广州学习型社会建设中政府购买教育服务存在的问题及对策

王洪兵

（广州市广播电视大学，广东 广州 510091）

为推进学习型社会建设，提高教育服务供给的效率和效益，根据《印发推进广州学习型社会建设试点项目实施方案的通知》中提出的“建立‘整合联动、购买服务、开放学习’三大机制”的要求，广州市政府近年来在购买教育服务方面进行了一系列的积极探索和实践，购买服务的范围和数量快速增长，购买服务日益规范化。但在购买过程中也出现了购买教育服务的组织类型相对单一、缺乏相关政策和长效机制、教育中介组织发展不成熟等问题。要确保广州市政府购买教育服务的健康持续发展，必须建立健全政府管理机构，加大教育中介组织的培育力度，完善相关的政策和法规，加快建立和完善服务效率评估机制。

一、存在问题

广州地区的政府购买教育服务起步于2007年，最初的试点是海珠区政府出资 200万元向启创社会工作发展协会购买了三条街道和两所中学有关青少年事务的服务项目。[1]接着又开展了购买外来务工人员子女学位，农民工就业培训，中小学教师远程继续教育，社区教育，企业职工培训等教育服务。尤其是2011年承担“推进广州学习型社会建设”国家教育体制改革试点项目以来，购买教育服务的范围和数量快速增长，管理也日益规范化。但从总体上看，尚处于摸索与初步总结经验阶段，还存在一些必须着力解决的问题。

（一）提供教育服务的组织缺乏多样化

在政府购买教育服务中，政府是购买的主体，提供教育服务的组织是客体。在理论上，政府主要可向三类组织购买教育服务：第一，向政府组织中的党政机关和公办教育事业单位购买教育服务，如委托工会举办职工大学堂，向公立高等学校购买职工教育、残疾人教育、中小学教师远程教育服务等，并向其付费；第二，向营利性的市场组织购买教育服务，如向企业购买公务员普法教育等；第三，向公民社会领域中的教育中介组织购买教育服务，如向民办非企业教育中介组织（民办学校）购买学位，向教育社团组织（如从教育行政部门或教育事业单位“脱钩”出来的教育协会、教育评估机构等）购买教育评估服务等。在国外，政府一般以三种方式购买教育服务：第一，政府部门之间的教育服务合同，称为内部合同；第二，政府向营利性机构购买教育服务，如美国爱迪生公司就是一家营利性教育管理公司；第三，政府向非营利性机构购买教育服务。从近几年广州建设学习型社会过程中政府购买教育服务的现状可以看到，购买服务的多是政府组织中的业务管理部门和公办教育事业单位，主体是以市属高校为骨干的公立高等学校。公办教育事业单位为事业单位法人，其作为法律、法规授权组织承担一定行政职能，而且与签订合同的教育行政部门之间存在行政隶属关系。因此，实际上政府向公立教育事业单位购买教育服务，可认为是体制内教育服务提供方式改变，是体制内的招投标，在国外称为“内部合同”。[2]

（二）没有形成购买教育服务的长效机制

目前，广州市政府购买教育服务多以项目方式运作，如中小学教师远程培训、专业技术人员继续教育等。以项目方式来购买教育服务，其优势在于比较灵活，可以灵活地调动各种人力、物力等资源。但其不利之处在于，无法形成长效的政府购买教育服务机制，如不能建立专门负责购买教育服务的职能机构，无法配备和培训专门负责的工作人员，因此不利于形成政府购买教育服务的长期发展规划与设计等。

（三）教育中介组织的发展还不成熟

教育中介组织是在教育领域内，介于政府业务主管部门和办学实体或其他社会团体之间，承担联系政府、市场和学校等主体之间关系的“中介”职能，提供教育服务的组织，即由各级民政部门作为登记管理机关的，纳入管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会三类社会组织，具有非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征。[3]其组织性质决定了教育中介组织在运营中所产生的利润或剩余不能分配给个人，只能用于组织的再发展。20世纪90年代以来，在相关政策的扶持下，广州市教育中介组织有了长足发展。但总体而言，教育中介组织的发展还存在诸多问题。一是数量较少，规模较小，尚未形成教育服务的“生产者”市场，在教育市场中教育服务的生产者之间无法展开公平、有序的竞争，易造成教育服务从政府部门的垄断到个别教育中介组织的垄断，难以实现提高教育服务供给的质量和效益的政策初衷。二是发展过多依赖政府扶持。如目前教育评估类的教育中介组织主要有两类：第一类是从教育行政部门或教育事业单位脱钩出来成为社会组织；第二类是由私人举办的教育评估机构。目前教育市场中的教育评估组织以第一类居多。教育中介组织的“官民二重性”特征直接影响其在教育市场中提供教育服务的独立性，其教育服务的提供易受到教育行政部门意志的影响，从长远来看并不利于形成完善的、公平、公正的教育市场机制。[4]

