广西北部湾经济区法律服务业发展现状、问题与对策

檀 钊

（北海职业学院，广西 北海 536000）

广西北部湾经济区地处我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成，陆地国土面积 4.25万平方公里，是一片发展潜力巨大的热土。近年来，该区法律服务业发生了巨大的变化。迅速扩大的规模，不断优化的结构，持续完善的法律法规，初步形成的法律服务体系展示了这种喜人的变化，但也存在一些亟待解决的问题。

一、广西北部湾经济区法律服务业发展现状与问题

（一）数据揭示的发展

近年来，广西北部湾经济区法律服务业各行业统计数据显示了本区法律服务业发展态势良好。

1.律师行业

2010年，广西区内共有律师事务所378家，执业律师3573人。广西北部湾经济区有律师事务所157所，执业律师1963名。2012年，广西区内共有律师事务所429家，执业律师4659人。广西北部湾经济区有律师事务所187所，执业律师2564名。

2.公证行业

2008年，全区公证处和公证员注册公告显示，广西区内共有公证机构88家，具有办理涉台公证业务的资格的34家，执业公证员 254人。广西北部湾经济区有执业公证员67人，公证处18家，具有办理涉外公证业务资格的公证处12家。2010年，全区公证处和公证员注册公告显示，广西区内共有公证机构89家，具有办理涉外公证业务的资格的46家，执业公证员257人。广西北部湾经济区有执业公证员71人，公证处18家，具有办理涉外公证业务资格的公证处14家。

3.基层法律服务行业（法律事务所、法律服务所）

2008年，广西区内通过年审的基层法律服务机构共731家，从业人员2241名。广西北部湾经济区2008年通过年审的基层法律服务机构 189家，法律工作者等从业人员 597名。2012年，广西北部湾经济区通过年审的基层法律服务机构151家，法律工作者等从业人员480名。

4.司法鉴定行业

截至2009年，广西区内共有司法鉴定机构62家，执业司法鉴定人853人。广西北部湾经济区司法鉴定机构39家，执业司法鉴定人587名。

总的来说，与绝大多数西部地区相似，广西北部湾经济区法律服务业发展呈现出服务业总体发展态势良好，服务总量不断扩大，服务业增长速度较高，服务业内部结构逐渐优化，但服务层次不高、发展不均衡的特点。

（二）发展背后的问题

在肯定发展态势良好的同时，我们也应当清醒地认识到，广西北部湾经济区的法律服务业无论是从人员的综合素质、思想观念、服务理念，还是从服务的规模、内部机制以及专业化层次等方面都存在着薄弱环节和诸多亟待解决的问题。与国外的法律服务业相比存在明显的差距，就是同东部经济发达地区和少数西部地区也存在着较大的差距，所有的这些与广西北部湾经济区发展规划的要求相去甚远。这些薄弱环节主要体现在以下几个方面：

1.法律服务业外部环境存在的问题

法律服务业过分仰赖权力部门。在某种程度上，政府行政机关和司法部门对法律服务业发展所起的显性和隐性的作用，远远大于法律服务业自身的努力。但非常矛盾的是，司法体制的改革往往比律师业的改革要滞后得多，特别是西部地区，不少地方计划经济时代的套路仍被沿用。表现出来的突出问题是政府的服务意识淡薄、观念守旧、政策透明度差，司法部门和行政部门无法舍弃官本位意识。绝大多数法律服务执业人员认为，办案的过程中，最大的阻碍还是来自行政机关和司法机关（法院、检察院）。

法律服务人员的影响和作用未受到应有的关注和重视，缺少参与管理社会事务的途径和机会，影响和作用未受到应有的关注和重视，高层次的职业功能尚未发掘和有效发挥。执业日趋商业化，出现仅以效益最大化为目标的极端商业化现象。

法律服务市场管理落后。良好的管理对一个行业的健康发展只管重要。而目前不仅是广西北部湾经济区，全国的法律服务业都存在着监管不力和管理主体含混的问题。监管不力主要表现为对外国的律师事务所驻华办事处的监管不力。管理主体混乱表现为除司法行政主管部门作为法律服务市场的常规管理主体外，国家工商总局、国家税务总局、国家经贸委等也都是法律服务市场的管理主体，法律服务市场出现管理主体多元化甚至抗衡的局面。

