村民自治的法学思考

戴小冬

(吉首大学 法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000)

村民自治作为一项自上而下的制度安排，是我国法律所明确规定的，其法律依据是我国宪法和村民委员会组织法。宪法对村民自治做了原则性的规定，村民委员会组织法规定了村民自治的基本制度。但我国现行法律对于村民自治的概念、性质和主体并没有明确的规定。这种缺失造成理论和实践对理解村民自治制度的分歧和障碍，成为制约农村村民自治发展的症结。村民自治的推进有赖于法律对相关基本概念的明晰。村民自治一直是政治学、社会学界关注的重心，法学界人士较少涉足。本文从法学视角对村民自治的概念、性质和主体进行论证，厘清村民自治的法律内涵，以期有助于社会主义新农村建设中村民自治法律制度的早日完善。

一、村民自治的概念界定

从字义上理解，自治就是自己管理自己。也就是说，自治应该是官治的反面，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。当代中国的村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念，涉及政治、经济、法律、文化及社会生活诸方面。从政治含义层面上来说，村民自治是广大农村村民直接行使民主权利，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基础上自主地处理本村集体事务，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治民主管理制度[1]。从文化及社会生活方面来说，村民自治是在农村特定区域范围内的全体村民依照宪法和法律的规定，根据民主的原则建立自治机关，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的一种基层群众治理模式、农民自治组织制度以及社会管理形态。学者来君认为，村民自治是指在农村特定区域范围内的全体村民依照宪法和法律的规定，根据民主的原则建立自治机关，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的基层群众治理模式[2]。徐勇教授认为，村民自治是“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务，实理村民的自我管理、自我教育和自我服务”[3]。学者李元书对村民自治的观点是:“自治是一种依靠自我管理本身事务并对其负责的社会管理形态，或者说，自治是一种依靠自我调节的社会管理形态。”[4]目前，学术界从法律层面上对村民自治定义基本上是以《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定来进行界定的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”据此，全国人大常委会法制工作委员会、民政部有关部门把村民自治界定为:“村民自治是指农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。”[5]国务院法制办公室政法司对村民自治的解释是:“村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务。”[6]学者任自力把村民自治定义为“村民依法自主办理本村公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的法律行为与制度”[1]。从制度层面来说，村民自治是通过宪法、法律所确认的农村村庄社区村民依法办理自己事情的法律制度，并以此确认了村民自治权;从行为层面来说，村民自治是法定村法定范围内的村民民主行使村民自治权的活动[7]。自治并不是一个绝对的词语，在现实条件中，自治是有条件的，有限度的，就如同自由是有条件的、有限度的一样。任何国家的自治都是在法律规定范围内的自治，每个国家的宪法或法律对自治组织的自治权都有一个明确的规定和限制。而自治的主要目的，就在于由地方居民自己决定，以自己的意思，以自己的职权，利用自己的资源，建立自己的组织，依法办理自己范围内的事务。笔者认为，学者们对村民自治概念的法律界定都揭示了村民自治的一些内在的法律含义，但不足以反映法律意义上村民自治的内在本质。从法律层面上来说，村民自治是通过宪法、法律所确认的农村村民有自主办理本村公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育、自我服务的法律制度。村民自治的内容则包括以下两个方面:一是村民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基础上自主地处理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。二是在实行村民自治的同时，要接受基层党组织的领导和基层政府的指导。这是由我国基本政治制度决定的，也是村民自治制度必须坚持的原则和基础。

二、村民自治的性质

1.村民自治在本质上是一种权利，而非权力。权力是管理者所拥有的具有合法性和强制性的影响，是管理者所拥有的具有合法性和强制性的使人服从的力量，是仅为管理者拥有且被社会承认的使被管理者服从的具有强制性的力量，是管理者拥有的迫使被管理者必须且应该服从的力量[8]。权利是为社会道德、社会习惯或法律等承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或精神利益。权利包括道德权利、习惯权利、法律权利等，权利的基本构成要素只有两个:一是利益，二是正当、应得[9]。拥有权利者可以要求或主张相对义务人做或不做某种行为，权利与义务之间具有内在联系。村民自治在本质上不属于国家权力的范畴，它与国家权力相去甚远。村民自治是由社会道德、社会习惯和法律等承认和支持的、为保障村民自己物质利益和精神利益的自主行为和控制他人行为的一种能力。

