论环境民事公诉中检察机关的角色定位——民事公诉权与审判监督权的冲突与融合

张 建，颜茂华

(1.山东工商学院政法学院，山东 烟台264005;2.烟台市人民检察院公诉处，山东 烟台264005)

一、我国环境民事诉讼面临的困境与破解之道

改革开放后，我国经济飞速发展，经济总量已跃居世界第二位。但在发展中也付出了沉重的环境代价，碳排放量全球第一，公共环境污染事件层出不穷，经济可持续发展受到严重挑战，甚至在某些污染极度严重的地区当地居民的生存都面临问题，而被迫环境移民。但与环境破坏现状相比，我国环境救济却长期踯躅不前。司法作为正义的最后一道屏障，在环境民事诉讼中却受制颇多，与环境保护、公民环境利益诉求之间形成了困局。

(一)我国环境民事诉讼的困境及原因

1.环境污染的受害人往往具有不特定性，且经济实力、信息、诉讼经验等方面相对于加害人而言处于劣势，这就造成了污染受害人通常无能力，或不愿意，或既无能力也不愿意提起环境民事诉讼。

2.污染企业往往在当地经济发展中具有重要作用，是当地的利税大户，在案件属地管辖制度下，法院往往不愿意裁判污染企业承担环境责任。另外，环境污染案件往往专业性比较强，对于相当一部分法院而言，审理起来难度较大。

3.从政府的角度看，对环境司法的意义认识不足，重视不够，有些地方政府隐蔽甚至公然地阻挠环境民事诉讼的正常进行［1］。

4.相关立法的不完善，包括原告起诉资格、诉讼费用的承担、赔偿范围的确定、因果关系的认定、统一环境司法鉴定、环境侵权责任形式的扩充、环境民事诉讼模式的革新等问题都尚待立法进一步明确和解决。

(二)民事公益诉讼是破解我国环境民事诉讼困境的重要选择

随着国家环境保护政策的进一步落实，政府及司法机关的环保意识将逐步增强。今后，环境民事诉讼困境将主要表现为:有资格的主体不愿意或没有能力提起诉讼，有能力也愿意提诉讼的却没有主体资格。从制度建设角度而言，着眼于后者将具有更为现实的意义，即构建环境民事公益诉讼制度。

所谓环境民事公益诉讼，“是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反环境法律、法规侵犯社会公共环境利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其民事法律责任的活动”［2］。我国《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等均规定，公民对环境污染和破坏，有权检举和控告。据此，有学者主张我国环境民事公益诉讼主体应多元化发展，所有的单位和个人均有权提起［3］。但从实践上来看，首先，起诉主体的多元化将出现大量的“一事多诉”现象，导致程序效率的低下及司法成本的上升;其次，环境诉讼比一般的诉讼更为复杂，特别是在对侵害事实的调查取证方面有较高要求，赋予一般公众环境民事公益诉讼权现实意义也不大;再次，环境诉讼来自于当地政府、实力企业影响较大，一般社会公众难以改变司法机关的立场，因此一般社会主体的环境民事公益诉讼权的象征意义远大于实际意义。

在备受瞩目的2012年《民事诉讼法》的修改中，人们对民事公益诉讼抱有很大的期许，可喜的新增加的第五十五条明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但也应注意，修正案并未承认一般自然人的民事公益诉讼的原告资格，而只承认“法律规定的机关和有关组织”，具体包括哪些则不甚明了。

在我国，由检察机关提起环境民事公诉，是破解环境民事诉讼困局最理想、最现实的选择。首先，检察机关是我国的法律监督机关，有权对环境违法行为进行法律监督，有权代表国家对环境违法行为通过提请诉讼的方式追求违法者的法律责任;其次，检察机关在调查取证、办案经验等方面具有其他主体无可比拟的优势，能更为有效地维护公共环境利益;最后，检查机关在环境民事公益诉讼中没有私益，立场中立，在诉讼中更能做到客观、公正。也正基于此，有学者甚至认为检察机关是环境民事公益诉讼唯一的起诉主体［4］。

二、检察机关环境民事公诉

检察机关民事公诉权是其提起环境民事公益诉讼的基础，所谓民事公诉权，是指检察机关对于法定案件，发起民事诉讼程序，主动追究违法者的民事责任的权利。民事公诉权是的提出是对传统公诉权理论的突破，在理论界上存在一定分歧。

