对优化海港口岸限定区域管理、助推山东半岛蓝色经济发展的几点思考

吴晓晖

(中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000)

山东海岸线长3000多公里，共有国家一类开放港口12个(截至2012年)。根据有关专门调研成果，港口对区域经济的直接贡献超过10%。随着出入境船舶和人员的日益增多，山东对外开放港口在推动全省乃至周边相邻省份社会经济快速发展的过程中发挥着越来越重要的作用。海港口岸限定区域是指为确保边防检查工作的顺利实施，防范和打击违法犯罪活动，维护海港口岸安全和出入境秩序，依据有关法规，在对外开放港口所设定的特定管理区域。

一、海港口岸限定区域管理的现状

海港口岸限定区域管理的内容涉及登轮管理、警戒、进出口岸限定区域管理和案(事)件处理等方面。长期以来，多部门共同对海港口岸实施管理，标准不一，难以协调。虽然2012年7月3日新颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出入境管理法》)明确“出入境边防检查机关负责对口岸限定区域实施管理”，但是目前边检机关的管理主体地位不够突出、缺乏有效的管理手段等问题还一时难以解决，一定程度上影响了通关效率和服务水平的提高。

(一)海港口岸限定区域管理的体制不顺畅

合理、科学、高效的海港口岸限定区域管理体制是做好海港口岸限定区域管理工作的保障，应当被法定化［1］。目前，山东口岸联检部门各自依照本部门的职责对出入境人员、船舶、货物、行李物品等进行监管，客观上造成了职责不清、手续复杂等问题，不利于提高行政效率，与建设山东半岛蓝色经济区的目标要求相背离。

(二)勤务组织的科学性和合理性不足，投入与产出不平衡

长久以来，海港口岸限定区域管理的勤务组织仍未摆脱“人海战术”的模式，使得人力成本投入较多，已经不能适应形势发展的需要［2］。虽然山东海港边检机关正在探索实施分片驻警、科队联勤、快速处警等勤务模式改革，但是勤务组织模式的科学性和合理性有待于进一步论证和提高，比如巡查巡视过于规律就容易出现疏漏。

(三)管理力度不强，削弱威慑目的

进出港区(卡口)管理疏松，未经批准擅自进入海港口岸限定区域或上下外轮的现象时有发生，这些情况对港口治安形势造成了不良影响。目前，进出口岸限定区域的人员和车辆大多是由港务公司的保安部门在码头入口处负责管理，致使边检机关对卡口管理人员的监督和管理不能直接有效地进行，在很大程度上造成了管理的漏洞［3］。

目前，边检机关大多依据公安部内部文件《出境入境边防检查行政处罚实施办法》对包括无证登轮在内的一般扰乱口岸限定区域管理秩序的行为给予罚款50元的处罚，这种处罚幅度与经济发展和个人收入水平不相匹配，使得行政处罚的惩戒性和警示性大打折扣［4］。

二、厘清新时期海港口岸限定区域管理的原则

海港口岸限定区域管理的原则是指具有普遍指导意义，在处理海港口岸限定区域管理的日常事务中所必须遵守的准则。边检机关依据国家法律的授权代表国家在海港口岸行使边防检查职权，通过实施海港口岸限定区域管理确保边防检查工作的正常进行，保障口岸安全，服务对外贸易的发展。海港口岸限定区域管理作为边防检查工作的重要一环，理应坚持维护国家主权、安全和利益的基本原则，并在实践中衍生出多项具体的工作原则。

(一)明确职责、密切协作的原则

在海港口岸限定区域管理的过程中，对于案(事)件的处理，难免会发生同时适用与边检相关的法律和与其他部门相关的法律的情况，由此涉及的职能部门很多。由于各单位的职责不同，执勤执法方式也不尽相同，互相沟通和协作的难度较大，容易出现责任不清、推诿扯皮的情况，不利于建设和谐海港口岸。为了维护海港口岸安全和出入境秩序，边检机关在履行应有职责的同时，应加强与有关部门的沟通交流，力争建立协作配合机制，实现信息资源共享和优势互补，确保口岸管理高效运行。

