浅析河南开放大学建设中的政策环境

李自强，高 君

（河南广播电视大学，郑州 450000）

开放大学建设离不开国家政策的支持，即需要一定的政策环境。所谓政策环境，是指政策生成、运行、发生作用的过程中一切条件的总和。①河南开放大学建设的政策环境主要是指与开放大学建设发展相关的一系列政策所共同形成的客观环境。

一、宏观政策：开放大学建设的基本依据

1.科教兴国战略的提出。

“科教兴国”是党中央、国务院按照邓小平理论和党的基本路线，科学分析和总结世界近代以来特别是当代经济、社会、科技发展趋势和经验，并充分估计未来科学技术特别是高新技术发展对综合国力、社会经济结构、人民生活和现代化进程的巨大影响，根据我国国情，为实现社会主义现代化建设三步走的宏伟目标而提出的发展战略。

科教兴国战略极大地推动了我国教育事业的改革和发展，广播电视大学也进入了改革探索阶段。电大遵循多层次、多规格、多功能办学理念，办学网络积极向市地以下延伸，提出了开放式办学和教学现代化两大命题。以举办成人高等教育为主体，同时举办普通专科教育、广播电视中专教育，并开展以岗位培训为主的继续教育、职业教育、农村实用技术教育等，取得了良好的办学效益和社会效益，为国家经济发展培养了大量的专门性、实用型人才。

2.学习型社会建设。

2001年5月，江泽民在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会上的讲话中明确提出：“构筑终身教育体系，创建学习型社会。”所谓学习型社会，就是有相应的机制和手段促进和保障全民学习和终身学习的社会，其基本特征是善于不断学习，形成全民学习、终身学习、积极向上的社会风气。其核心内涵是全民学习、终身学习。

我国从基本国情和现实需要出发，提出建设学习型社会这个具有时代特征的重大课题，这是实现社会主义现代化建设新三步走的重大举措。

党的十六大报告把创建学习型社会作为全面建设小康社会的一个重要目标，作为未来的一种社会形态和社会境界，突出地提到了全党全国人民的面前。因此，学习型社会绝不仅是学术或教育概念，它是全面建设小康社会的一个重要目标和重要内容。小康社会是未来社会形态的综合性、整体性特征，而学习型社会则是未来社会形态的文化、教育特征。

党的十七大报告指出：“优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会。”

我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要中明确提出：“加快教育改革发展。全面贯彻党的教育方针，保障公民依法享有受教育的权利，办好人民满意的教育。按照优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量的要求，推动教育事业科学发展，提高教育现代化水平。”“发展继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会。”

建设学习型社会战略目标为广播电视大学的发展和开放大学的建设提供了更为广阔的平台，同时也赋予了电大新的历史使命。在广播电视大学的基础上组建开放大学，实现广播电视大学向开放大学系统转型发展也被提上议事日程。

3.中原经济区建设。

2011年9月28日，国务院印发了《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》［国发（2011）32 号］，标志着中原经济区建设上升为国家战略，这是国家大力实施促进中部崛起战略、推动区域协调发展的又一战略举措。我省教育事业的发展迎来了千载难逢的机遇，同时也承载了更加光荣而艰巨的使命。建设中原经济区，关键靠人才，根基在教育。大力发展教育事业，是全面推进中原经济区建设，加快中原崛起、河南振兴的必由之路。

河南作为人口大省和欠发达的大省，教育改革发展的任务尤为重要、尤为紧迫、尤为艰巨。改革开放以来，我省教育事业取得了长足的发展，尤其是“十一五”期间，省委、省政府把教育摆在优先发展的战略地位，做出了一系列深化教育改革、加快教育发展的重大决策，实现了教育的大跨越和大发展。然而，受人口多、底子薄等省情所限，河南人力资源开发水平相对滞后，人口素质低、竞争力不强、开发投入不足等问题依然十分突出，经济社会的发展对人力资源又提出了新的、更高的要求。因此，大力推进教育改革，将人口压力转化为人力资源优势，加快推进河南由人口大省向人力资源强省转变已成为当务之急。