(一)检察机关环境民事公诉权的理论分歧

1.否定说，即检察机关不应作为环境民事公益诉讼的提起主体，认为环境民事公益诉讼作为“具有环境公益性质”的民事诉讼，其民事诉讼的基本特征，决定了检察机关若作为该类诉讼的原告，其法律监督者的身份将打破民事诉讼角色分配格局、制约民事诉讼当事人处分原则运用、弱化民事诉讼权利义务对等原则、违背民事诉讼原被告地位平等原则。检察机关作为环境民事公益诉讼原告，存在正当性、合理性和合法性的缺失［5］。

2.肯定说，即检察机关可以作为环境民事公益诉讼的发起者，且具有其他提起主体无可比拟的优势。认为检察机关担当环境民事公益诉讼的原告是维护社会公共环境利益的迫切需要，是对行政执法缺陷的弥补，是对社会弱势群体利益的有效保障。这不仅不是越权，更是检察机关法律监督职责的应有之义。在绝对大部分国家，检察机关均被确立为公益的代言人，而环境本身就具有公共属性;检察机关的法律监督权内容丰富、手段多样，提起公诉是其不可或缺的一种手段。

(二)环境民事公诉权立法分析

明确规定检察机关环境民事公诉权是各国立法通例。世界上，检察机关环境民事公诉有直接和间接两种立法模式。直接立法模式的代表是美国，其1969年《环境保护法》、1970年《防止空气污染条例》与《防止水流污染条例》、1972年《防止港口和河流污染条例》与《噪声控制条例》及《危险货物运输条例》等法律法规规定，联邦政府在处理涉及社会公益的环境问题时，检察官有提起相应诉讼的权力，或者支持主管机关和私人提出的请求的权力［6］。

法国、日本、德国等采用的是间接立法模式。这些国家在规定了民事公诉或类似制度的基础上，将环境公益诉讼纳入民事公诉范畴中，从而实现检察机关提起环境民事公诉的目的。1806年法国《民事诉讼法典》是世界上最早规定检察机关民事公诉权的立法，其第421条规定:“检察机关可作为主要当事人起诉，或者作为联合当事人参加起诉。”日本相关法律也明确规定了“检察机关作为公益代表人有权处理根据其他法令规定赋予的权限的事务”。英国的检察总长制度也赋予了检察官代表公益提起民事诉讼的权力。原社会主义国家也均有类似规定。

可见，由检察机关提起环境民事公诉已成为各国立法通例及发展趋势。

在我国历史上，也有检察官代表公益进行诉讼的立法先例，早在清末变法修律时所制定的《法院编制法》就从西方国家移植了该制度。1949年《最高人民检察署试行组织条例》第三条第五项也规定，“检察机关对于全国社会与劳动人民利益有益之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参之”。1951年《最高人民检察署暂行组织条例》《各级地方人民检察署暂行组织通则》中也都作了相同规定。1954年《检察院组织法》第四条第四款更是规定，“对于有害国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参与诉讼”。在实践中，仅1954年一年检察机关办理的提起及参与民事诉讼的案件就达了两千余件［7］。

但由于种种原因，检察机关1957年以后便没有再参与民事诉讼活动。1982年《民事诉讼法》(草案)第六稿第13条曾规定:“人民检察院有权代表国家提起或参与涉及国家和人民重大利益的民事诉讼”。后由于检察机关刑事公诉压力过大，精力有限而主动放弃了民事公诉权，因此这一条规定在颁布时被删掉了，可以说，这是我国立法上的一个退步。

综上，我国是有检察机关提起民事诉讼法制传统的，并不存在根本的制度性障碍。2000年，最高人民检察院在《检察改革三年实施意见》明确提出:“积极研究拓宽人民检察院在民事、行政诉讼中维护国家、社会公共利益的职能和方式，研究制定民事、行政案件抗诉标准和具体工作程序，支持民、行案件当事人委托律师代理申诉，保证民、行检察工作在新形势下取得重大发展”。为实现这一目标，各级检察机关加大了与法院系统的协调力度，积极探索代表国家利益提起民事、行政诉讼的的途径与方式，取得了一些成效。2012年8月31号通过的《民事诉讼法修正案》将第十四条“检察机关对民事审判实行法律监督”修改为“对民事诉讼实行法律监督”，但仍然没有正面肯定检察机关的民事公诉权。就导致了检察机关提起环境民事公诉“师出无名”，可能遭到法院的拒绝，而仍停留在“地下”运行状态。可见，检察机关环境民的事公益诉讼制度在我国的真正确立，还有很长一段路要走。