(二)一视同仁、区别对待的原则

海港口岸位于各项社会改革较为迅猛的沿海地区，社会利益群体较多，海港口岸限定区域管理的行政相对人身份层次差距较大，执勤人员在处理各种案(事)件时稍有偏颇，可能会引发较大规模的突发事件。对此，边检机关更应该认清复杂的社会形势，在执勤执法的过程中，无论相对人的身份、地位怎样，都要一视同仁、依法秉公行使职权。同时，对服务对象和不法分子要区别对待。要把遵规守法的相对人当作服务对象，视为山东半岛蓝色经济区的建设者或有功者，在政策法律允许的范围内尽可能给予其必要的便利;对待扰乱口岸管理秩序甚至危害国家安全的不法分子，要坚决予以打击，营造一个和谐稳定的口岸环境。

(三)以服务为中心、方便对外交往的原则

随着山东对外经济、文化交流的日趋频繁，全省海港口岸出入境船舶、进出口货物流量飞速增长，要求海港口岸保持通关顺畅。因而，海港边检机关必须提高服务水平、确保高效通关，才能满足经济发展的需要。要把海港口岸限定区域的管理放到山东半岛蓝色经济区建设的大环境、大格局中去考虑，立足于面向投资者、建设者和规划者，推动服务向全面化、深入化、专业化发展。

三、加强和完善对海港口岸限定区域管理的相关立法

目前，边检机关直接依据《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(以下简称《边检条例》)对海港口岸限定区域进行管理，海港口岸限定区域管理的法律依据不足。《边检条例》颁布于1995年，时至今日，该法规已不能适应改革开放深入发展的需要。新《出入境管理法》对口岸限定区域管理的规定过于原则性，其操作性略显不足，具体情况还要待2013年7月1日该法施行以后具体分析。

(一)明确边检机关在海港口岸限定区域管理中的职责定位

可以通过立法或修改法律法规，明确规定边检机关海港口岸限定区域的划定权或协调划定权、进出海港口岸限定区域管理权、海港口岸限定区域案(事)件先期处置权等事项。当然，鉴于全国各海港口岸环境不同，主要业务类型存在差异，也可因地制宜，先依托地方权力机关、行政机关出台地方性法规、地方政府规章对海港口岸限定区域管理的相关事项予以明确，比如《山东省青岛前湾保税港区条例》、《天津东疆保税港区管理规定》等法规、规章较为明确地规定了边检机关管理海港口岸限定区域的相关职能。

(二)明确规定港务公司、出入境船舶负责人和代理的义务及责任

海港口岸限定区域管理工作需要得到港务公司、出入境船舶负责人和代理等各方的支持和配合，确保国家安全和口岸正常的出入境秩序也是上述各方义不容辞的责任［5］。

港务公司拥有大量工人需要进出口岸限定区域进行码头作业或登轮作业，是海港口岸限定区域管理的主要相对人之一，这类人员素质参差不齐，难免有人滋生事端。如果能够明确港务公司的义务和责任，发动其对所属码头工人加强监管，则相当于无形中多了一道“防护墙”，对于减轻边检机关的管控压力、提高管理效益具有重要意义。

外轮代理人员是联系外国籍船舶和边检机关的纽带，其沟通、协调和配合作用的发挥对海港口岸限定区域管理工作的有效开展起着至关重要的作用。进出海港口岸限定区域或上下外轮的人员中有相当一部分是由外轮代理人员引带的，其中除了船方检修人员、货主、船员家属等具有正当事由的人员外，不可避免地夹杂了一些别有所图的不法人员。在海港边防检查工作实践中，存在着违法结果明明是由于外轮代理人员工作的失误所造成的却只能根据相关法律规定对被代理船舶负责人进行处罚的情况。对外轮代理规定相应的义务和责任，有利于规范其行业行为，促使其配合边检机关做好海港口岸限定区域管理。

(三)设定海港口岸限定区域准入许可

《边检条例》在总则仅规定边检站对口岸限定区域有权进行警戒和管理，没有明确规定其是否有权实施口岸限定区域准入许可。《边检条例》第三十五条又规定对未经批准擅自进入口岸限定区域的，边检站可以处以警告或罚款。这种叙述模式给边检站造成了两难的境界:如果实施海港口岸限定区域准入许可，就不符合《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)关于行政许可必须明确设立的要求;如果不实施该行政许可，就难以解释为什么边检站对未经批准进入口岸限定区域的有权处罚的做法。边检机关属于行政机关这一点已毋庸置疑，行政相对人进出口岸限定区域、从事特定的活动则属需依申请批准的行为。发放口岸限定区域准入许可证件，是一种具体的外部行政行为，亦符合《行政许可法》所规定的行政许可的要件要求［6］。