从人力资源总量来看，河南省是全国人口第一大省、第一劳动力资源大省。丰富的人力资源、充裕的劳动力供应成为河南得天独厚的优势。然而必须正视的是，我省在人力资源的开发方面还存在着明显的问题。一是人力资源开发供给能力较低。全省每千万人拥有高等学校数量仅为8.94 所，在中部地区处于倒数第一位。整个河南省没有部属院校和“985 工程”建设高校，仅有郑州大学1 所“211 工程”建设高校。全省1000 多所中等职业学校，有八成以上在县城和农村，且普遍存在办学经费紧张、实训设备缺乏等问题。由于人力资源开发供给能力低，2010年河南省高等教育毛入学率仅为23.66%，比全国平均水平26.5%低2.8 个百分点，大学（指大专以上）文化程度的人口比重为6.4%，比全国平均水平低2.3 个百分点，每10 万人口中大学文化程度人口数比全国平均水平少2532 人，每万人中接受普通高等教育146 人，比全国平均水平166 人少20 人。每万人中职业院校在校生只有165 人，也明显低于东部发达地区。二是高层次人才队伍开发水平较低。河南省专业技术人才较“十一五”初期有较大增长，但整体看，人才规模、人才结构与人口总量很不相称，与全国水平仍有不小差距，总量仍然偏小。2010年河南省每万人拥有人才数仅为650 人，低于全国的854 人；每万人中拥有专业技术人数140 人，低于全国220 人的平均水平，处于全国倒数第一位。高层次专业技术人才短缺，专业技术人才中，高级职称和中级职称人数仅占4.46%和19.84%。全省技能性劳动者中，取得高级工以上职业资格的从业人员不足技能人才总数的20%。

为此，在《中原经济区建设纲要》中将“构建高素质的人力资源开发支撑体系”列为中原经济区建设的重要战略支撑。坚持优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量，深化教育体制改革，完善现代国民教育体系和终身教育体系，提高教育现代化水平。

河南开放大学的建设正是立足于穷省办大教育的基本省情，围绕中原经济区建设，发挥远程开放教育优势，通过信息技术与教育的深度融合，实现降低教育成本与扩大教育规模，破解河南教育改革发展的难题，为中原经济区建设提供人才支撑和智力支持。河南广播电视大学转型为河南开放大学，将成为构建终身教育体系的重要支撑，也是学习型社会的实体性依托和中原经济区建设对人才需求多样化的培养基地。河南开放大学的建设和发展也将有力地促进河南高等教育改革向大众化、开放化、网络化的方向转变。

2012年1月13日，教育部与河南省政府签订了《加快河南教育发展推进中原经济区建设战略合作协议》，协议的内容之一是：“教育部支持河南省建设与构建学习型社会和教育信息化发展要求相适应的现代开放大学。”此举表明了教育部和河南省政府对河南开放大学建设的支持，同时也说明河南开放大学建设对于推进中原经济区建设意义重大。

二、专项政策：开放大学建设的直接依据

1.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）是我国在全面建设小康社会的关键时期，对教育改革和发展做出的重大战略部署，明确提出了战略目标：“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”同时，对我国各级各类教育改革发展做出了全面、系统的科学规划。其中，明确提出要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”。

可见，“办好开放大学”是教育改革发展的战略举措，是构建灵活开放的终身教育体系的需要，也是建设学习型社会的重要途径。《教育规划纲要》为开放大学建设提供了明确的、根本性的政策依据，赋予了开放大学重大的历史使命，同时也为开放大学的发展提供了广阔的发展空间。

为落实《教育规划纲要》提出的实现教育现代化的战略目标，落实其“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视”的精神，教育部于2012年3月颁布了《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》，其中明确指出：“根据现代远程教育发展和学习型社会建设的需要，探索开放大学信息化支撑平台建设模式，加强继续教育机构的信息化建设，建立遍及城乡的一站式、多功能开放学习中心，促进终身学习公共服务体系建设。”这一表述体现了教育部对开放大学建设的支持和要求。

2012年6月28日，教育部副部长杜占元到中央电大检查国家开放大学教育信息化建设进展情况时指出：“国家开放大学要成为推动教育信息化的一个典范、一个实验区、一个示范区。”②表明了教育部对开放大学在教育信息化建设方面给予希望。

2.《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。

我省当前正处于全面建设小康社会、实现中原崛起和河南振兴的关键时期。经过30 多年的改革、开放、发展，我省成功实现了由经济落后省份向全国重要经济大省、由温饱不足的省份向全国第一粮食生产大省、由传统农业省份向新兴工业大省、由文化资源大省向全国有影响的文化大省的历史性转变。面对全面建设小康社会的新要求、国内外发展的新形势、人民群众对教育的新期盼，必须清醒地认识到，我省教育还不能很好地适应经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。

基于此，在立足基本省情和我省教育事业发展现状的基础上，按照《教育规划纲要》精神，我省及时出台了《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《河南省教育规划纲要》），明确提出了战略目标：“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强省行列。”要“构建体系完备的终身教育”，“继续教育参与率大幅提升，从业人员继续教育年参与率达到50%。现代远程教育网络遍布城乡。现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”。

