我国区域金融发展差异研究——一个地方政府行为的视角

王正耀，张 波

（1.郑州大学，郑州 450001；2.中国邮政储蓄银行 信阳分行，河南 信阳 464000）

随着经济市场化进程的不断加快和我国金融体系的不断完善，我国金融业在高速成长的同时也面临着区域发展差距不断扩大的现实困境。统计资料表明，无论就金融相关比率（FIR）、金融机构和从业人员分布、金融资产规模还是参与资本市场发展的程度等指标来看，我国东部地区都远远超过中西部地区并呈现出非收敛性特征。东部与中西部区域金融发展差异的扩大必将通过储蓄——投资——经济增长——收入水平——储蓄的传导路径导致区域经济发展水平差异的不断扩大，进而影响区域经济协调发展和和谐社会的建设。

一、我国区域金融发展差异现状

作为一个新兴加转轨的发展中大国，与巴西、印度等新兴市场国家一样，我国区域金融发展存在着严重的不平衡性，具体表现为——市场经济比较发达的东部沿海地区和经济发展相对滞后的中西部内陆地区之间存在着巨大的金融差异。

1.金融发展和深化水平存在区域差异。

从统计结果来看，我国区域间金融发展水平存在着显著的差异性，东部最强、西部次之、中部最低。截至2012年，在我国31 个省市当中，东部地区的金融相关比率基本保持在300%以上，东部地区的北京、上海两地的金融相关比率均超过400%，单从金融资产规模的量上讲，已经接近于美、日等发达国家金融中心的水平。西部各省市金融相关比率大多在200%～300%之间，位居中游。中部地区金融深化水平最低，除山西之外，都不到200%。这表明中部地区金融发展对经济的支持力度明显偏弱。

我国金融市场化水平和金融市场竞争程度也存在着显著的区域差异，东部最强、中部居次、西部最弱。2000年以来，东部地区非国有金融在国有金融中的占比一直都在50%以上，2007年一度达到0.74。中部地区的指标虽然高于西部地区，但中部地区获取国有金融资源的能力要低于西部地区，尤其是国家实施西部大开发战略之后，国有金融资源对西部地区进行了大量的政策性倾斜，中部地区存在所谓的“中部塌陷”现象。

2.金融机构的分布存在区域差异。

我国金融机构在整体空间布局上存在显著的区域性特征。总体上讲，我国中、西部地区金融机构组成结构较为单一，东部地区金融机构组成结构则明显丰富。我国全国性股份制商业银行的分行绝大多数位于东部地区，中西部省份加起来仅占三成左右。外资银行在华分行的一半以上集中在上海、北京和深圳三地，中西部省份加起来还不到十分之一。同时表一显示非银行金融机构家数东部地区占到60%以上，有的高达97%，中西部地区的占比很低。在中西部中，中部地区的各项指标也明显落后于西部地区。

3.金融资产规模存在区域差异。

在金融资产规模方面，东部地区与中西部、东北地区比较，也存在明显额差异，这主要体现在以下几个方面：

（1）本外币存款规模存在明显的区域差异。截止到2011年末，东部、中部、西部和东北部的本外币存款规模分别为47.4 万亿、12.5 万亿、14.7 万亿和5.6 万亿。东部地区的本外币存款规模远超其他三个地区的总和。2011年末东部地区本外币占全部本外币存款比例为59.1%以上，中西部则分别为15.6%和18.3%。中西部地区和东部地区比较存在明显的差异。

（2）融资规模和结构东部和中西部比较存在较大差异。

表一 2011年末金融机构区域分布状况（单位：%）

表二 2011年末东部、中西部融资余额分布（单位：%）

2011年末，东部、中部、西部和东北地区各项贷款余额分别为33.3 万亿、8.2 万亿、10.5 万亿和4 万亿。从国内股票融资的数量看，截至2011年末，东部地区通过A 股市场的融资规模占比高达66.5%，中部地区和西部地区仅为13.8%和13.0%，远远低于东部地区。

