民主与法治相互作用下高校学生管理工作创新

李 克，吴立忠

(山东青年政治学院，山东济南250014)

学生管理工作是高校教育教学活动的重要组成部分，对于大学生健康成长、成才具有重要的教育意义与作用。但是传统计划经济下形成的一些学生管理方式、模式，在市场经济逐步深化的今天，已经不能适应当前高等教育发展、人才培养的需要，高校学生管理工作，面临着一条改革创新之路。市场经济下高等教育的发展，特别强调发挥民主与法治的管理、调控作用。要实现高校学生管理工作的创新，必须要加强民主与法治问题的研究，尤其是要处理好二者间的互动关系。

一、传统高校学生管理工作存在的弊病

传统文化、现代风尚、社会环境等因素的冲撞、变革，导致教育活动摇摆不定。反映在高校学生管理问题上，这一问题容易出现两个极端:在某一时期可能过于偏向民主，在另一时期可能过于偏向法治。无论哪种偏向，都会造成民主与法治关系的割裂，使得高校学生管理工作出现问题，阻碍了学生的发展、成长。

(一)过度依赖制度，忽视民主，法治走向专制、人治

这一问题的核心是把制度、规范、要求作为学生管理的惟一尺度和杠杆，以之来衡量学生的表现、调节学生的行为，而忽视乃至排斥权利、平等、公正等民主成分，尊重、关怀、赏识、宽容等人本因素。

就具体表现来看，学生只是制度的被施与者，而不是制度的制定者。高校的校规校纪都是从上到下的指定模式，制度规章体现的是教育者的意志，而这种意志很多时候并不是反映、代表学生的合理需要，甚至表现出来的是对学生正常需要的打压。学生在代表教育者意志的校规校纪面前只有听命的份儿，在制度施行的过程中缺位、失语。这样学生就难有表达自己合理需要的机会，作为受教育者的主体地位实际降为只是被约束要求的对象，失去了作为学校主人的权利。

学生只是制度的服从者，而不是制度的质疑者。制定一定制度固然需要接受服从，但是并不意味着制度具有天然的合理性，它是需要在实践中接受检验和修正的。学生管理制度的合理与否，是要看它是否最大程度地呵护学生的需要，促进学生的发展，而这就需要倾听学生关于制度的看法意见。但从现实来看，学生管理制度却过于强调它的威严、地位，缺少应有的是否合理、公正的反思，难以给予学生对于制度的评判质疑的机会，过于关注制度的执行性而忽略学生对于制度的感受。

从制度的内容来看，学生只是制度的给定者，而不是制度的选择者。学生管理制度过于刚性，缺失弹性，过于强调整体的要求，而少关于个体利益的关注，乃至为了维护整体而牺牲个体。学生个性需求缺少应有制度性保障与支持，

就学生制度的这些表现来看，都离民主的内涵存在着一定距离，甚至违背民主的精神。因为，民主意味着对个体权利的尊重，对强权的限制，对于弱势者利益的保护。而现行为数不少的学生管理制度中，制度代表的是管理者的意志、需求，而学生的权利表达、利益诉求是受到严重限制。缺失民主的制度，造成的是学生在高校学生管理工作中的缺位，不利于学生主动活泼地发展成长，必然导致管理工作的矛盾冲突和刻板僵化。

(二)一味追求民主，忽视法治，民主走向放任自流

忽视法治的民主是高校学生管理工作的另一个极端，突出表现为放弃管理者的引导教育作用，仅凭对民主的感性认识就盲目实行管理上的自治，一厢情愿地认为大学生完全有能力自己管理好自己;认为大学教育教学本身就是自由开放的，过多的制度、规章会约束限制学生的充分发展。认为制度、规章是形式上的东西，过于强调制度、规章的实施会侵害学生的自由。学生的自我意愿、判断、抉择远远重要于整齐划一的规章制度。表现在实际管理工作中，就是片面地认为凡是传统的规章制度都是僵化、保守、陈旧、过时的，对于学生违背传统制度的做法听之任之甚至是鼓励，过于从学生个体利益、得失角度考虑问题而忽略了集体、群体的意志。这样的结果就是造成学生对规章的无视，制度本身权威的丧失。