三、检察机关民事审判监督权

简言之，检察机关民事审判监督权即法律赋予检察机关监督民事审判活动保障民事法律实施的权力。诉讼构造中的审判监督权作为市民社会权利的代表，是介于国家权力和个人权利之间的一种独立的进入诉讼领域的法定之“权”，是在传统诉讼构造法权——审判权和诉权相结合基础之上追加的，用来调节二者紧张关系的新型法权，对保障司法权正常运行、诉讼当事人合法利益特别是公共利益的保护具有十分重要的意义。

(一)我国民事审判监督权的理论分歧

基于诉讼结构的不同理解，理论界关于民事审判监督权的认识也众说纷纭，概括起来主要包括“取消说”和“保留及完善说”两种。

“取消说”，主张取消检察机关的审判监督权，实行检察机关完全当事人化。该理论主要基于英美法系控辩式诉讼结构，虽然它能更好地实现控辩平衡，但却忽视了一个基本的事实，即我国的庭审方式不是英美对抗式，我国法官在庭审中并不是消极被动而是积极主动的。另外，我国法官在庭审中具有极大的自由裁量权，必须对其进行必要的制约和控制。再者，我国法官队伍素质参差不齐，某些地区的法官素质更是令人堪忧。如果取消检察机关的法律监督，那只会“加剧腐败，甚至引起社会动荡”［8］，因此是不可取的。

“保留及完善说”，主张民事审判监督权是司法权正常运行的必要条件，是检查机关行使法律监督权的重要途径，对当前审判监督权中存在的问题应通过修改立法的方式逐步完善。笔者赞同这种主张，它一方面遵循了我国民事诉讼结构的基本规定，照顾到了现有法律体系的稳定性与兼容性，更能为立法及司法实践所接受;另一方面通过改革及制度完善也能达到民事审判监督的目的，诉讼当事人控辩权利的平衡及公共利益的维护。基于此，我国《民事诉讼法》修改中正是采用的这一主张。

(二)《民诉法修正案》对检察机关民事审判监督权的完善

2012年8月31号第十一届全国人大常委会二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决议》，加强检察院对民事诉讼的法律监督是此次大修的重要内容之一，在监督范围、方式、手段等方面的规定都有了长足的进步。对我国民事诉讼的改革，解决当前民事司法中凸出的问题与矛盾具有十分重要的积极意义。

首先，检察机关民事诉讼监督权内涵更为丰富。将《民诉法》原第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。使得监督对象和阶段从单纯的“法庭审理”扩充到了整个“诉讼”，案件受理、司法调查、执行等诉讼行为均置于检察院监督之下，更为全面、合理。在这一意义上，局限性的检察机关民事审判监督权实现了向完整的民事诉讼监督权的转变。

其次，监督范围更为广泛，将人民法院所做的一切判决、裁定、调解书及执行行为均纳入了检察机关的监督范围。根据修改后的第二百零八条，最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院作出的，损害国家或社会公共利益的生效判决、裁定及调解书，可以并且应当提出抗诉。另外，根据第二百三十五条，人民检察院还有权对民事执行活动进行监督。

再次，监督手段更为多样、灵活。原《民事诉讼法》主要立足于“事后监督”，抗诉是其唯一监督手段，即检察机关只能对已经生效的判决、裁定进行抗诉，在生效之前，检察机关无法通过抗诉予以纠正。修改后的《民诉法》在保留抗诉手段外，还增加了一些新的如检察建议等监督手段，这将大大提高监督的效率。根据第二百零三条，各级人民检察院均可就审判程序中审判人员的违法行为，向同级人民法院提出检察建议。在立法过程中，还有代表主张将实践中已经出现的纠正违法通知、建议更换办案人、移送有关机关处理等手段也列入立法中，也有代表主张将抗诉和检察建议后面加上“等”来扩充监督手段。但也有代表主张，具体监督方式不宜在原则中予以规定，而应通过解释“法律监督”来实现监督手段体系的构建。因此，尽管修正案中尽管只规定了抗诉和检察建议两种手段，但这并不意味着检察机关民事诉讼监督手段仅限于此。

