网格化社会管理与中国古代基层自治

文｜本刊记者 耿春雷

社区网格化管理是我国提出社会管理创新以来，在全国许多社区正在实践的一种创新型管理模式。这种模式主要依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。

对于政府来说社区网格化管理最大的优势在于，政府能够快速发现问题，加强了政府对城市的管理能力和处理问题的速度。现代化科学封闭的管理系统，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，可以将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为今天现代、主动、定量和系统的管理。这种模式虽然在一定程度上促进了社会管理的进步，但仍然有所不足。

网格划分如何才能兼顾

我们知道街道办事处是我国的基层行政单位，下辖若干社区居民委员会，或有极少数的行政村，这是基层群众性自治组织。街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会（例:经济技术开发区管委会）的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。

因此对城市社区进行网格化划分时，如果过大则与街道办事处重合，创新意义无法凸显。如果过小，则突破了过去行政区划，把基层群众自治的社区居委会变成了行政单位。况且中国的城镇化建设目前仍然不够成熟，许多大城市如上海北京等还存在城中村、老旧化小区、CBD商圈等问题。网格划分时，这些地区显然无法与居民社区进行同等划分。

大量雇用网格员增加了行政成本

既然把城市划分为数量一定的网格，那么这些网格就必须有人来管理。用谁来管理，怎么管理是网格化社区管理的重点内容。

以创新社会管理经典案例“一格四员”模式为例，此种模式在网格化里面配置四员:网格管理员（社区居委管理人员）、网格协管员（机关包片干部）、网格警务员（片警）、网格监督员（老党员、4050人员、人大代表等）。部分地区还在此基础上进行改进，增加了由社区工作者、低保户、热心公益事业的人员等组成的“六员”。

这种做法简单来说就是，在原来街道办事处的基础上行政区划进一步细化。这就意味着国家要出更多的钱，雇佣更多的人员进行更小范围内的行政管理，增加了行政成本。且不论这种做法的效果如何，只按照如此发展不仅与“高效率、低成本”的世界潮流相悖，也与中央一直裁减政府机构、缩减行政成本相对。

北京师范大学某专家认为，在政府管理上最怕的就是责任不明，协调不顺。一个政策一个专门机构，一个事件又是一个专门机构，而机构之间又不协调成为一体是不利于行政管理的。同样人民大学的专家提倡，社区需要更多的自治，基层政府组织需要提供的是监督和裁决，事事都管往往出现事事都不管的情况出现。

网格化管理有可能加大基层人员的工作压力

过去街道办事处虽然在名义上是基层的协调和领导机构，但实际上却无法真正主导条线部门的行政行为。任何一个区级部门，都可以随时向街道综合治理办公室安排工作任务。由于街道负担过重，资源匮乏，自然将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上。居民区层次承担过多的行政负担，从反恐到计划生育，从统战到公共安全，一切事务进社区。

网格化社区管理除了快速反应问题以外，另一个特点就是城市管理监督中心和城市管理指挥中心两轴分立。互相制约，互相促进。这样的制度，本来是为了应对工作中，街道所能够掌握的治理资源远远不足的问题，但实际上只解决区级部门盲目安排任务的问题，并未解决负担过重的问题。

这是因为如果网格化划分完毕，那么相应的应该取消基层的居委会和街道办事处。不然基层人员既要管理好网格里的事，还要处理街道的事情，双重身份任务更多。部分地区采用网格里只有一个网格员，运用先进的电子设备进行监督，这样规避上述问题但又增加了网格员如何与街道、居委会进行协调工作的问题。

另一个方面，基层管理人员的构成多是年龄偏大的中老年。撇开其自身能力问题不谈，让他们发挥余热固然可以，但他们更应该做的是安享晚年。网格化最需要的其实是具有专业技能的专业人才。然而我国的社区工作者和志愿者团队建设，刚刚经历了从无到有的阶段，大量使用他们管理公共事务，仍力有所不逮。所以基础人员的工作压力仍需要进一步减弱。

社会管理创新可参考古代中国基层自治

在记者看来网格化社区管理，与国民党统治时期曾经使用过的“保甲”制度非常相像。普通群众可能以为“保甲”制度是反动的代名词，这是因为这个制度身上有两条非常不合时宜的规定:限制人口流动和连坐。剔除这两条，我们便能发现此种方法仍有值得思考之处。

公共管理，说到底就是公共利益的调和。古代中国虽然经历了千年的君主世袭制度，但在基层一直不缺乏自治精神，甚至可以说基层自治一直是中国人民的传统。古人常说“皇权不下乡”，对于基层群众而言，乡里的族长和家法族规，比政府派来的一茬又一茬的县官显然更具有影响力。而这基层自治的基础就是公共利益的调和。他们共同面临着治安、邻里纠纷、粮食生产等公共问题。

现代化经济发展的今天，宗法制在农村虽然还有所存留，在城市却早已解体。生产大队退出历史舞台后，农村的社会管理呈现出一种无序状态。虽然参考西方，努力去发展个人，但缺乏一个有力核心，也不符合传统中国人的习惯方式，古今无法有效衔接。因而农村社会管理，最重要的是建立一个集体利益公共体，集体共同信奉的价值观。

在城市中，由于血缘纽带逐步瓦解，社区生活成为居民的基本方式。可以对照汉代的五家为“伍”，唐的四家为“邻”，北宋十户为一保，在社区里将具有共同利益的人家结成一体。如拥有共同楼道电梯的，共同拥有小区内街道、花圃及公共设施的结成自治小组，再由这些小组组成整个小区的自治大组。而小区与小区之间，由街道编织组成街道办事处。

中国是一个熟人社会，看重邻里关系和家庭，西方则更注重个人的发展成长。盲目照搬西方社会管理模式，不仅会对中国人信仰产生冲击，甚至会消灭中国之所以为中国而存在的基础。古代中国有许多优秀的自治实践，作为沿承先贤的后人，我们需要进行更多的借鉴，从而形成具有中国特色的社会管理创新。