（四）购买教育服务相关政策缺乏

目前，广州市已经出台了关于政府购买公共服务的行政规章，如《中共广州市委、广州市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先试先行的意见》、《广州市政府购买社会服务考核评估实施方案（试行）》等。这些关于政府购买公共服务的政策文件中规定了公共服务的购买范围、方式、服务供应方的资质、评估标准、资金拨付方式等。[5]但这些都未专门针对购买教育服务做具体规定。教育服务不同于其他公共服务，有其特殊性和复杂性。如教育服务的质量不能被准确描述，并制订出清晰的“满意”标准；教育服务的周期性长，教育服务产品具有“体验品”的特点；教育服务的价格估算较困难等。由于缺乏专门针对购买教育服务的相关政策和制度，购买教育服务又不能完全照搬或套用企业界的招投标机制，影响了政府购买教育服务的有效性及推广实施。

二、对策

（一）设置科学合理的政府购买教育服务的管理机构

目前，广州市政府购买服务没有专门的管理机构，往往是由下属各个业务主管部门对口进行管理，依托政府采购中心、信息工程招投标中心等部门来操作。要确保购买教育服务过程中所涉及的一系列事项顺利完成，从综合层面上，市政府应在行政系统中设立独立于行政部门的购买公共服务的管理机构，即把购买公共服务管理机构作为政府的组成部门来设置，而不是隶属于某个行政部门，并下设购买教育服务等方面的分支管理机构。对政府购买公共服务的管理机构应采取首长负责制，以实现 “决策快、执行快、监督快”的目标。购买公共服务管理机构组织体系可按市、区（县级市）两级来设置，以实现机构设置的 “精简、弹性、高效”。同时要求科学配备人员、设定职能，不能人浮于事。为此，在管理机构设置时应遵循层级合理、程序简便、职责清晰、公众参与、管理方法科学等原则。[6]

（二）加大教育中介组织的培育力度

在政府购买教育服务过程中，要营造完善的、公平、公正的教育市场机制，必须采取措施积极引导、加强监督，使教育中介组织在健康的轨道上加快发展。首先要加强立法，为教育中介组织发展提供法律保障。二是要转变政府职能，保证教育中介组织的独立。三是要优化环境，保障公平竞争。要适当调整法律规定，形成教育中介机构竞争发展的局面；要培育中介市场，推动教育中介的市场竞争。四是要引导教育中介组织加强自身建设，培育专业人才，提高专业化水平和服务质量。五是引导教育中介组织加强信用机制建设，提高行业整体声誉；加强行业协会建设，完善监督机制。[7]

（三）建立健全购买教育服务的规制

购买教育服务的推行取决于政府教育职能的转变、市场环境的完善发育和相关政策制度的跟进。在购买教育服务的实践过程中，不断建立健全购买教育服务的相关制度和政策，是以上三个实施条件的切入口。随着购买教育服务的实践展开，广州市政府应出台专门规约购买教育服务的法律法规，来进一步规范购买教育服务的实践过程。[8]

1.明确购买教育服务的内容和要求。政府在履行公共服务职能的过程中，首先要厘清政府提供的公共服务哪些是政府职责范围内的，哪些是社会或市场的职能范畴。政府可以通过专业机构、专家团体等智囊机构对那些由社会或市场提供则更为高效、更为经济的公共服务进行调研或展开论证，确定政府购买教育服务的具体内容。

在确定购买教育服务的具体内容后，政府应制定购买教育服务的年度计划。政府购买教育服务的年度计划要明确以下一些内容和要求：①明确年度政府购买教育服务的重点领域、具体购买教育服务的内容，其中包括购买服务的数量、人员、资源配置等基本要求；②对政府购买教育服务的质量作出详细的、可评估的具体要求；③对所购买教育服务进行初步的价格估算；④规定政府购买教育服务的基本程序；⑤规定政府购买教育服务的评估原则等。通过制定政府购买教育服务的年度计划，明确购买教育服务的内容和要求后，就可以根据年度计划具体制定每一项购买教育服务项目的招投标机制。

2.建立起公平、公开、公正的招投标制度。建立教育服务招投标的常设机构或形成委托专业机构进行招投标的相关审核制度；明确各类型教育服务的招投标方式、程序和评标规则；建立公开、公平、公正的招标信息发布制度; 建立严格的教育中介组织资格审查制度; 建立关于教育中介组织的发展历程、历史业绩、组织成员状况等的资料库。