最后，明确了监督程序。第一，明确了当事人申请启动检察机关民事诉讼监督程序的期限和条件。按照修改后的第二百零五条，当事人应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内申请再审，但因出现新证据、发现原判决证据作假、原判决据以作出的法律文书被撤销或更改以及超出或遗漏诉讼请求裁判的，当事人应在知道或者理应知道之日起六个月内提出再审申请。再审申请被法院驳回、拖延再审以及再审仍有明显错误的，按照新增加的二百零九条，事人可以请求人民检察院向再审法院出具检察建议或直接提起抗诉，检察机关对该请求应三个月内进行审查并作出是否受理的决定。第二，明确了检察机关依职权启动民事诉讼监督程序的条件和程序。按照修改后的第二百零八条，对已经发生法律效力的判决、裁定及调解书，如发现有新证据足以推翻原判决、枉法裁判、法律适用错误、审判人员应当回避而未回避的等十三类情形的，最高人民检察院可针对各级人民法院，上级人民检察院对下级人民法院启动民事诉讼监督程序;人民检察院依照法律规定认为应当启动监督程序的，可以报请上级检察院进行监督，也可以自行启动监督程序而仅需向上级检察机关备案。第三，为防止法院推诿，明确了检察机关民事诉讼监督的约束力，可制止法院推诿。依照修改后的第二百一十一条，法院应在收到抗诉书的三十日内裁定再审。第四，解决了因抗诉再审的执行问题。按照修改后的第二百零六条，除追索抚育费、扶养费、赡养费、医疗费、劳动报酬、抚恤金等案件外，因检察机关抗诉而再审的，应裁定中止执行原裁定、调解书及判决。

综上所述，新《民事诉讼法》对检察机关民事诉讼法律监督的规定有了前所未有的进步，使其更具有系统性和规范性，大大提升了其可执行力。对我国民事诉讼改革、民事公益诉讼制度的发展、健全检察权均具有显著的促进意义。

四、民事检察权:民事审判监督权与公诉权的统一

简言之，所谓民事检察权即检察机关在民事诉讼中享有的各种权力。民事检察权既是一种权力也是一种职责，受法律的保障也受法律的约束。虽然总体而言，各国赋予检察机关民事检察权的主要目的都在于保障民事法律的正确实施、社会公共利益的维护。但由于法制传统、经济政治制度及社会发展水平不同，各国对民事检察权的性质、方式和途径的法律理解不尽相同，而这又关乎民事公诉权与审判监督权关系的定位。

(一)民事检察权的性质

关于检察权的性质，世界各国主要有两种不同认识。法国、英国、美国将检察权视为行政权，检察机关隶属于司法行政机关。而我国及前苏东国家，则将其视为司法权，监督并制约着审判权，检察机关是司法系统的组成部分。民事检察权作为检察权的组成部分，其性质自然也包括行政权说和司法权说。众所周知，行政权是一种主动性权力，而司法权是一种被动性权力。因此，不同的性质界定，决定着民事检察的方式和途径，依照前者检察机关可以提起民事诉讼，而依照后者则不能提起而只能被动地参加到既有的民事诉讼中去。随着经济社会的发展，关于检察权性质认识的对立性逐步消解，而逐步地走向融合。在某些场合下，个体权益与公共利益往往具有一体性，如环境破坏侵害的不仅是个体的环境权益，同时也构成了国家履行环境基本义务的障碍。在兼具有公共利益因素的案件中，凭借个体的力量是很难获得充分救济的。此时，代表公共利益的检察机关的介入就显得十分必要了，这种介入的表现即民事检察权的运用。实际上，在各国实践中，民事检察权已兼具准司法权与行政权的双重特性，进一步明确了其包括民事公诉权和民事诉讼监督权的内涵和外延。

(二)民事检察权方式

考察世界各国立法与实践，民事检察主要包括提起诉讼和参加诉讼两种方式。而在社会主义国家，由于检察机关法律地位的特殊性，还包括对生效判决的抗诉方式。

1.直接起诉。即由检察机关向审判机关提起一项新的民事诉讼，以保护公共利益及公民重大权益不受侵害。这一方式得到了世界上主要国家的采纳。在法国，依其《民诉讼》第421、422、423条，检察机在专门法的授权下及为维护公法秩序，可以作为“主当事人”提起诉讼。与法国极其相似，德国最高检察官也被视为联邦公共利益的代表，有权在雇佣劳动、禁治产等案件中提起诉讼。日本《民诉法》也同样授权检察官可在亲子、收养及婚姻等案件中提起诉讼。在英国，只要得知公共权可能或者正在受到非法侵害的消息，总检察长或其授权的检察长便可依职权直接提起诉讼。并且，对于这些公害案件只能由检察官提起诉讼，排除了自然人及其他任何团体提起的可能性，以防止重复起诉浪费司法资源。在美国，凡涉及联邦利益的民事案件，联邦总检察长可以以政府的名义直接提起诉讼。直接起诉的方式也受到原苏联东国家的重视，依其立法规定，为维护国家与社会公共利益及公民权利，在任何阶段检察长均有权提起诉讼。