2.村民自治是一种法律权利。法律权利是指国家通过法律规定，对法律关系主体可以自主决定做或不做某种行为的许可和保障手段。法律权利是一个和法律义务相对应的概念，是法律关系主体依法享有的某种权能或利益，它表现为权利享有者可以自己做出一定的行为，也可以要求他人做出或不做出一定的行为。一切法律权利都受到国家的保护，当权利受到侵害时，权利享有者有权向人民法院或者有关主管机关申诉或请求保护。基于法律上权利的特征，既可以行使，也可以放弃，而不能强制。村民自治为我国法律明确规定，因此是一种法律权利，并且是一种宪法权利。我国宪法规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”村民自治是基于我国现行宪法所确立的公民基本权利原则以及国家一切权力属于人民的人民主权原则而产生的，它是一种具有基本权利性质的自治权利[10]。从这个意义上来说，村民自治的宪法权利是神圣不可侵犯的，更是国家公权力所切实保障的。村民自治作为一种法律权利，意味着村民自治的主体可以自由决定自己的事情，而不能被某些组织或个人强迫去干什么或不干什么，更不能代替村民自治，当村民自治权受到侵害时，村民自治权的主体有权向人民法院或者有关主管机关申诉或请求保护。“村民自治”真正的本质在于，其是处于弱势的村民个人和农村自治体保持公民权利与尊严、地方自治权免受国家权力侵害的一种宪政制度安排，是村民(公民)个人权利与国家权力抗衡的宪政保护，中央与地方关系、国家权力与公民权利是这一宪政实践的根本所系[11]。

3.村民自治是一种个体权利，而非集体权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”从此条规定来看，村民自治是一种个体权利，而非集体权利。村民委员会是通过村民民主选举产生出来的村民自治的自治组织，是村民行使自治权的一种方式。村民权利的实行，靠单个体是无法全部完成的，需要全体村民共同来完成自治功能。村民自治权利的行使对村民个体而言有两种情况:一种是村民个人可以直接参与行使的自治权利，如参加村民会议、选举村委会时的选举与被选举权等;二是村民个人无法直接行使，而必须通过村委会或村民会议(代表会议)来行使的自治权利。但从权利本质上来说，村民集体权是大多数村民权利的叠加，在法律本质上与村民个体是一致的，村民集体的权利归根结底还是属于村民个体权利。因此，村民自治权不是集体性权利，而是一种个人自我决定的权利，是个体性权利。

三、村民自治的主体

关于村民自治的主体理论上主要有三种说法:第一，“村民个体”说。这种观点认为，虽然每一个个体都无法通过行使自己的权利单独决定任何自治事务，但不能因此而否认村民个体是这些权利的主体。村民自治的主体只能是“村民个人”。第二，“村民委员会”说。这种观点认为，村民自治权是村民委员会的一项权利，村民委员会应当成为村民自治的主体，而且《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的自治权都是以村民委员会为核心的。村民委员会是行使村民自治权的组织，其在性质上属于村民自治体。第三，“村民集体”说。这种观点认为，村民自治权的主体既不是广大村民个人，也不是村民委员会，而是由全体村民作为一个整体来共同行使自治权，自治的主体是全体村民，而不是村民委员会，后者只是代表村民行使自治权的具体组织。

笔者认为，村民自治的主体是指村民自治的权利主体，即谁享有这样的自治权，这样的自治权为谁而设定，即为谁的利益而自治。如上所述，村民自治是一种个体权利，而非集体权利，因此，村民自治的权利主体只能是村民个人，而非全体村民或者村民委员会。要从法律层面上正确认识村民自治的主体，必须把村民自治的主体同村民自治的行为主体、村民自治体、村民自治法律关系主体区分开来。