以《出入境管理法》将于2013年7月1日正式实施为契机，对《边检条例》进行修改，设立海港口岸限定区域准入许可，目的是让该管的管得住，让不该进的进不来，发挥过滤筛选作用。在设立海港口岸限定区域准入许可后，应该视情放宽审批条件，尽可能为港口涉外企业进行正当合法的对外贸易活动提供便利，使海港口岸限定区域准入许可这道“安全屏障”由“有形”变“无形”，以充分调动国内外各种积极因素，使其投入到山东半岛蓝色经济区建设之中。

四、构建立体化的海港口岸限定区域管理体系

可以把整个海港口岸限定区域管理工作视为一个由管理主体、管理手段、管理对象、实施空间和运行环境这些要素所组成的框架体系，努力实现各要素之间的缜密衔接，确保该框架体系稳固可靠，最大程度上减少管理的漏洞，服务蓝色经济的发展。

(一)合理确定海港口岸限定区域管理的实施空间

对于海港口岸，限定区域空间过大，不仅会增加边检人员的管理负担，而且会对港务公司、出入境船舶和货物带来诸多不便，不利于保持港口运营效率;限定区域空间过小，不仅会削弱边检机关的口岸管控力度，而且会给违法犯罪活动提供可乘之机，不利于发挥边检机关维护出入境秩序的作用。

由于沿海港口环境各有不同，封闭条件有好有坏，可以根据各海港口岸实际，依法合理划定海港口岸限定区域，在满足口岸管控需要的同时应尽量避免对港口生产造成不便。对于港区封闭条件较差的口岸，可将码头前沿或岸线向内延伸一定距离所形成的范围划为口岸限定区域，加强海港口岸限定区域与非海港口岸限定区域的界线划分。对于港区封闭条件好、出入口管理规范的海港口岸，可将自出入口至码头前沿或岸线的范围均划为口岸限定区域，在港区出入口设置标识牌及告示牌，在限定区域内标示醒目的地标线及提示牌，以此对所有进入限定区域的人员和车辆产生警示提醒作用［7］。同时，应树立“浮动式”海港口岸限定区域的理念，即在码头没有外轮停靠时，可以认为口岸限定区域从该码头移出，以节省有限的警力资源。

(二)打造海港口岸限定区域管理的制度平台

良好的管理效益的取得需要扎实平稳的制度平台予以支撑。海港口岸限定区域管理所涉及的法律规定层次多样、凌乱分散，需要认真梳理以使其条理清楚。在此基础上，结合港口实际和《山东半岛蓝色经济区发展规划》，出台海港口岸限定区域管理规定，并通过港口行政管理部门所制定的港口章程向社会公布。

根据民主政府建设加快推进的形势，建立政策法律评价论证制度。可以定期组织行政相对人评价海港口岸限定区域管理的相关政策法律规定，由边检机关负责收集评价内容并向政策供给方即国家权力机关反馈;也可以定期组织边检人员对海港口岸限定区域管理的相关政策法律在可行性和合理性方面进行评估论证，并就评估结果向政策供给方反馈。

根据蓝色经济区规划建设和口岸管理的需要，建立海港口岸限定区域管理行政指导制度。边检机关可以通过指导、劝告、建议等方式，督促港口涉外企业规范生产，帮助涉外企业加快发展。比如，针对涉外企业员工《长期登轮证》或涉外企业车辆《进出口岸限定区域通行证》即将到期等情形，边检机关及时对涉外企业进行行政提示，提示涉外企业提前统一办理相关证件延期手续，主动跟进服务，避免给涉外企业正常生产造成不必要的麻烦。

(三)创新海港口岸限定区域管理模式

对外经济贸易犹如现代战争，同样需要争分夺秒，特别是在对外开放港口，一分一秒的耽误或延迟都会造成不可挽回的经济损失。为努力适应山东半岛蓝色经济区建设战略和增强山东沿海港口的综合竞争力的形势发展要求，更好地服从和服务于地方经济社会发展，边检机关要立足口岸实际，集中力量开展管理创新，“双推双引”，探索适合山东沿海经济发展的海港口岸限定区域管理模式。

推进科技创新与管理创新相结合，启动智能海港口岸限定区域管理系统建设。该管理系统以现有的网上报检系统为依托，涵盖企业自助备案、办证预审、码头监控报警、指纹识别验放等系统功能，不仅能够确保进出港区的人员处于“可知、可识、可控”状态，而且能够减少涉外企业相关人员的鞍马劳顿，缩短办事时限，从而使海港口岸限定区域管理达到管理立体化、手续简便化、服务就近化的标准。