以上这些国家，或通过立法直接规定检察机关环境民事的原告资格，或将检查机关可以提起公益民事诉讼与把环境纳入公益范畴结合起来，解决检察机关环境民事公诉的提告资格问题。与这些国家相比，我国2012年新《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼中检察机关的主体资格规定可谓“欲说还休”，虽然第五十五条明确了公益诉讼中，“法律规定的机关和组织”的起诉资格，但并未直截了当地指明检察机关是否包括在内，但这最起码为通过法律解释将其纳入环境民事公诉主体范围提供了依据。

2.参与民事诉讼。即检察机关参加到既有的一项民事诉讼中以行使检察权。纵观各国做法，检察机关参与民事诉讼行使检察权有三种途径:一是法律直接规定了某些类型的民事诉讼必须有检察机关的参与。如在法国，检察机关作为联合当事人必须参加到诸如确定亲子关系、监护设置与变更等民事案件中去。原在前苏联，在宣告失踪或死亡案件中，检察长必须参加。二是除第一种情形以外，检察机关也可以参与到其认为有必要参与的其他民事诉讼中去。如在美国，总检察长如认为某些民事案件与国家利益直接相关，他便可自行决定参与其中。三是检察机关应法院通知而参加民事诉讼，法院可按照法律规定自行决定是否需要检察官的参与，但一旦通知，检察官便可以参加到案件的诉讼中去并提出法律意见。

除以上直接或参与诉讼的民事检察途径外，在原苏东国家中还有诉后的民事抗诉方式。这种方式目前仍是我国民事检察的主要方式之一。前文已对检察机关民事抗诉有了较多的介绍，不再赘述。

(三)民事检察权视野中民事公诉权与审判监督权的融合

目前，我国理论界关于民事公诉权与审判监督权关系的认识，有矛盾说和不矛盾说两种。矛盾说，即认为民事公诉权与民事审判监督权是一个矛盾体，二者不能兼容、不能混合。首先，公诉权与审判监督权混合严重违背司法监督理念;其次，控诉方与审判监督者重合影响控辩平衡，妨碍审判中立;再次，公诉人身兼二任既影响了公诉权的高效行使，又削弱了审判监督职能;最后，公诉人同时行使审判监督权导致简易程序中审判监督的缺位［9］。不矛盾说，即认为检查机关民事公诉权与民事审判监督权并不矛盾，可由检察机关共同行使。环境民事诉权是环境民事监督权的具体体现，环境民事监督权是目的，环境民事诉权是手段，环境民事监督权是形式，环境民事诉权是内容，检察机关提起环境民事公益诉讼不会对被告造成诉讼权利的侵害［10］。基于检察机关民事公诉权与民事审判监督权关系的认识，在制度安排上也存在明显差异。矛盾论者认为，必须在检察机关民事公诉权与民事审判监督权二者中只能选择其一，或否定民事审判监督权或否定民事公诉权。否定前者上文已有所述，而对后者的否定既不符合国际普遍做法也违背了新《民诉法》第五十五条的规定。

因此，在“不矛盾论”的基础上，协调检察机关环境民事公诉权与民事审判监督权应是恰当的制度安排。对于前者而言，必须坚持依法公诉、维护公益原则和最后选择原则。必须将检察机关提起环境民事公益诉讼限定于法律明确规定的公益范畴内，不能越权行使;只有在穷尽了其他救济手段仍不能解决问题的情形下，检察机关才考虑提起民事公益诉讼，这也是在解决民事纠纷上司法终局性的体现，保证了司法的权威性。