3.建立政府相关部门的监管制度。教育服务购买前，建立由教育行政部门、教育中介组织代表、教育服务消费者代表（比如，家长、社区代表等）、社会其他人士等组成的监管委员会，对招投标过程进行监管。在签订协议后，形成定期、不定期的过程监管制度和多渠道的信息反馈交流制度。

4. 形成教育服务购买的财政保障制度。教育服务的财政保障，一方面是保障教育服务购买所需财政经费的到位与充足，另一方面是保障购买教育服务的财政经费能发挥最大的效率和产生最好的效益。因此，要形成明确的预算制度，将教育服务购买所需经费进行年度经费预算，并上报相关部门审核；形成严格的经费审计制度，对下拨给教育中介组织的经费进行定期审计，监督规范其经费使用情况等。[9]

（四）加快建立和完善服务效率的评估机制

首先要建立合理有效的政府购买教育服务效率的评价指标体系。在建立政府购买教育服务效率评价体系时，一是要从政府投入、服务供给机构投入和接受服务群众这三个方面进行考虑。需要把握政府及服务供给机构在实施、承办该服务时的投入因素，以及接受服务群众的广度及满意度等因素。[10]二是要考虑教育服务的特殊性。教育服务与其他服务相比，是一种“软服务”。教育服务更多地涉及培养人、服务人、管理人的问题；教育服务具有非量化性的特征，人们对教育服务的质量无法作出事先的判断和评价，无法通过精确的数理统计来简单地衡量教育服务的优劣，也很难在事先签订有关服务质量的详细合同。比如，教育所培养的人才，只有等学生毕业参加工作之后，他的素质、技能才能逐渐得以显现和进行评估；教育服务具有较长的周期和连续性，具有很大的不确定性。因此，对教育服务绩效的评估往往具有滞后性，使得教育服务比其他服务或产品更难进行价格的估算。对教育服务价格的估算既要符合市场的运作规律，又要符合教育发展本身的规律。政府在市场中购买教育服务，就一定要考虑到市场的供求关系、教育服务供给价格和教育服务需求价格。教育服务中的价格估算还要考虑到教育的连续性和持久性，对教育服务的购买不是一次性的、短期的市场行为，很难在中途更换服务提供者。[11]

二是要采用科学的评估手段。面对复杂的社会组织及其提供的教育服务，评估是测定其专业性、能力和服务效果的有效手段，也是最有效的监督手段。构建专业化的教育服务效果评估机制，要从如下几方面着手：一是制定可操作化的评估标准，评估标准应当分级，同时要根据教育服务类别来设定不同的评估标准；二是建立评估专家库，吸纳专家学者参与评估，提高评估的专业化水平；三是在评估方式上，要以客观事实为依据，注重定期考核与结果考核相结合；四是引入社会评估机制，加强组织自律，增强公信力。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，在相关理论和有关参考标准的基础上，制定相应的评估指标体系，对社会组织进行评估，协助政府对社会组织进行监管，提高监督管理效率，并推进社会参与，明确公众参与的办法和途径，使之制度化、常态化，增强社会组织的社会公信度。此外，还应该建立社会组织的退出机制。如在购买教育服务招标时不要全部给某个社会组织，最好是分解成多个项目，由多个NGO来承担，做完项目后进行评估打分，不合格的社会组织就令其退出。[12]

[1][12]韦朝烈，尹红晓.广州政府购买服务现状调查与对策建议[J].探求，2012，（5）.

[2]周翠萍.我国政府购买教育服务的现状与问题——基于上海市教育委托管理的分析[J].教育发展研究，2011，（3）.

[3]周翠萍.我国政府购买教育服务的政策研究[D].华东师范大学教育科学学院，2011.

[4][8]周翠萍，范国睿.政府购买教育服务何以可能[J].教育学报，2011，（2）.

[5]赵珍珍.政府购买公共服务的探索——基于广州市两个 NGO的实践比较[J].大珠三角论坛，2009，（3）.

[6]项显生.政府购买公共服务管理机构的设置问题研究[J].中共福建省委党校学报，2012 ，（3）.

[7]司林波.教育中介组织发展的动力、问题与对策[J].学会，2009，（4）.

[9]周翠萍.关于政府购买教育服务的制度设计[J].教学与管理，2010，（15）.

[10]魏中龙，王小艺，孙剑文，董瑞.政府购买服务效率评价研究[J].广东商学院学报，2010，（5）.

[11]周翠萍.政府购买教育服务的内涵、类型与展望[J].全球教育展望，2010，（8）.