1.村民自治的主体不同于村民自治的行为主体。村民自治的行为主体是指行使村民自治行为的人或群体。村民自治的行为主体包括村民个人和村民会议、村民代表会议及村民委员会。从权利能力和行为能力来说，并非所有的权利主体都具有行为能力。在村民自治法律制度中，所有村民都享有自治权利，但并非所有村民都能够行使这种权利，只有具备一定资格和能力的村民才能成为村民自治的行为主体，行使村民自治权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，年满十八周岁的村民都享有村民委员会的选举权和被选举权。村民会议、村民代表会议和村民委员会享有民主决策权、民主管理权。所有村民对村民会议、村民代表会议和村民委员会的活动享有监督权。

2.村民自治的主体不同于村民自治体。村民自治体是指村民自治的组织体，即由全体村民组成的组织体。村民自治体包括村民会议、村民代表会议和村民委员会。村民自治体是村民行使自治权的一种方式，单靠村民个体，不可能实现村民的所有权益，村民通过组成共同体的形式来行使村民自治权利，维护村民的合法权益。村民会议和村民代表会议是村民自治的权力机关，村民委员会是村民自治的执行机关。村民会议和村民委员会的权力主要来自于自治组织内的全体成员，是全体村民的授权。因此，村民自治体只能成为村民自治的行为主体，而非村民自治的权利主体。

3.村民自治的主体不同于村民自治法律关系主体。村民自治法律关系主体是指村民自治法律关系的参加者，村民自治法律制度是在调整村民自治活动过程中形成的各参加者之间的权利义务关系，享有权利和承担义务者即为村民自治法律关系的主体。村民个人、村民集体、村委会、乡镇政府以及其他社会组织、个人等，只要他们参与到村民自治法律关系中，就成为村民自治法律关系主体，受村民自治法律制度的调整。

四、结语

村民自治作为我国宪法规定的一种基层群众自治制度是现代中国乡村治理的主要模式，是中国社会主义民主政治的重要体现和标志，在当代中国新农村建设中有着举足轻重的作用。民主的实现需要法治做保障，村民自治虽然不直接处于国家政治权力的范畴，但也不是一种天赋的自然权利，并非完全处于权力真空状态，村民自治是一种自上而下的制度安排，其本质是一种依托民间的村庄权力政治，处于国家立法、司法和执法权力之下，是法治下的村民自治。村民自治在我国已经走了三十余年。在三十余年里，我国的村民自治法律制度得到了一定的发展。在村民自治制度的推行过程中，国家法律法规的颁布和实施起到了非常重要的作用。然而，我国现有的这些法律法规仍然存在许多缺陷，不足以保障村民自治权的实现，村民自治发展中法律制度的供给明显不足。因此，建立并完善村民自治法律制度，对占据我国人口三分之二的农民权利的保障具有非常重要的意义。

[1]任自力.村民自治若干基本概念的法学思考[J].国家行政学院学报，2007(3).

[2]来君.村民自治制度的法律分析[J].攀登，2008(1).

[3]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社，1997.

[4]李元书.论社会自治[J].学习与探索，1994(5).

[5]全国人大常委会法制工作委员会行政法室，等.村民委员会组织法学习读本[M].北京:中国民主法制出版社，1998.

[6]国务院法制办公室政法司.村民委员会组织法讲说[M].北京:中国法制出版社，1999.

[7]张景峰.对村民自治概念的法学分析[J].社会主义研究，2003(4).

[8]王海明.权力概念辨难[J].西南民族大学学报:人文社会科学版，2010(5).

[9]北岳.关于义务与权利的随想[J].法学，1994(9).

[10]杜承铭.村民自治的宪政之维[J].武汉大学学报:哲学社会科学版，2011(4).

[11]张清.宪政的法理言说[M].北京:社会科学文献出版社，2008.