对于后者而言，应完善民事审判监督权，具体而言有“分离说”与“合一说”两种方案。“分离说”，即是将检察机关的法律监督权与公诉权相分离，在检察机关内部专设一个法律监督部门，由其专门监督法院的审判活动。开庭时，法律监督部门派监审员与公诉人一同出席法庭，各行其职。“合一说”，检察机关机关环境民事公诉权与审判监督权由同一主体行使，但应但鉴于现行诉讼结构存在的弊端，应予以完善，构建控辩审三方相互制约、监督的诉讼结构，即双向三角诉讼结构，笔者赞同此一方案。因为，“分离说”看似使诉讼结构更加合理，能够较好地解决检察机关法律监督权与控辩平等、法官中立之间的矛盾和冲突，但一方面这种方案不经济，在司法资源相对短缺的情况下难以实现;另一方面监审员与公诉人同属于同一个检察机关，而在检察机关内部，各种检察活动最后都听命于检察长，这更容易让人产生一种错觉，即监审员和公诉人同属于控方，从而造成控辩更不平衡的感觉。

而“合一说”不仅可以避免上述问题，还具有如下优势:首先，符合我国法院、检察院各负其责、互助协作、相互制约的关系原则;其次，通过合理控制检察机关法律监督权力以及强化被告方抗辩及防御手段，可最大限度地维持控辩平衡;再次，有利于保持法官中立，防止检法之间过分地重配合轻制约而损害被告人合法权益。在“控监合一”模式下，通过检察机关环境民事公诉权的合理限定与审判监督权的完善，更能理顺二者关系，并促进我国环境保护事业的发展。

总之，公诉权是一种诉讼请求权，监督权是一种宪法性权利。公诉权维护的是国家利益和社会利益，监督权侧重的是法制的统一性实施。但由于国家利益、社会利益、法制统一性之间的相辅相成，公诉权与监督权并不矛盾，而是有机融合的，二者统一于检察机关的民事检察权。世界各国检察机关在加强刑事公诉职能的同时，也在加强民事公诉的职能。民事公诉权是民事监督权的具体体现，民事监督权是目的，民事公诉权是手段，民事监督权是形式，民事公诉权是内容，检察机关提起环境民事公益诉讼不会对被告造成诉讼权利的侵害。

五、检察机关在环境民事公诉中的具体问题

(一)检察机关环境民事公诉的中的身份

各国法律关于检察机关在民事公诉中法律地位的规定不尽相同。有的国家将其确立为公诉人，而在如美国和德国等国，检察机关不仅可因提起民事诉讼而成为原告，还可以被告身份出庭。在我国，主要有三种观点:一是“国家监诉人”说，认为检察机关在民事公诉中是法律监督机关代表人地位，并进一步赋予其诉讼性质，即为监诉人。第二，诉讼当事人或“原告”说。该说认为检察机关在民事公诉中于当事人的诉讼地位，具有完全的当事人的诉讼权利和义务，与其他其他当事人处于平等地位。第三，民事公诉人或“国家公诉人”说，认为环境民事公诉是检察机关是以国家名义，为维护国家利益和社会利益而提起的，其目的在于维护法律秩序，与刑事诉讼中公诉的目的是一致的，因此应统称为公诉人，笔者赞同这一观点。因为，民事检察权是检察机关享有的一项宪法性权力，是民事审判监督权与民事公诉权的统一，二者不可偏废。“国家监诉人”说仅强调了在环境民事诉讼中检察机关监督者角色，但忽视了检察机关环境民事公诉的发起者身份。而“原告”说则与“国家监诉人”正好相反，都不全面。而“国家公诉人”说既揭示了检察机关环境民事公诉发起人的地位，又表明了其虽参与诉讼但又不同于一般民事诉讼主体而享有的诉讼监督权。环境民事公诉中检察机关“国家公诉”人身份的确定，是解决诉讼中其他法律问题的基础。

(二)检察机关环境民事公诉的提起

环境民事公诉是国家检察权行使的表现，而国家权力都有被滥用的危险。因此，为规范权力的行使，必须为其确定法律边界，防止其越权。按照新《民诉法》的规定，环境民事公诉必须限定于损害“社会公共利益的”环境破坏行为。一般而言，确定环境破坏是否达损害“社会公共利益”应考量下列因素:一是纠纷由私益主体的环境破坏或环境污染行为所致;二是环境损害范围大，受害人数量较多，或涉及地域较广;三是损害程度较为严重，包括但不限于经济损失较大。同时，检察机关环境民事公诉还应符合一般民事诉讼的其他起诉要件:环境违法行为被告人明确、具体的诉讼请求(如环境损害赔偿、排除污染危害、停止损害行为)等。另外，为防止检察机关权力滥用，环境民事公诉的提起应坚持审慎原则，其提起诉讼时必须具有经过调查的确实充分的环境污染破坏事实证据。