《河南省教育规划纲要》用一个章节的篇幅对继续教育的发展做出规划。一是要“加快发展继续教育”。“更新继续教育观念，加大投入力度，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，大幅度提高从业人员继续教育参与率，努力提高教育质量和水平”。二是要“建立健全继续教育体制机制”，“加快继续教育法制建设，完善继续教育法规”。三是要“完善继续教育内容和形式”，“构建各种学习有效沟通衔接的终身学习体系，搭建终身学习 ‘立交桥’”，“完善宽进严出的学习制度，扩大开放教育规模”。四是“统筹扩大继续教育资源”。“大力发展现代远程教育，充分利用信息技术，建立以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件”。

《河南省教育规划纲要》指出，要“改革和完善教育经费投入体制”。“坚持教育的公益性，建立健全以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制，进一步明确政府提供教育公共服务的职责，完善各级教育经费投入机制，保障公办学校办学经费的稳定来源与增长”。“依法增加政府教育投入”，“强化政府在教育投入中的责任。确保教育财政拨款增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，保证教育财政拨款达到法律规定的增长要求”。《河南省教育规划纲要》是今后一个时期我省教育改革发展的纲领性文件，也是建设河南开放大学的基本政策依据。

2012年8月，印发了《河南省人民政府关于全面提高高等教育质量的若干意见》［豫政（2012）92 号］（以下简称《意见》），这是河南省人民政府为贯彻落实国家和我省中长期教育改革和发展规划纲要，主动融入中原经济区建设，全面提高高等教育质量的体现，也是我省“十二五”期间，加快“人才驱动、学科驱动、创新驱动、品牌驱动”，提升高校人才培养水平、增强科学研究能力、服务经济社会发展、推进文化传承创新，把高校建设成“育人高地、创新高地、集聚高地、服务高地”的指导性文件。

《意见》要求“建设面向全社会的省内远程教育系统，构建开放型终身学习体系，鼓励社会成员通过多样化、个性化方式学习”。再次表明了省政府对我省远程教育发展的要求和对开放型学习体系构建的期许，也进一步为河南开放大学的建设工作提供了政策性依据。

3.《河南省教育事业发展“十二五”规划》。

根据《河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《河南省教育规划纲要》，我省于2010年9月制定了《河南省教育事业发展“十二五”规划》，在全面总结和肯定“十一五”期间我省教育事业取得成绩的同时，指出了面临的亟待解决的矛盾和问题：“一是经济社会发展对人才的需求与人才供给不足的矛盾依然存在，教育发展的水平、人才培养的质量，还不能很好地满足经济社会发展的需求。二是人民群众对优质教育的需求与优质教育资源供给不足的矛盾依然突出，教育还不能很好地满足人民群众对优质教育的迫切需求。三是教育事业快速发展与教育经费投入不足的矛盾仍是制约教育发展的主要矛盾，各级各类教育存在不同程度经费不足的问题。”要解决这些矛盾和问题，“必须进一步增强使命感、紧迫感和责任感，推进教育事业科学发展”。

《河南省教育事业发展“十二五”规划》指出：“把发展继续教育作为构建终身教育体系、建设学习型社会的重要战略举措。”并明确提出“筹建开放大学”，这表明河南开放大学的建设工作已经作为我省教育事业发展的重要目标，提上议事日程。省教育厅也在2011 和2012 连续两年将“筹建河南开放大学”列为工作要点。

4.《河南省高等学校设置“十二五”规划》。

根据《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《河南省教育事业发展“十二五”规划》和《教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》［教发（2011）9 号］，省政府于2012年9月13日，印发了《河南省高等学校设置“十二五”规划》［豫政（2012）85 号］。在成人高校调整方案中提出“以河南广播电视大学为依托，整合各地广播电视大学及相关资源，组建开放大学”。

这是对《河南省教育事业发展“十二五”规划》所提出的“筹建开放大学”目标的细化，明确了河南开放大学建设以河南广播电视大学为依托，以全省电大系统和相关资源为整合对象，开启组建行动。这也说明，河南开放大学的建设既不是河南广播电视大学的简单翻牌，更不是对我省电大系统的否定，而是对电大事业发展的继承和超越，要求其对其他有效的、优质的教育资源具有更强的整合能力，发挥更大的效能。河南开放大学的建设与其他普通高校的建设有着明显的不同，不可能靠一个学校的力量来完成，组建工作的重大责任应由河南省人民政府承担，建立有效的协调体制，制订科学的整合方案，构建合理的运行机制，确保必要的经费投入，才能够实现组建工作的顺利推进。

