城镇化进程中失地农民权益缺失与保障机制研究

武玉敬

（华北水利水电学院党委组织部，河南郑州 450045）

现阶段我国正处在城镇化快速发展的过程中，广大的农村地区正在一步一步发展成城镇。随着城镇的扩张，农村人口的土地被大量征用，产生了大批失地农民。这些农民失去赖以安身立命的土地，并随之失去一系列和土地相关的诸如补贴、就业、生活与养老等等各种相关权益。另一方面，由于国家各种制度性因素的影响，失地农民也没有享受到城市居民应该享有的许多权益。这一问题越来越突出，失地农民日益成为我国社会中新兴的“弱势群体”。

一、我国城镇化过程中失地农民权益缺失的表现

（一）土地补偿标准过低，失地农民基本生活缺乏保障

一直以来，土地都是农民最基本的生产资料和生活保障，失去土地农民也就失去了最主要、最基本的收入来源，失去了最基本的生存保障。因此，要使失地农民更好地生活，需要有足够的补偿。但从当前情况来看，在诸多对失地农民的补偿措施中，用得最多的是现金补偿，即给失地农民直接的经济补偿。我国现行法律明确规定，土地补偿费和安置补助费都是按照土地被征收前三年平均年产值来进行补偿，总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。以河南为例，目前每亩地补偿标准一般在2万元至5万元，可见农民在土地被征用的过程中得到的现金补偿是很少的，政府给农民的土地征用补偿也不多，只能满足一定时期内基本生活的需要，这使失地农民感到不公平，失去土地后的生活水平也可能不如从前。从长期来看，农民的基本生活权益更是缺乏保障。据统计，1987年至2000年国家建设占用耕地3 395万亩，导致5 000万农民失去土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2010～2030年全国被占用耕地将超过5 450万亩，预计失地和部分失地的农民将超过7 800万人［1］。随着城镇化的快速发展，越来越多的失地农民的存在，也使国家不得不考虑其基本生活保障问题。

（二）失地农民就业难现状未根本改变，目前就业保障机制尚未建立

农民失去土地后，部分人通过各种途径能够找到一份活干，如做小生意、干临时工等，但是有相当部分农民变成无土地、无职业、无收入的“三无”人员，这一群体如果长期大量存在，势必会带来很多社会问题。因此，各地政府也一直关心失地农民的就业安置，希望能够制定一些政策解决此问题。但是从现实状况来看，这一问题的解决仍然未能使各方满意。当前，有一部分失地农民的就业是靠占用土地的企业来解决，但是仅靠占地企业安置这一做法会产生一些问题:一是被安置的农民由于本身年龄、文化程度、体力、技能等限制，难以从事一些较好的工作，一般被安排在工资待遇比较低的岗位，诸如保洁、装卸、搬运、保安等，这显然不能达到失地农民的期望，因此，很多人工作了一段时间后就不愿意继续从事原工作了，导致流动频繁，缺乏稳定性;二是占地企业能够安置的失地农民数量是有限的，这必然导致大部分失地农民得不到安置。因此需要另辟其他的就业途径。虽然政府进行了一些有益的探索，但总体来看，政府重视程度不够，财政支持有限，保障失地农民就业的长效机制未能建立，再加上失地农民自身客观因素和主观因素的制约，我国失地农民在城镇化进程中就业保障权益的缺失是显而易见的。

（三）社会保障权益缺失，针对失地农民社会权益保障的制度未建立

一直以来，我国实行的都是城乡二元经济体制，农村经济、社会等各方面的发展均落后于城市，国家社会保障制度的建设也体现了这一现实状况，一直都是实行城乡两种制度。目前，我国农村社会保障的覆盖范围和保障水平普遍落后于城镇。前面已论述，目前我国地方政府在对农民土地征用时普遍采取现金补偿这种方式，政府和用地单位与农民之间的经济关系通过采用一次性现金补助进行了断，这一办法虽然解决了农民一时的生活问题，却未与失地农民的就业、养老、医疗等保障政策配套进行，使他们的各项权益缺乏有效的社会保障，导致他们在丧失了土地保障的同时又不能享受与城镇居民同样的社会保障权利，生活风险更加突出。另外，由于我国目前土地征用过程大多管理混乱，一般采取先征地、后补偿，安置工作比较滞后，补偿很难及时到位，有些地方土地被征用很多年了，农民手中还未得到任何补偿。补偿资金的分配和管理混乱，缺乏透明的、可操作的统一分配方法，还存在着严重的截留、挪用和拖欠现象。农民土地被征用后，从生活方式上来说开始和城里人一样，需要掏钱买房、买菜、买水电，等等。由于工作无保障，再加上物价上涨，消费支出增长较快等因素，许多失地农民已下滑为贫困户，养老、医疗等也得不到保障，时刻受到贫困的威胁［2］。

