如何做好基建工程三电设施迁改投资控制

王廷友

(山西晟盛工程造价咨询有限公司，山西太原 030000)

0 引言

基本建设项目征地拆迁补偿是一项政策性很强的工作，涉及面较广，牵扯到各方的切身利益，其征迁补偿费支出数额巨大，且呈逐年上升趋势。在征迁补偿费用支出中，“三电”设施迁改费用支出幅度最大，以近年来所审计的高速公路建设项目为例，“三电”设施迁改费占征迁补偿总费用支出的比例达15%以上，几乎所有项目都存在“三电”设施迁改费严重超标情况，有的项目甚至单项超标达到1倍以上。究其原因，既有市场垄断性和专业性较强等行业因素，也与项目业主重视程度不够，管理不到位或缺乏有效控制手段等因素有关。

本文通过高速公路等大型基本建设项目“三电”设施迁改投资控制情况的研究分析，对目前普遍存在的“三电”设施迁改投资控制问题，有针对性地提出了一些有关对策和防范措施，以促进项目业主规范“三电”设施迁改工作和加强投资控制。

1 “三电”设施迁改投资控制存在的问题

“三电”设施迁改，简单地讲就是指满足建设项目的需要，依法对影响项目建设的既有电力、通信、广电线路的迁移改造的总称。“三电”设施迁改工作是项目整体工程建设的开路先锋，它虽然属于项目征地拆迁补偿范畴，但又与土地、房屋等单纯的征迁补偿支出项目不同，而是以工程建设重置形式来核算其费用支出。“三电”设施迁改工程虽然点多面广，但其政策性并不是很强，再加之行业所具有的专业性和垄断性等特点，致使项目业主对“三电”设施迁改费用缺乏主动控制，最终导致单项投资控制目标失败。目前，“三电”设施迁改费用超标严重，主要原因有以下几方面:

1)“三电”行业的特殊性。基本建设项目尤其是高速公路工程项目，其“三电”设施迁改工程一般具有里程较长和点多面广的特点，其行业特殊性主要表现在以下三方面:

a.市场垄断性。“三电”设施迁改工程一般涉及电力、通信、国防(军事)等不同的产权单位，由于国家“条块管理”体制原因，其产权单位涉及到地方、省级或省级以上政府主管部门，协调难度较大，尤其是500 kV及以上的电力线路，国防或军事光缆线路迁改，其协调难度最大。

b.行业专业性。“三电”设施迁改工程，其迁改内容往往涉及到电力线路、输变电设备不同的电压等级和不同的容量标准，以及不同级别的通信线路、通信基站、国防(军事)光电缆等。由于其生产、运营或建设等专业具有特殊性，市场上相关技术规范等基础资料稀缺，再加之项目业主管理人员专业知识匮乏，很难了解到真实情况。

鉴于以上原因，有关产权单位往往借助其自身行业的垄断优势，对项目业主漫天要价，不提供基础数据资料或故意刁难、干扰建设项目的顺利进行，而对真实的建设投资造价更是讳莫如深。

2)原设计概算投资控制额先天不足。作为建设项目投资控制依据的设计概算，一般是由项目总体设计单位负责编制。以高速公路建设项目为例，其设计概算是由公路主体设计单位进行统一编制并上报政府主管部门进行审批。设计概算一经有权部门批复后即作为项目最终投资控制额被要求严格执行，原则上不允许突破。故作为投资控制额的设计概算准确与否，将直接影响到项目后期管理及投资控制。目前，在设计概算文件中“三电”设施迁改投资计算准确性极差，致使后期投资控制计划无法落到实处，造成先天性投资不足的原因主要有以下方面:

a.现场调查工作不到位。“三电”设施迁改投资额计算应建立在充分细致的现场调查基础上。目前，设计单位在“三电”设施迁改工程量现场调查时，存在调查人员责任心不强，调查工作不到位等情况，有的甚至连线路型号、线路等级、路由情况、土地使用及地质情况、产权单位等基础数据都未核实清楚，致使设计概算中所列的迁改工程量往往仅是在主体设计基础上所作的一个粗略工程量统计，准确性极差。曾有某建设项目，实际发生的“三电”设施迁改工程与设计所列项目完全脱节，起不到任何投资控制作用。

b.投资计算依据不准确。目前，设计单位在“三电”设施迁改投资计算上，还是延续征迁补偿的思路，粗略地参照不同线路等级下每基铁塔、每千米导线的相关投资经济指标来计算投资额，而实际“三电”设施迁改费用支出是按国家相关定额和费率标准等来计算的工程造价，同时，由于“三电”行业标准推陈出新、不断变化，特别是2008年我国南方遭受冰雪灾害以后，国家提高了相关电力建设标准，而相关主体设计单位仍然参照原相关经济技术指标编制“三电”设施迁改投资额，造成二者之间投资差额巨大。