民主从来都不是空洞的，排斥了制度，其实民主自身也就跟着被排除了。高校学生民主权利的表达、实现，学生自身民主意识、精神的成长，必然要靠一定的法制规章进行约束与引导。合理的制度规章所具有的限制、控制作用本身也是一种民主力量的体现，脱离了约束的民主必然会沦落为个人主义、无政府主义，这反过头来受伤害的还是学生自身。过去高校学生管理自由化、放任化的教训应该让我们明白，一味反对约束控制而大肆宣传自由民主、一味反对传统守成而盲目推崇变革创新，会造成高校教育教学局面的混乱失控、学生思想的偏激、惶惑。

二、高校学生管理工作创新的关键

偏爱民主抑或法治的思想倾向，在很多学生管理者头脑中都是比较根深蒂固的东西，两种极端倾向的产生，都有相应历史根源、社会背景、现实状况的原因，都跟关于对于教育本质、人的本质的认识有关，但是，根本性原因在于对民主与法治内在关系认识不清所致，这样，就难以保证在学生管理工作中合理协调二者之间的关系，若再受到不良因素影响，管理者工作上很容易就走极端，以牺牲民主、自由来换取不良制度规章的大行其道，或者以牺牲制度、纪律来换取无约束、个人主义式的自由。

根除割裂民主与法治辩证关系的错误思想，使学生管理工作摆脱痴迷于民主或者法治的陷阱从而走上创新之路，根本上是要充分认识民主与法治的辩证关系，把民主法治化和法治民主化贯穿于学生管理工作整个过程之中，这既是高校学生管理工作创新的重要内容，也是其中的关键。

(一)民主与法治内在关系的认识

从本质上看，无论民主还是法治，都是作为保障人们的权利而存在的形态，二者间是一种共生依存的关系，相互依存、相互渗透、相互保障、相互制约。正如学者所言:“法治将民主制度化、法律化，为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道，为民主的健康发展保驾护航，民主为法治注入新的内容和动力，使法治为保护人权、自由，促进人的幸福生活服务。”［1］所以，民主与法治是不可分割的整体。就国家社会层面来说，离开法治，就会导致无政府状态，甚至会出现动乱;离开民主，则产生专制、独裁，法律就成为赤裸裸的专制工具。就高等教育学生管理工作来说，缺失了法治，会导致教育教学活动的无序，不会像极端民主思想想象的那样出现学生自由充分地发展;而缺失了民主，会造成霸权、侵权的泛滥，冷酷无情的制度下的井井有条必然透着压抑麻木。

民主法治的不可割裂性不仅表现在二者相互支持依赖方面，更为直接的是，当法治充分地保护了人们的权利、表达了人们的利益的时候，其本身就是一种民主的表现;而当民主能够被充分表达、实现，必然是以法治的形式展现。从这个角度来看，高校学生管理要么因为严于法治而限制了民主、要么因为宽于民主而冷落法治，很大原因在于对二者内在一致性的认识缺失。消除高校学生管理两种极端倾向，必须要首先认识到民主与法治的一体两面性的特点，即要认识民主法治化与法治民主化问题。

(二)高校学生管理工作中的民主法治化

所谓民主法治化，就是为了更好地保障民主，必须以法治的方式对民主加以规范、规定，

通过法治来使民主的实现更加具体化、可操作化。概括而言，民主法治化，就是要构建法治民主，发挥法治的民主功能。反映在学生管理工作过程中，民主法治化就是要把学生在教育教学活动中权利通过公正、合理的规章、制度进行落实、支持、保护，确保民主在实践层面上的实现。这样，民主的过程必然也是一个法治的过程，法治也必然具有服务保障学生权利、利益的功能。学生管理工作中法治的民主功能，具体表现为:

首先，法治为民主实现确立前提

民主根本上意味所有人都能平等地表达、行使应有的权利，而法治体现得也正是法律、制度面前的人人平等，法治实质是为民主实现提供制度性的前提、保障。为了最大程度维护平等、保障公正，法治要对权利的实现进行支持性、限定性的规约。法治的前提作用，为民主的实现提供了应有的方向和空间，从而防范民主走向自由主义、霸权主义、无政府主义。高校学生管理中的民主运作，要从相应的法律、规章、制度中去寻找依据。真正意义上的民主的开始，也一定是法治的开始。法治意味着为争取自身利益、权利而达成的契约。而学生管理工作中极端民主化的倾向，恰恰抛弃了法治的这种规约作用，理想化地认为民主就是意味着每个人都能根据自己的意愿不受约束地为所欲为。