2.法律服务业内部自身存在的问题

就从业人员本身自身而言，存在着诸多不近人意之处。以律师行业为例，从司法厅相关统计的数字来看，广西北部湾经济区的律师数量相比多数西部地区并不算太少，但素质却参差不齐，高学历、高学位的律师大都集中在首府南宁。按一般的本科毕业生的外语要求看，广西北部湾经济区的律师外语水平多数人是不过关的。部分律师仍为大专学历，有待甚至没有什么外语基础。在我们的相关走访和谈话中，北海市的律师普遍缺乏外语知识，成为业务拓展过程中的一个大障碍。此外，律师的政治素养和道德素养也不容乐观。。

从法律服务机构的角度看，也存在诸多薄弱之处。以律师行业为例，广西北部湾经济区现有近 160家律师事务所（包括区直所），总的来说，规模化程度不高，还存在律师事务所结构松散的问题，无法形成群体意识、集团意识，难有长远发展。

二、广西北部湾经济区法律服务业发展的策略

（一）明确法律服务过程中政府部门与法律服务机构的权限和职能

法律服务业发展中的始终存在一个重大问题，即如何正确处理管理和被管理者之间的关系。一般而言，管理倘能适应法律服务业发展的需要，便能给这个行业带来巨大的生机和活力，相反则会阻滞和影响法律服务业的发展。

法律服务管理体制中存在一些需要解决的深层次的矛盾和问题，各级各类行政机关管理法律服务的职能需要科学划分和限定，需要与时俱进更新法律服务管理的理念和手段。面对新局势，我们要按照 “深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式”的要求，继续推进法律服务管理体制和机制的变革。

1.明确司法行政机关的角色

就法律服务业而言，司法行政机关“泛管”与“滥管”较为普遍，因此，需要改变司法行政机关对法律服务业事事皆管的局面，消除其泛权意识，明确司法行政机关的主要职责。

2.正确处理司法行政机关和行业协会的关系

加大培育和支持行业协会建设的力度，进一步论证厘清司法行政机关与行业协会各自的职责划分以及如何分工、衔接等问题。完善司法行政机关和法律服务业协会“双结合”的管理体制，科学划分司法行政机关管理法律服务业的权限。通过科学划分司法行政机关的管理权限，实现宏观管控与微观调制的有机结合。

3.正确处理管理部门和法律服务业的关系

随着行政体制改革的推进，政府的职能进一步转变，传统意义上无所不能的政府正逐步过渡到有限责任政府。政府管理法律服务业要把对法律服务秩序的监管作为重点，目的在于营造良好的法律服务环境，构建法律服务的公平竞争的秩序。政府管理部门禁止从被管理者身上谋取利益，不然就很难扮好管理者的角色，管理者与被管理者之间倘若存在经济上的利益关系，那必将无法有效保证管理部门尽职尽责地进行监管。有些地方政府部门在对违法违纪的法律服务人员查处的过程中经常失之于软、失之于宽，究其根本原因就是管理者被既得或将得的经济利益束缚住了手脚。

4.正确处理司法行政机关和法律服务机构的关系

以律师为例，《律师法》规定，律师事务所在省级司法行政机关进行审核登记，经过审核登记的律师事务所并不存在级别问题。境外国家和地区的律师事务所也不存在级别之分。但我国的律师事务所却真真实实地存在着省（区）直所、市直所、县直所之分，这其实仍然是受“官本位”观念严重影响的一种现象。将行政级别套用到律师事务所上的做法，人为地把律师事务所分成不同级别，与法律服务业自身发展的规律是相悖的。这种做法既阻碍公平有序的法律服务秩序的建立，也有使司法行政机关陷身具体的微观管理，乃至插手律师事务所具体事务的可能，其弊端与负面意义不言而喻。所以，必须改变这种状况。对律师事务所的管理要由按层级管理转变为按辖区管理，司法行政机关按照各自的职权范围对律师行业进行监管。省级司法行政机关不再批准成立所谓的直管所，现有的直管所尽快改为由省会（首府）城市管理。