3)项目业主组织管理不力。“三电”设施迁改投资控制一直是项目业主管理工作中的薄弱环节，对相关投资费用支出几乎处于“照单全收”状态。由于“三电”行业的特殊性，项目业主从事征迁补偿和地方协调的人员对工程管理及相关法律法规方面的知识比较匮乏，其工作重心更多地放到土地、房屋等征补上，而对“三电”设施迁改习惯于将设计、施工、监理、占地及青赔等全部工作交由产权单位或其指定的第三方大包大揽，造成项目业主对迁改工程不招标，施工监理不委托，设计方案不评审，实施过程不过问，致使最终迁改设计方案贪大求全、迁改投资费用高估冒算，这是“三电”设施迁改投资严重超标的重要原因。

4)政府执法审计不重视。“三电”设施迁改虽然属于征地拆迁补偿范畴，但又与土地、房屋等单纯的征迁补偿支出项目不同，它需要以工程建设重置形式来进行核算。在基本建设项目政府执法审计过程中，征地拆迁补偿项目一般安排财务组审计，建筑安装工程投资一般安排工程组审计，这就造成了工程审计人员无法接触，而财务审计人员对“三电”设施迁改投资审核更多的是关注相关手续的合法性、完备性方面，由于不懂工程方面知识，其对相关工程造价中存在的不合理费用项目，如重复计算、高估冒算、低价高套等情况则轻易放过，不能得到有效更正。同时，政府执法审计不重视还与审计人员因“三电”行业存在特殊性、专业性，以及沟通协调困难等原因而不愿介入有关。

2 加强“三电”设施迁改投资控制的相关对策

对基本建设项目而言，项目业主在“三电”设施迁改工作中的总目标就是合理安排迁改计划、不影响主体施工，严格投资控制、降低费用支出。为顺利实现该目标，项目业主应加强如下几方面的工作:

1)勘察设计阶段加强评审，打足投资。

为保证“三电”设施迁改设计概算投资的准确性，加强勘察设计阶段的现场调查、方案评审以及造价审核显得尤为重要。

首先，应进行充分细致的现场调查。勘察设计单位应选派责任心较强的现场调查人员对项目所涉及的全部“三电”设施迁改线路进行逐条核实登记，不得遗漏，同时，调查工作应认真细致，不但要摸清“三电”设施迁改线路的型号规格、线路等级、路由情况、土地使用及现场地质等基本情况和有关基础数据，还要与产权单位进行大力核实、沟通，并与产权单位建立联络关系。

其次，应对迁改设计方案认真评审。作为编制建设项目概算文件的总体设计单位不仅要熟悉国家相关设计规范、技术标准，还应熟悉“三电”行业的一些具体规定，在设计过程中应与产权单位和行业主管部门充分沟通、协调，防止闭门造车或各行其是。迁改设计方案完成后，项目业主应组织产权单位、有关专家及关联各方进行认真评审，使迁改设计方案既符合国家或行业规定，又能做到最优化。曾有某建设项目就发生“三电”迁改设计方案与现场实际严重脱节，设计方案不满足国家有关规定，产权单位不认可，导致项目业主重新委托设计单位进行方案设计，重复支付了勘察设计费。

再次，应加强投资造价评审。“三电”迁改设计方案评审通过后，项目业主应自行或委托工程造价咨询单位对设计概算文件进行审核，防止投资漏项或高估冒算，以合理准确核实投资控制额。