其次，法治为民主提供实践规则

从某种角度看，民主生活是一种按规则、约定来按部就班运行的程序生活，人们的权利、利益只有在一定的规则制度空间中才能合理实现、获得。在许多情况下，当我们评定、商讨有无民主时，也仅仅意味着有没有符合民主原则的程序和规则。如果一件事情是合规则的，则起码就具备了民主的前提，反之，一件事情是混乱不堪的，则必定缺失民主的充分。规则和程序要成为真正有约束力的东西，就必须上升为具有强制力的东西，就必须制度化、法律化，这样民主的运行才有章可循，强劲有力。正是在这个意义上，人们通常说法治是民主的制度化、法律化。从这个角度而言，民主的实施是从来都离不开约束、限制的，民主绝不是一团和气，什么都行，否则，民主必然软弱不堪，不足为用。当一项规章制度损害了民主的时候，需要改进或者废除的是该项制度，而不是制度本身。为确保学生在教育教学中民主权利的充分实现，是要反思、检视、甚至是废除那些违背教育规律、阻碍学生健康成长的陈规陋习，但是推翻不意味着制度规章的缺位乃至虚无，而是意味着重建与创新。

再次，法治为民主确立责任机制

现代民主的基本特征之一是责任民主，作为权利主体，不仅要享受权利，还要履行义务，在履行义务过程中，必然要承担相应的责任。负责正是民主社会的一个要求，法治有助于建立民主生活所要求的责任机制，从而有助于民主生活的实现，缺失了义务、责任的社会必然是一个自私盛行、霸权当道的社会。尽义务、履行责任的行为不会因为权利、权力的获得而自然产生，必须要通过一定的制度来进行认定和监督，责任机制的建立，实质是在权利与义务之间，权力的行使和行使结果之间建立一种契约关系，而这种契约关系的建立，实质是尽可能地保障民主的顺利实施。高等教育教学中，不仅要视学生权利的保障为民主教育的一部分，也要视学生责任的履行为民主教育的一部分。

(三)高校学生管理工作中的法治民主化

所谓法治民主化，就是在法治的实践过程中，充分发挥民主的力量，以充分保证法治的民主精神，使法治过程本身就成为一个践行民主的过程。概括而言，法治民主化即是民主法治。民主法治表明了法治的目的是为了保护民主，法治过程也是社会民主进程的一个重要组成部分。高校学生管理工作的民主法治，就是要在法治的制定、运行、评估过程中，都要把对学生利益、权利的尊重作为重要的议题，把法治作为保护民主的手段而不是限制民主的障碍，也从而使得制定规章的执行得到学生的衷心拥护，发挥法治在学生管理工作中的最大价值，进而促进法治自身的发展。

具体来说，法治民主化意味着要发挥民主在推进法治建设过程中的具体功能。

首先，民主，为法治奠定价值基础

从价值上讲，法治的标志主要不在于是否有法律，甚至也不在于是否依法办事，而在于法律本身是否“合法”，是否具有正当性。有学者认为，从法治的角度看，“法律如欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，这个权威机关之所以令人尊重，仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力;反之法律必须符合某种更为正当有效的东西”。［2］(P320)法治不仅仅是一个技术上、手段上的问题，更包含着丰富的价值诉求。而民主所包含的自由、公正、平等等价值内容充分体现了对人民意愿、权利的尊重，是法治建设的价值基石。有了民主这一价值基础，懂法、守法的法治精神的培养也才有了可靠的前提。任何漠视民主、平等的规章制度都不会让人们从内心里遵从信服。如果学生管理过程中忽略了这一点，那么规章制度的推行自然会受到阻碍、乃至受到抵制。

其次，民主为法治建设指引目标

法治具体目标，可以是秩序维护、风气的养成、行为的塑造等等，但是就其根本目标来说，就是要促进民主的发展。促进民主的目标，指引着法治建设的方向，规范着法治建设的进程，也是检验法治最终成效的根本标准。把民主作为法治建设的目标，是法治向良好、完美方向发展的必然要求。从这点来讲，民主建设与法治建设是社会发展的两个相辅相成的方面，脱离民主这一目标而谈法治建设，就容易把法治引向为法治而法治、最终导致惟法治而法治的非理性境地，最终也就破坏了法治的本意，从而也使民主遭受沦陷。高校学生管理工作，只有把促进民主作为规章制度实施的终极目标，才可能在代表学生意志、保护学生权利方面有所建树，也才能真正维护规章制度本身的合理性、合法性。