（二）创新以市场为主的法律服务管理体制

广西北部湾经济区发展规划的实施后，面对国内、国际法律服务市场的竞争，广西北部湾经济区法律服务管理部门、法律服务机构和执业人员需要各司其职、相互配合、通力协作，从宏观和微观角度，促使以市场为主的法律服务管理体制尽快建立。

1.实现法律服务业的科学管理

明确行政机关尤其是司法行政机关对法律服务业的宏观管理主要集中在四个方面，即“规范、准入、监督和协调”。建立统一有序的行政管理体制，强化法律服务业协会的行业管理职能。

2.规范法律服务市场主体

规范法律服务市场的主体是优化法律服务业产业机构的外部机制中最为重要的环节。通过确立法律制度，打破法律服务的行业壁垒，改变条块分割的现状，在某些业务领域实行垄断制度，例如，明确律师垄断出庭诉讼业务的地位。考虑撤并大中城市街道和社区基层法律服务所，鼓励和支持律师向农村基层法律服务所流动，鼓励法律服务所的法律工作者继续学习取得法律职业资格，提高业务素质。

3.实现法律服务行政管理权限的让渡和服务中介的承接

目前司法行政机关对法律服务业的管理备受诟病，原因要不是其管理没有完全到位，就是管理越位、缺位和错位。转变职能，适时适当地让渡管理权限是政府机构改革的一个核心，同事也是实现“双结合”管理模式的前提。法律服务行政管理权限并非都可以让渡，政府可以让渡的部分职能一般只能限于社会管理职能部分。即便是这部分职能的让渡，也存在一个“度”的把握问题。行政管理中体现权威性、公共性和整体性的职能不能让渡；法律法规规定只能由政府行使的职能不能让渡。

为规范法律服务市场，经过整顿，最终形成的规范的中介服务市场是以经济类中介机构和法律类中介两个平台为支撑点的。法律类中介服务平台的形成是法律服务业发展的一个趋向。为形成法律类中介服务平台，法律服务业需与其他相关服务行业紧密合作，甚至在法律法规允许的前提下可以尝试混业经营。

（三）构建法律服务与其他服务对接的调节机制

在法律对业务范围规定暂时不可改变的情形下，法律服务业应主动与其他相关非法律服务业对接，与其他服务业共谋发展，以打破行业壁垒，拓展业务范围。这就要求必须构建和完善相应的调节机制，以调节法律服务与其他服务的对接。该调节机制至少应当包括关于如何调节统一收案、如何调节收入分配以及如何调节责任分摊等内容。建立该机制的基础是法律服务业和其他服务业的互助互利，坦诚合作，目标是形成共赢互利的局面。

（四）建立由“政策法规、行政、自治和社会力量”四位一体的调节机制

1.政策法规调节

在法律框架内的政策和法规调节是法律服务业发展过程中不可或缺的。政策较之法律和法规具有更大的灵活性和易变性，政策调节也就因之具有明显的时间性和灵活性。

政策法规对法律服务的调节具有抽象性，是宏观的，是法律服务调节机制中最基本的机制，与法律调节一起，构成第一位阶的调节机制。

2.行政调节

在当前尚未建立科学的法律服务体系、法律服务管理难度大、管理力度弱的背景下，为了克服困难，消除或者减少市场调节给法律服务业带来的诸多负面影响，政府部门应当以优化法律服务业结构为基本原则，充分发挥行政调节的宏观规制功能，在市场调节机制中结合使用行政调节。

3.自治调节

行业协会的治理地位已开始日益凸显其重要性和必要性。行业协会的基本功能包括自律管理、利益代表和提供服务，其中自律管理、自治调节是其立足的根基。行业自治规范的制度设置决定了自律功能的实现。

4.社会力量调节

法律服务业的发展毫无疑问是政府、社会公众和产业界广泛参与和推动的结果，在很多情况下社会公众往往是法律服务业发展的首要推动力。

注重社会力量的调节在境外许多国家和地区已经成为一种新的趋势，在法律服务调节机制方面开拓创新，率先形成了一些新的市场调节机制和社会调节机制。这些都值得我们参考和借鉴。