推进勤务组织模式创新，建立和完善海港口岸限定区域勤务指挥中心。该指挥中心以执勤业务科为主导，整合监护中队、船艇分队、技术分队等执勤力量，集现场管控、电子监控、指挥调配等功能为一体，实现勤务组织的高效集约。

引入颜色管理，即在所有进入口岸限定区域的人员身上附着具有可识别性和可操作性颜色的标识［8］。笔者认为较为可行的方案有两个，一是由边防检查机关制作可视性高、区别性强的简易标识(例如具有荧光、反光效果的帽徽或者肩章)，对进入口岸限定区域的人员分类进行发放并要求全程佩戴，待其离开限定区域时再将标识交还边检机关;二是对相关通行证或登轮证设计挂链，挂链应采用较为显眼的颜色为主色，同时具备荧光反射效果，所有进入限定区域的人员应按照规定将证件悬挂于胸前，待其离开限定区域时再将挂链交还边检机关。

引入诚信管理，与港口涉外企业签订诚信协议，根据各涉外企业及其人员的历史违法违规情况、自管水平、配合边检工作情况，把企业的信誉分成A、B、C三个等级。根据信誉程度，对涉外企业采取不同程度的优惠措施比如分别办理不同效力的登轮证或进出口岸限定区域通行证，并根据各涉外企业的表现情况定期予以调整，促进涉外企业之间良性竞争，带动其自觉遵守海港口岸限定区域管理的法律法规，形成安全有序的口岸环境。

(四)建设海港口岸限定区域管理的“软环境”

海港口岸限定区域管理的优化需要有一个良好的运行环境。新形势下，边检机关要把海港口岸限定区域管理与蓝色经济区建设紧密结合，认真研究促进蓝色经济区建设发展的立足点和切入点，不断提高管控效率和服务能力，不断提升执法地位和窗口形象，建设海港口岸限定区域管理的“软环境”。

首先是营造大众认同的舆论环境。边检机关顺利开展海港口岸限定区域管理工作，需要赢得社会面的认同，可以“走出去”，通过深入涉外企业走访、召开服务对象恳谈会等形式，广泛宣传边检机关服务蓝色经济区建设的服务措施，整合边检职能，采取“面对面、一对一”的形式为涉外企业排忧解难;还可以“请进来”，借助警营开放日、随警工作日等活动载体，邀请服务对象到证件办理、巡查监控、卡口管理等边检执勤场所参观交流，详细介绍边检机关在打击违法犯罪、服务口岸通关方面所取得的新成效，进一步增进了相互理解。

其次是创造和谐规范的执法环境。边检人员在执法的过程中要严格遵守办案程序规定，不随意提高或降低处罚标准，确保公正执法;要注意态度温和礼貌，讲究方式方法，确保文明执法;要注意处罚与教育相结合，使相对人以观念意识上的接受带动日常行为上的遵守，真正发挥法律的教育调节功能。

最后是打造优质高效的服务环境。为回应服务对象的新期待、新要求，边检机关应靠前服务，实现各类证件随时申请、随时审批、随时签发。建立码头警务室，实行24小时值班办证，实现问题在现场解决、服务在现场享受，为企业咨询、办证、通关提供实惠和便利;建立“网上警务室”，实行网上业务受理、网上预约办证，实现足不出户即可享受服务，拓展边检机关服务的广度和深度。紧紧围绕蓝色经济建设的发展要求，突出重点，有针对性地放宽对涉外企业的限制，打响边检机关的服务品牌，优化区域投资环境，吸引更多的企业到山东沿海进行投资，为蓝色经济的发展谋得更多机遇。

［1］王雪蕾.我国出入境管理法制的缺陷及其对策研究［D］.青岛:中国海洋大学，2009:12－13.

［2］李国新，周海彪，梁骁.论口岸限定区域的准入管理［J］.上海公安高等专科学校学报，2009，19(1):62.

［3］张建冲.口岸限定区域管理工作若干问题与对策［J］.中国水运，2010，12:22.

［4］王烁.出入境边防检查机关执法不足、原因及对策研究［D］.长春:吉林大学，2011:21.

［5］李品.论《出入境边防检查法》在我国的建构［J］.法制与经济，2010，230(2):59.

［6］吴晓晖.浅析边防检查行政许可设定制度的完善［J］.法制与社会，2012，14(5):49.

［7］王国良.出入境边防检查学［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2011:290.

［8］李警.出入境边防检查管理创新研究［D］.上海:华东政法大学，2010:27.