(三)举证责任问题

按照我国《民法通则》《侵权法》及《环境保护法》等法律法规，在环境民事诉讼中，原告只需要证明存在损害结果，而损害结果与环境破坏行为之间是否具有因果关系则由被告人承担举证责任，此即所谓的“举证责任倒置”。这是因为，环境侵权证明责任专业性较强，受害人无论在技术上还是在经济实力等方面均处于劣势，难以承担举证责任。而检察机关由于其检察权的保障及专业性的人才队伍，在与环境破坏者力量对比中不仅没有劣势，甚至还处于上风。有人据此认为在环境民事公诉中，应实行一般的民事诉讼“谁主张谁举证”的证明责任。但笔者认为，检察机关环境民事公诉的本质仍为环境民事诉讼，并不能因为诉讼发起者不同而减轻甚至免除侵害人的举证责任。因此，在检察机关环境民事公诉中，只要证明有环境损害后果与被告实施了环境损害行为，除不可抗力外，如被告不能证明二者之间没有因果关系的就要承担侵权的民事责任。

(四)被告人能否反诉

在检察机关提起的环境民事公诉中，关于被告人能否提起反诉目前是存在争议的。有人从民事诉讼法当事人诉讼权利平等原则出发，主张被告人可以针对检察机关提起反诉，认为“如果禁止被告提起反诉，就限制了被告的权利，违反了民事诉讼对等原则以及程序正义的要求［5］。笔者不赞同这一观点，认为被告人不能在环境民事公诉中针对检察机关提起反诉。首先，检察机关国家利益和社会利益的代表，在环境民事公诉中行使的是宪法性权力，此种权力属性决定了被告不得提起反诉;其次，禁止反诉并非剥夺了被告程序法上的权利，其可以提出充分的抗辩来反驳原告的诉请;最后，禁止被告人反诉致其合法利益损害的唯一原因是检察机关民事公诉权的滥用，对此，完全可将其纳入国家赔偿予以救济。

(五)权利处分问题

在一般民事诉讼中，当事人在不损害公共利益与第三人利益的前提下，可自由处分其权利，包括撤诉、和解及放弃权利等。检察机关环境民事公诉的根本目的在于消除环境危害，诉讼中如果被告人在检察机关的要求下或者主动消除了环境危害，则再继续进行诉讼则变成了失权案件，检察机关应决定撤诉。环境公益诉讼的性质排除了和解、调解或弃权等纠纷解决方式。因为这些方式往往意味着一定程度的妥协，势必会牺牲部分实体权益，而环境公益诉讼的是检察机关为保护环境而诉，环境的公共性、整体性决定了其仅是国家公共环境权益的代表，不能由其自行拿去与被告人交易。另外，如果允许检察机关进行权利处分，强制性的环境标准将被规避而另行适用宽较为松的环境标准，这将不利于环境法治。

(六)诉讼费用承担问题

在一般民事诉讼中，因为挤占公共资源、缓解办案费用的财政压力，以及防止滥诉，我国实行的是诉讼费用预交制度。但笔者认为，这并不能适用于检察机关环境民事公诉。因为，检察机关本身并没有私益，其本身就是公共资源的代表，不存在主动挤占公共资源的问题，同时检察机关提起环境民事公诉往往是审慎选择，也没有滥诉的动机。因此，在环境民事公诉中，可实行特殊的诉讼费用征收制度。具体做法为:在检察机关提起环境民事公诉时，不需要缴纳诉讼费用，但在起诉书中应列明诉讼费用由被告承担的诉讼请求。待案件审理完结后，如被告环境损害责任成立，法院可判决诉讼费用由被告承担，这同一般民事诉讼中的作法基本是相同的，不存在法律障碍;如经审理认为环境侵权不成立，法院应免除诉讼费用交纳。另外，从社会角度而言，随着人们环保意识的逐步提高，越来越多的人愿意为公共环境损害救济的贡献自己的力量，在今后可由社会捐赠成立环境民事公益诉讼基金，由基金对法院办案经费的不足给予一定的弥补，但法院应相对于普通案件予以一定的削减。

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