2)拆迁实施过程中加强管理，大力协调。

由于“三电”设施迁改工程的特殊性和复杂性，项目业主应改变长期以来在管理过程中对“三电”设施“宁愿多花钱，不愿惹麻烦”的为难情绪，将“三电”设施迁改工作全部委托出去，自己当甩手掌柜的消极作法，不仅违反相关规定，也不利于项目投资的有效控制。项目业主应发挥其主观能动性，认真研究“三电”设施迁改工程特点，严格按照国家有关法律法规依法办事，在实施过程中加大协调力度，并安排好迁改计划，使“三电”设施迁改工作既不影响主体工程施工，也能达到有效控制费用支出的目的。具体而言，项目业主应抓好如下几方面工作:

a.严格依法办事，择优选定迁改实施单位。“三电”设施迁改虽然属于征迁补偿范畴，但其是以工程建设的形式来进行费用支出核算的，其投资额高达数千万元甚至上亿元，故其实施过程应严格按照国家招投标法、合同法等有关规定执行。项目业主对“三电”设施迁改项目的勘察设计、监理及施工均应通过市场公开招标竞价等方式来实施，有的项目业主直接选定迁改实施单位，造成施工资质把关不严，实施过程中问题不断，或工程造价不严格执行国家有关定额及费率标准，随意摊派费用项目或高估冒算，既违反国家有关规定，也增加了项目费用支出。某高速公路项目“三电”设施迁改工程通过公开招标方式选择实施单位，其实际支出费用要比直接选定实施单位节约约20%的费用。

b.划分迁改任务和分解投资控制目标。“三电”设施迁改不仅包括方案设计、主体改造，还包括工程监理、土地占用及青苗赔偿等内容，有的项目业主将这些工作内容全部委托给一个主体改造单位负责，造成自己设计、自己施工、自己监理，导致设计方案不能保证最优化，工程建设过程缺乏监督。为此项目业主应按照国家有关规定，分别自行委托有资质的勘察设计、施工改造、工程监理单位，形成相互监督关系，同时应结合自身地方协调的优势，对迁改投资控制额进行合理分解，如将不确定因素最大的土地及青赔工作交由自己协调处理，以避免迁改单位对土地占用及青苗赔偿谈判事宜事不关己、消极对待、不下功夫甚至暗中串通漫天要价等情况。通过多条高速公路建设项目两种不同实施办法的比较，由项目业主亲自进行土地及青赔工作要比委托实施单位节约约15%的费用。

c.合理安排迁改计划。“三电”设施迁改归根结底是为项目主体施工服务的，在迁改过程中，项目业主应把握好拆迁进度和投资控制的关系，要根据主体工程整体计划，合理安排迁改计划，一般采取先易后难的顺序，这就要求项目业主地方协调人员对项目整体施工进度计划有一定了解，抓住关键环节并及时跟进和实时调整计划。同时要了解先开工工点内需要迁改线路的情况，如涉及哪些迁改线路和产权单位，迁改周期能否满足施工要求。对特殊的迁改线路如500 kV以上的超高压线路或国家一级光缆干线(国防、军事等)要充分考虑到各种情况，提前安排，避免卡住主体施工的脖子。

3)重视竣工验收。

由于“三电”设施迁改工程是一个繁琐复杂的过程，在实施过程中难免会发生一些变化或根据现场情况进行适当调整，甚至部分产权单位或迁改实施单位为了获得更多利润，在确定迁改设计方案、签订迁改协议时贪大求全，什么设施都要求配置，建设标准按最高限额执行，待合同签订后，在实际实施过程中便取消部分设施或降低建设标准。这些变化和调整无疑会对工程造价产生影响。某建设项目就曾发生电力线路迁改工程设计方案要求所有铁塔均增加接地模块，所有线路一律增加在线监控装置和防坠落装置;通信线路迁改设计方案要求增加预留扩容管道等，但实际迁改过程中并未实施这些项目，致使项目业主白白支付给产权单位数百万元的费用。所以，在“三电”设施迁改工程结束后，除工程质量验收由产权单位负责外，项目业主还应组织各方对已完工程的数量项目进行验收，对并未实际实施的设施项目应予以价格扣减，以防止产权单位骗取建设资金。

3 结语

本文结合多年审计实践经验，通过对基建工程“三电”设施迁改过程中存在的管理不善、投资失控等问题进行研究分析，有针对性地提出了一些切实可行的预防措施和防范对策，使项目业主能够更好地完成“三电”设施迁改任务和实现投资控制目标。同时，对改变项目业主长期以来在征地拆迁管理中只注重政策把握，不重视投资控制，只注重土地及房屋征补审核，对“三电”设施迁改被动管理局面具有一定的参考意义。