政策法规的调节属于宏观、抽象的调节，需要结合采用其他调节方式才能取得应有的效果。行政调节方法强调权威和服从，权威性，强制性和针对性较为明显，但灵活性不够。注重社会力量的调节虽然开始成为一种新的趋势，但市场主体追求自身最大利益的动机可能导致社会力量调节手段偏离理想目标。因此，为消弭单一调节模式的不足，需要建立由“政策法规、行政、自治和社会力量”四位一体的调节机制，以促进法律服务业的理性和良性发展。

（五）拓展法律服务业务范围

法律服务业应主动进入经济建设主战场，在做好传统诉讼业务同时，积极拓展非诉讼领域，推动法律服务向社会生活的各个领域、向市场经济的各个环节、稳步地拓展。

（六）构建体制突破的法律服务联盟模式

转变法律服务业发展方式刻不容缓，需要着加强法律服务机构之间的横向合作与互助，颠覆小农经济意识、打破部门之间相互羁绊和制约的状态，共同建构广西北部湾经济区法律服务的联盟，实现“强强联合”。

广西北部湾经济区法律服务联盟是一个跨区域、跨行业、跨所有制、松散式的现代型行业联盟，是基于法律服务行业特点和及成员间的相互利益、优势互补的需求而自发产生的。联盟模式有效克服目前司法和法律服务体制造成的“散兵游勇、各自为政、条块分割、信息封锁”的弊端，有效弱化地方保护主义的影响，为成员提供跨地区办理业务的便利条件，变条块分割为强强联合，化地方保护为地方优势，实现联盟成员法律资源优化组合，使联盟成员能够通过有效的途径和采取灵活的手段办理区域性乃至跨区域的大型案件，为客户提供高效、便捷和优质的服务。

（七）理性构建基层法律服务的发展模式

广西北部湾经济区基层法律服务发展应当以区域经济发展情势和需要为基础，充分考虑不同社会阶层对法律服务的差异性和层级化需求，构建业务范围明确、管理科学规范、既体现平等竞争，又能互相补充，互相促进，共同发展的统一的基层法律服务体系。具体而言，在城市，坚持以律师事务所为主、社区法律服务站为辅的法律服务模式；在乡村，大力发展以基层法律服务所为主力的基层法律服务。从地域和业务范围对乡镇基层法律服务工作应进行限制，避免与律师业务冲突，扰乱正常的法律服务秩序。科学管理，完善基层法律服务制度体系，保障基层法律服务健康发展。建立面向不同层次需求，既平等竞争，又相互补充的统一基层法律服务体系。

（八）加强法律服务业自身建设

1.建立法律服务业现代企业制度

法律服务业作为我国社会主义市场经济运行的一个重要组成部分，应当实行现代企业制度，进行规范的公司制改革，使之能够独立经营、参与竞争、自负盈亏、充满活力，真正成为规范、活跃和健全的市场主体。通过调动法律服务业、法律服务机构和法律服务执业人员三个方面的积极性，挖掘潜力，激发热情，提供优质的、符合市场经济的发展和现代法治国家要求的法律服务，在提供客户满意的法律服务同时，助力建立健全的、法治的社会主义市场经济。

2.实行法律服务业经营市场化

市场化经营意指按照法律服务的、市场规则、市场要求和市场机制经营（投入、生产和交易），以实现经济效益最大化。从传统的价值观角度看，法律服务机构是不以盈利为主要目的的，而现代市场经济观念则认为，经济效益应当放在首位，社会效益次之。市场经济要求所有的市场主体必须因循价值、供求、竞争和资本运作的规律，以实现经济效益最大化。法律服务产业化以后，在经营（投入、产出、交易等）的各个环节上都应当前述规律，实行管理市场化。

3.实现法律服务业管理现代化

法律服务业要实行产业化，首先要求“四化”，即管理人才专门化、管理方法科学、管理制度严密化和管理设施先进化。要实现这“四化”，前提就是要认真学习和广泛借鉴国际上科学的现代化管理模式和经验，培养造就专业化的管理人员，改革法律服务机构的管理模式，采取严密的管理制度，引进先进的管理设施。