（四）农民参与重大决策的权力缺失，农民土地主体权利弱化

目前我国土地的所有权在性质上分为国有土地和农村集体土地。农民集体所有只是一个虚置主体，真正掌控农村集体土地的是相关政府部门，不管是土地的征用，还是对农民的补偿，都是政府决定，作为土地使用者的农民是无力抗拒政府的征地行为的。这些因素弱化了农民对土地使用权、处理权和收益权的有效运用。同时，我国现行的土地征用办法采用行政占用方式，具有强制性，农民被排除在土地利益分配体系之外，几乎没有参与和决策权。再加上我国广大农民本身文化知识水平较低，民主意识淡薄，权利意识不强，加之村级集体组织带有很大的随意性，许多村子的土地所有权实际上主要操纵在少数村干部手中，农民在土地的征用、开发等重大事项上的参与权、发言权、谈判权和决定权更是严重缺失。

二、城镇化进程中失地农民权益缺失的原因分析

世界发达国家城市化历程表明，城市化是工业化的产物，城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进，而不应人为地拔苗助长［3］。我国的城镇化在近年来发展很快，使得城市化水平超过了工业化的发展，造成在很多方面的制度、政策等不能协调发展，造成城镇化过程中失地农民权益严重缺失。究其原因，主要有以下几个方面:

（一）立法上的不完善，使失地农民的权益缺乏强有力的保障

1．土地产权在法律界定上不清楚

《中华人民共和国土地管理法》虽有相关条文规定，但农村土地集体所有权是一个模糊概念。土地既可为村、组所有，也可为乡、镇所有，但究竟产权主体是谁，是哪一级集体，是哪一级集体经济组织并不明确。而实际上分配土地的权利主要集中在政府手中。农民拥有的部分所有权及相关收益权等几乎没有得到体现，也未能就征地、就业安置、相关社会保障等各方面获得与政府及占地者直接谈判的机会。农民的土地权利得不到法律保护，权益缺失成为必然的结果。

2．土地征用、补偿等没有合理的法律保障

土地征用、补偿等要想良性发展必须有一系列切实可行的土地征用法律法规作保障。完善的法律法规可以有效防止权力滥用，更好地实现公共利益，保护土地所有者的权益。各国都通过法律手段明确规定了土地征用的详细程序，充分体现公开性、公正性和参与性。大部分国家的征地程序都包括申请、调查和批准三个阶段。征地人要与土地所有者就征地补偿问题达成一致意见，才能提交审核机构等待批准。征地程序的每一步都在公众的监督下完成，相关材料要在媒体、报刊上公布，有些环节还要举行听证会来决定。而我国至今还没有一部具体而完整的专门法律来规范征地补偿各权利主体的权利与义务。缺乏具体的规范，导致征地的随意性很大，政府为了经济建设也可以动用征地权，造成土地征用权的滥用，也导致农民的利益得不到法律的保护。

（二）长期存在的城乡二元体制是失地农民权益保障缺失的根本原因

城乡二元结构制度以严格的户籍制度为特点，在就业、教育、保障等方面建立城乡两种制度体系，人为地造成城市和农村的巨大差异。直到现在，政府在城市建立的医疗和养老社会保障制度都是城乡两套体系，而失业、生育等社会保障制度基本没有覆盖到农民。农民失去土地后由于没有获得“城市居民”身份上的认同，在政府实行的城市导向的分配政策和制度中被排除在外，这就造成失地农民既没有得到土地的收益，也没有得到和城市居民一样的社会保障。

（三）地方政府受政绩和经济利益的驱动，角色错位，这是失地农民权益得不到保障的最深层原因

有些地方政府急功近利，只求眼前利益，忽视长远发展。随着城镇化的快速推进，一些地方政府为了在任期内保持GDP和财政收入的持续增长，急功近利，缺乏科学发展观和正确政绩观的指导，再加上取得土地的成本较低，地方政府往往是先将农民的土地征为国有，再推向市场，通过所谓的“土地置换”很容易就能筹集大量资金，因此很多地方政府把“征地”、“卖地”作为最快捷的发展经济途径。政府一方面低价征地，另一方面高价“卖地”，征地越多，获利就越大;开发商圈地越多，未来获利也就越大，导致“圈地风”盛行，使得农民土地越来越少。政府通常的做法是直接对失地农民进行一次性现金补偿，对失地农民长期的生存问题不予考虑，更没有相关的就业、保障等政策出台，这也是造成失地农民权益缺失的深层次根源。

（四）农民自身力量弱小、观念陈腐等也是造成其权益保障缺失的重要因素

我国存在许多社会阶层，大多都有自己的组织，如工人的工会组织、妇女的妇联组织、商人的商会组织等，这些阶层通过自己的组织表达自己的利益要求。而我国农民自身力量弱小，缺乏代表农民利益的自身组织，这就导致农民的利益诉求渠道不畅通，缺乏合法的组织代表农民与政府或企业等组织谈判，使农民的很多合法利益无法表达，也得不到保障。再加上很多农民就业观念陈腐、劳动技能和素质低、对劳动报酬的要求较高，不愿从事声誉低、地位低、收入少的工作，错失很多就业机会，最终导致权益受损。