通过上述分析可以看到，从静态的角度观察，我国金融发展整体上呈现出典型的东、中、西三大经济地带“从东到西由强到弱”的区域金融运行格局。无论就金融深化水平、金融机构数量、金融资产规模还是资本市场参与程度、保险市场发展水平等指标，东部地区占据的相对比重均达到半数以上，东部地区聚集金融资源的能力，控制金融资源规模的数量远远高于中西部地区。从动态的角度观察，随着我国经济金融一体化趋势的不断加强，东部地区的先发优势愈加明显，在“马太效应”的作用下，大量国外资本和中西部地区金融资源纷纷流向东部地区。我国区域金融发展呈现出东部地区越来越强、中西部区域越来越弱的演化态势。

二、地方政府行为与区域金融发展差异的形成机理

总体上看，我国区域金融发展差异是改革开放以来由传统计划经济体制向市场经济体制制度变迁的结果。区域金融发展差异的形成与地方政府行为存在密切的关系。

1.政府干预金融的方式和力度导致区域金融发展的差异。

我国经济发展呈现出的区域性特点，导致地方政府在发展本地经济获得政治晋升，实现本区域各项经济和政治目标等方面存在较大的差异。经济发达区域，地方政府有足够的财政实力，同时当地企业获取金融资源的渠道较多，使地方政府在干预本区域金融机构的正常自主运行较少，更多的是本区域金融机构按照市场的规则进行经营，即使有干预的成分也是在尊重本区域金融机构的意愿基础上，能相对地按照市场原则加以干预。而对于经济不发达的区域而言，为了实现本区域的经济保持一定的增长势头，增加就业，获取必要的财政收入，同时也由此获得政治晋升的资本，在自身可以实现上述目标的资源较少的情况下，会选择加大对本区域金融的干预力度，通过干预本区域金融机构的运营，获得金融资源的支持，进而实现自身的目标；同时在干预的手段上，更多地倾向于采取行政干预，而非市场手段。其结果是本区域的金融发展受到极大的压制，金融机构运行效率低、不良资产增加，风险较大等是这些经济不发达区域金融的特征。区域经济发展的程度差异，导致地方政府干预金融的力度和方式存在差异，进而导致区域金融的发展存在差异，而金融发展的差异又反过来影响金融支持区域经济发展的能力，从而形成一种区域经济发展与区域金融发展相互制约的恶性循环。

2.地方政府拥有的支持金融发展的资源多少导致区域金融发展的差异。

在区域金融发展的过程中，地方政府是促使本区域金融发展的重要源泉。从目前各地金融机构的存款构成看，地方政府的财政收入均成为支持本区域金融机构发展的主力，也是各金融机构竞相争夺的对象。经济发展区域较高的财政收入，有力地支持了本区域金融的发展，使金融机构有了较大的资金来源用于放贷，同时财政支出和投资又形成了金融机构的资金来源，进一步推动经济发达区域金融的发展。反观经济不发达的区域，相对于经济发达区域而言，无论是财政收入还是财政支出和投资在占比和绝对规模上较低，这就决定了其对本区域金融的支持力度会远远小于经济发达区域，从而导致区域金融发展上的差异。从贷款上看，地方政府是资金需求的重要构成部分，其运作的项目是金融机构尤其是银行业资产的形成途径，项目本身的配套资金及其预期效益直接决定为之服务的金融机构自身的效益和风险，经济发达区域，地方政府的项目选择相对严谨、配套资金充足，风险相对较小；而经济不发达区域的地方政府，项目的资金大多来自金融机构，地方政府的负债占比高，偿债能力较弱，这无疑会加大为之提供资金来源的金融机构自身的风险，制约本区域金融机构的发展。

3.地方政府主导下金融法治环境的优劣形成区域金融发展的差异。

国内外的研究表明，法治环境的差异是影响金融发展的重要因素。由于我国各地区社会经济发展水平差异巨大，同一法律条款在各地区的执行力度和实施效力不尽相同，我国区域金融发展差异主要表现在地方政府主导下的区域金融法治环境的差异上。研究表明，东部地区的金融法治环境远远优于中西部地区，东部地区的上海、浙江、江苏和广东等省市更是远远优于全国其他地区。东部地区较好的法治环境与东部地方政府加强法治环境的建设密不可分。