5.《河南省教育信息化十年规划》。

在信息化时代里，信息技术的普遍应用深刻有力地改变着人们的生活、学习和工作方式，对教育改革和人才培养提出了全新挑战，为教育创新和跨越式发展提供了崭新空间，以信息技术特别是宽带网络和新媒体技术为强大支撑的新一轮学习革命已经悄然来临。《教育规划纲要》明确指出：“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视。”我省教育信息化建设处于初级阶段，推进教育信息化的任务十分艰巨。为此，省教育厅制定了《河南省教育信息化十年规划》，其目的在于实现信息技术与教育、教学的全面深度融合，充分发挥信息化在教育改革和发展中的支撑与引领作用，以教育信息化带动教育现代化，实现我省教育事业又好又快发展。

此规划中提出：“建设远程开放的继续教育公共服务体系，利用信息化支撑开放大学的建设，满足个人多样化的学习和发展需要。”体现了信息化在开放大学建设中的重要功能和地位，也是开放大学区别于其他高校的重要特征和优势。

刘延东同志在国家开放大学揭牌仪式上的讲话中指出：“开放大学要超前部署，率先探索，努力成为信息化带动教育现代化的试验田、示范区和引领者。”③国家教育咨询委员会终身教育体制机制建设组组长郝克明同志在2012年全国电大党委书记校长会上讲话时也指出：“信息技术是国家开放大学发展的重要基础，也将成为开放大学完成重大历史使命、创新人才培养模式的突出亮点。开放大学应该勇于做教育信息化的先行者和引领者。”④教育部副部长杜占元同志将教育信息化视为教育改革发展的工作抓手，认为教育信息化对办好开放大学具有特殊的极端的重要性。教育信息化既是开放大学的建设基础和特色与优势，同时也是开放大学服务终身学习、学习型社会建设的现实需要和推进改革发展的重要动力。

三、结束语

从国家科教兴国战略的实施、学习型社会的建设，到中原经济区的建设，河南开放大学的筹建工作具备了应有的宏观政策。国家及河南省关于教育改革和发展的规划纲要也明确了建设河南开放大学的目标，为构建河南开放大学提供了更加直接的政策依据。由此可见，建设河南开放大学的大环境是好的，从国家层面到省政府、省教育厅在相关的政策设计中绘就了河南开放大学建设的政策蓝图，但作为一项系统工程，需要在省政府、教育厅的坚强领导和大力支持下，立足长远，加大投入，协调各方，做好顶层设计、制定出发展路线图。作为河南开放大学建设的基础和依托，河南电大也应抓住历史机遇，利用好政策优势，落实各项政策和规划，按照开放大学的建设标准，强力推动改革和发展，努力实现转型发展，争取早日将河南开放大学建设的政策蓝图变成现实。

注释：

①吕威.我国企业社会责任建设的外部政策环境分析［D］.武汉：武汉科技大学，2010：2.

②2012年国家开放大学（中央电大）热词［EB/OL］.国家开放大学新闻网http：//ouchn.edu.cn/news/ArticleDetail.aspx?ArticleType=2&ArticleId=89506fe8-2549-4153-a813-ae5c9ab75630，2013-01-18.

③参见刘延东同志在国家开放大学揭牌仪式上的讲话.

④晋洪宇，于旻生.2012 全国电大党委书记校长会召开 杨志坚部署国开建设工作［EB/OL］.国开在线http：//dianda.china.com.cn/news/2012-09/25/content_5397946.htm，2012-09-25.

［1］参见党的十六大报告.

［2］参见党的十七大报告.

［3］2012年全省教育工作会议暨《河南省教育事业发展“十二五”规划》征求意见专题［EB/OL］.河南省教育网http：//2012gzhy.haedu.cn/2012/03/02/133067824 5658.html，2012-03-02.

［4］国民经济和社会发展“十二五”规划纲要（全文）［EB/OL］.新浪网http：//news.sina.com.cn/c/2011-03-17/055622129864.shtml，2011-03-17.

［5］玉玮.河南省建设中原经济区纲要［EB/OL］.河南省发展和改革委员会网站http：//www.hndrc.gov.cn/fzgh/3041.jhtml，2012-06-12.

［6］教育部河南省签署加快河南教育发展 推进中原经济区建设战略合作协议［EB/OL］.中华人民共和国教育部网站http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1485/201201/129423.html，2012-01-15.

［7］参见《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》.

［8］参见《河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》.

［9］参见《河南省教育事业发展“十二五”规划》.

［10］参见《河南省高等学校设置“十二五”规划》.

［11］参见《河南省教育信息化十年规划》.