三、城镇化进程中保障失地农民权益的机制研究

（一）保障失地农民权益，最根本的是进行制度创新，完善涉及失地农民利益的各种制度

1．完善土地产权制度

完善的土地产权制度是主体利益实现的最根本保证，因此，要明确农村集体土地所有权主体，将目前的村、组和乡（镇）三个层次农民集体所有改为村民委员会范围内的全体农民共同所有，从法律上明确农民的土地所有权主体地位，使农村土地的占有权、使用权、处置权和收益权等有法可依、有章可循，减少土地产权运行中的随意性，防止公有利益的私有化。

2．完善土地征用和补偿制度，保证征地过程公开、公正

在我国的征地程序中，申请、审查、批准都是由政府部门进行，相关法律对此规定也很笼统，容易滋生很多问题。应修改完善《宪法》、《土地管理法》等法律法规中的相关条款，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格把关限制土地随意征占。其次，完善具有可操作性的土地征用程序。在符合土地征用的法律法规的基础上，征用农民的承包地，应严格按照程序进行，本着公开、公正、透明、合理、协商、科学地进行土地征用和补偿工作。通过公告、意见反馈、公开查询及建立举报制度，加强社会各界对征地过程的监督，规范征地行为的操作过程。再次，探索多渠道的失地农民安置方式，逐步建立“经济补偿、就业服务、社会保障”三位一体的新模式，妥善解决好各种问题，达到各方尤其是农民满意的结果。

3．构建完整的失地农民社会保障制度体系

失地农民之所以成为特殊的“弱势群体”，就是因为在失去土地保障的同时，没有享受到相关的社会保障。因此应尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系中，使他们能平等地享受城市居民最低生活水平保障，另外发展适合失地农民需要的基本医疗、养老、失业保险制度等。建立失地农民基本生活保障制度，要坚持实施社会统筹和个人账户相结合的模式，实施关键是要落实保障资金。为了解决社会保障基金来源这一根本问题，首先，要合理利用政府拍卖土地的收益和建设留用地，为失地农民社会保障制度的建立提供资金支持;其次，应该借助工业化发展的契机，大力发展集体经济，让农民享受集体经济组织的收益分配，这样就可以充实个人账户部分。另外，在集体经济发展水平较高、条件充足的地方允许村集体出资为失地农民购买各种商业保险。

4．改革完善户籍制度，打破城乡二元结构

我国长期实际存在的城乡二元结构，使失地农民权益得不到根本保障。要从根本上解决此问题，必须彻底打破城乡二元体制，建立城乡协调发展模式，让农民平等分享公共产品、就业机会等，实现城乡统一的均衡性增长。

（二）保障失地农民权益，最关键的是政府必须转变观念和行为

在政府、农民和村集体等相关主体中，农民自身力量弱小，缺乏正常维权的利益诉求渠道，通常情况下难以有效维权。村委会主要听从上级政府的指示，宁愿牺牲村民利益也要对上级政府负责。最有力量能够承担农民权益保障的主体就是政府，因此，政府尤其是地方政府观念和行为的转变至关重要。

首先，政府应该转变发展观念，不能一味追求GDP和财政收入的增长，要站在失地农民的角度，在征地过程中突出以农民为本，以沟通和协商代替强制。

其次，政府必须制定政策，完善土地征用程序。完善的征地程序可以有效遏制对土地征用权的滥用，保护农民权益。政府要制定严格的土地征用申请、调查和审批制度，保证征地程序的每一步都置于公众监督之下，做到公开、公正、公平。同时应大力加强对征地补偿费用的监督管理，严厉打击贪污腐败行为，保证补偿费用能真正到失地农民手中。政府可以制定一些保障失地农民利益的行政救济措施和手段，引导农民建立相应组织正确维权，保证农民在征地过程中遇到任何权益受损的状况，都能够及时有效地解决。

再次，政府提供公共服务，提高失地农民的福利水平。由城市化进程所引发的失地农民养老、就业、医疗及子女教育等一系列问题如果解决不好，就会激发很多潜在的社会矛盾，政府必须提供有针对性的公共服务，比如就业方面，政府必须加强对失地农民的知识和技能培训，政府应该拨出专款，建立失地农民知识技能培训基金与培训基地，引导农民转变就业观念、提高职业技能水平。建立城乡一体化劳务市场，对失地农民进行就业指导。同时还要制定相关优惠政策，鼓励失地农民自谋职业、自主创业。另外，在养老、医疗和失地农民子女教育等方面，政府也应加大投入，相应增加公共产品和服务，全面保障失地农民的各项权益。

:

［1］文学禹．我国失地农民权益保障存在的问题、原因与对策［J］．湖南社会学，2009，（1）．

［2］吕春娟．城市化进程中失地农民社会保障问题探讨［J］．兰州教育学院学报，2009，（3）．

［3］佚名．城市化是人的市民化 不是土地的城市化［N］．人民日报，2011－02－14．