三、推动地方政府行为与区域金融发展良性互动的政策建议

针对我国区域金融发展的差异，结合我国的现实，要改变我国区域金融发展中存在的问题需要从中央和地方两方面着手，多管齐下。

1.加快地方政府职能的转变，确立政府与市场的有效边界。

首先，我国的行政考核机制应该改变传统的以GDP 增长率为唯一考察对象的模式，逐步追求以经济增长效益、社会发展状况、公共服务质量、区域环境保护力度等综合量化指标作为地方政府政绩的考察对象，减少地方政府盲目投资、胡乱上项目的传统增长路径依赖，杜绝地方政府行为的机会主义倾向，引导地方政府的目标函数向长期化、全面性转化。其次，继续深化投融资体制改革，发挥企业的市场投资主体地位，理顺银企、政企关系。我国的投融资体制应坚持“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，硬化企业尤其是国有企业的预算约束，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制

2.加强地方信用体系建设，营造良好的金融生态环境。

以诚实守信为代表的“契约”精神是现代市场经济的灵魂，“人无信而不立”。我国明清时期“晋商”之所以能成就“汇通天下”就在于其享誉海内外的诚信品质。信用体系的建设作为一项公共产品工程，地方政府负有不可推卸的责任。建立社会信用体系，首先，地方政府应从自身出发，消除各种有悖于市场原则的体制性和机制性障碍，推进诚信政府、责任政府、法治政府建设，不断提高政府的诚信度和政策执行力度。其次，建立和完善企业和个人征信体系，地方政府在指导经济工作特别是在企业改制过程中，要以营造良好的社会信用氛围为己任，综合运用法律、经济、宣传教育、舆论监督等多种手段，强化正面引导，督促企业健全财务制度，加强信息披露，增强企业还本付息意识和信用观念。最后，优化金融司法环境，地方政府应进一步建立和完善各项地方金融法规，探索建立司法部门与金融机构的联动机制，加大对各种金融违约案件和企业“逃废债”行为的打击力度，提高金融胜诉案件的执结率，杜绝司法地方化倾向，切实维护金融债权。

3.深化财税体制改革，拓宽地方政府的融资渠道。

鉴于分税制改革以来，我国地方政府事权和财权严重失衡，现行财政转移支付制度下“只调增量，不调存量”的局限性，中央和地方各级政府有必要进一步深化财政体制改革，强化财政再分配的功能，加大对发展滞后和财力拮据的中西部地区的财政转移支付力度，提高地方政府的支出责任和收入权限的匹配程度，缓解地方政府财政压力，降低地方政府干预区域金融资源的动机。除此之外，我国应借鉴西方发达国家市政债券融资的经验，在同级人大监督授权和公共财政预算透明的情况下，着手研究修改《预算法》，逐步放开地方政府发行地方债券的法律限制，为地方政府平衡预算收支提供正常的融资渠道。同时，地方市政债券的发行有利于改善我国资本、债券市场的结构，便于央行公开市场操作等货币政策的实施。

4.加大地方财政对金融发展的扶持力度，完善区域金融组织体系。

首先，地方政府可以通过财政补贴、税收返还、土地批租等方面的优惠措施积极鼓励外资银行、新兴的股份制商业银行、保险、证券、基金公司等金融机构在辖区内设立分支机构，大力发展财务公司、审计、会计和律师事务所等中介咨询机构。同时，积极推进区域内城市和农村信用社重组改造，加快向城市商业银行和农村商业银行转变，加强区域间金融资源的自由流动，提高金融资源的利用效率，为吸收利用民间和境外资金创造条件。其次，切实贯彻中央的支农、惠农政策，加大对“三农”的财政支持力度，积极配合央行和银监会在农村的金融改革试点工作，积极推进小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融组织的建立，完善农村金融组织体系。

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