再次，民主促进法治程序良好运行

法治是包含一系列程序的动态过程，为保证这一过程的科学性，就必须把民主立法、执法等作为法治过程的重要环节，即法治实施的过程，也是一个民主的过程，要把民主精神具体落实为法治过程中的具体程序、环节。也就是说，从法律的制度制定、修改、决策等方面，在每一个程序中都包含民主的程序和方法，都能反映民意，充分体现民主。民主程序不仅是法治的建立、健全的形式保证，也为法治充分反映民意提供了途径和条件。高校学生管理工作中法治中的民主程序，具体就是指不但要把学生作为执行规章制度的对象、服从者，更是要把学生作为规章制度的服务者、重要参与者，无论制度的制定、实行还是评价，都要充分考虑、尊重学生的意见建议，把学生作为法治的主体。

三、民主与法治相互作用下高校学生管理工作创新的保证

要摆脱对于民主、法治畸轻畸重的困境，使高校学生管理工作走上创新之路，无论是在观念上还是在行动上都要把民主与法治有机地统一起来。无论是完全放开了让学生自己管理自己的“无为而治”，还是各个方面都惟规章制度是从而无视学生之实情的“发号施令”，不管管理者自身愿望如何美好，意志如何坚定，都无法收到理想的管理效果，就其原因，就是造成了人与工作、管理与服务、主体与客体之间的割裂，从而造成了民主与法治之间的相互伤害。二者实现统一的保证，关键是要靠深刻认识高校学生管理工作中学生的地位，厘清学生与法律之间的关系，确立学生的法律身份，明确学生在制度运行中的位置。

(一)从思想态度层面，高校学生管理要树立“以学生为本”思想

传统的学生管理工作理念强调的是对学生进行严格规范的管理，各级管理者扮演的是管理者甚至霸权者、专制者的角色，往往导致学生情绪上的对立，利益上的受侵害。因此，改变过去那种把学生管理工作看成“管理学生”的错误认识，就要确立“以学生为本”的服务意识，一切为学生利益着想。以人为本，是对人的生命、个性、主体性的尊重，高校学生管理工作，要根据以人为本的理念来建立健全各项学生管理规章、制度。切实把学生的个人利益作为一切学生管理工作的出发点和落脚点，真正去透彻分析、理解、把握好学生的根本需要和切身利益。“以学生为本”就是要强化服务意识，通过服务，优化教育环境，提供优良条件，解决学生实际问题。只有彻底落实“以学生为本”，才能够为学生做实事，做好事。从民主法治精神看，学生管理工作“以学生为本”，本质上就是为施加于学生身上的规章制度的合理性确立坐标和基点。

(二)从学生身份层面，要正确厘定高校与学生之间的法律关系

学生法律关系的确认，是学生管理工作法治运行的依据。法律关系认定不清，法治的实施就会破坏民主，全面确定学生管理工作中学生的法律身份、地位，需要从两个视角审视。其一，从行政管理视角看，高校与学生之间存在行政管理关系。高校对受教育者行使的权力是国家法律所授予的，其在教育活动中的管理行为是单方面做出的，无须受教育者的同意，具有明显的单方意志性和强制性。这样，若是属于行政管理关系的问题，就要求学生严格服从，不能搞放任自流，无组织无纪律。当然也要注意不要把不是行政管理关系的问题当做该类问题，来对学生实行强制。第二，从民事角度看，高校与学生之间存在的平等的民事关系。学校与受教育者之间是一种特殊的民事合同关系，学校与学生之间应该是平等的，互为权利之享有以及义务之履行。这样，学校就有为学生负责、保障其权利、为其服务的一面。这种情况下，学校就要做好服务者角色，而不能推脱自身的服务责任。

(三)从实施层面，要使学生成为学生管理工作运行的主体，全程参与其中

传统学生管理工作，运行主体主要就是各种管理者，可想而知，缺失了学生参与的管理过程，自然会在保障学生权利、满足学生需要方面出现问题。要真正使学生管理工作成为真正为学生服务的工作，必须要把学生视为管理工作的主体，使其全程参与其中。要使学生参与到规章、制度的制定、实施、监督等各项工作、程序中来。这种对法治的参与，既是民主本身，更是使民主得到充分保障、发挥的具体方式。所以，要大力加强学生管理工作中学生参与机制、制度的建设，充分调动学生参与管理的热情，真正成为管理的主人。

［1］张春生.再谈法治与民主的关系［J］.河北法学，2001，(2).

［2］龚祥瑞.比较宪法与行政法［M］.北京:法律出版社，1985.