美国大都市区治理:演进、经验与启示

郭 斌，雷晓康

（1.兰州大学管理学院，甘肃兰州 730000;2.西北大学公共管理学院，陕西西安 710069）

随着经济全球化与区域一体化的发展，城市的快速发展已成为时代发展的必然趋势。当前，我国城市发展已处于快速成长期，一些新兴的国际化大都市如北京、上海、香港等正在应运而生。城市的扩张在推动区域经济发展的同时，“都市病”问题也日益凸显。有学者指出，“有关地方政府的最严峻问题就是大城市区的治理问题”。［1］63可见，在城市化快速发展的今天，推进城市治理变革，提高政府治理效能已成为亟待解决的重要问题。美国是高度城市化的国家。全国80%以上的人口都居住在大都市区。在应对大都市区治理方面，美国都市政府积累了丰富的经验，并取得了积极成效。本文尝试通过对美国大都市区治理的回顾与总结，以其对我国城市化进程中的大都市治理提供有益的借鉴与启示。

一 美国大都市区治理的发展历程

大都市区治理是区域内相关主体共同管理社会公共事务，推进大都市区持续发展的活动。大都市区治理随着都市化的发展呈现不同的特征。从历史演进的视角，美国城市治理经过了三次转型。

（一）城市发展初期的“小政府”治理

19世纪以前，美国城市化水平较低，城市人口仅占总人口的5%左右。随着工业革命的推动，美国经济快速发展，并开始向以大城市为中心的地带集聚。以纽约为代表的东部城市首先通过兼并等方式扩张规模，大都市区初见端倪。随后，在西进运动影响下，美国城市化进程不断向西扩展，到19世纪末，美国已逐渐形成以城市为主体的经济体系。

在大都市区发展初期，美国社会相对简单，城市社会问题并不十分突出。相对而言，发展资本主义经济，推动城市工商业自由发展成为当时城市治理的重要议题。在此背景下，城市政府坚守“管得最少的政府就是最好的政府”的基本信条，采取放任主义策略，较少介入城市经济社会生活。当然，城市政府的自由放任这并不意味完全退出，只不过政府在社会治理中的作用空间被压缩到了极限。政府干预仅限于“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上每个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及公共设施。”［2］同时，美国是一个具有较强自治传统的国度，城市治理一开始就具有较强的地方自主性，很多城市公共事务是通过民选的城市政府或公民自主决定与解决的，联邦政府和州政府受制于法律制约是不可能有权力涉足城市治理领域。然而，随着城市问题的突出，这种情况在20世纪以后发生了较为明显的变化。总之，在这一阶段城市政府对区域公共事务基本采取消极干预态度，“小政府”模式是对当时政府治理的准确概括。

（二）城市加速发展期的“大政府”治理

19世纪中叶以来，城市工业的发展、交通运输技术的改善加速了美国城市化的进程。“城市人口比例由1820年的7%上升到1860年的20%，且在1820-1860年期间，城市人口以平均每十年57%的速度得到增长。”［3］与此同时，城市由中心向周边郊区的扩展加剧，逐渐形成了“包括一个大型的人口中心及与该中心有较高经济、社会整合程度的社区，”［4］即现代意义上的大都市区。

城市扩张和人口增加使大都市区的社会问题日益凸显。然而，传统的“小政府”的消极干预模式往往对复杂的城市问题束手无策。特别是20世纪30年代的经济大萧条，美国城市危机进一步加剧。在对“小政府”模式展开批判性反思的基础上，凯恩斯主义粉墨登场，“福利国家”逐渐兴起，政府社会治理的单中心特征日趋凸显。在此背景下，城市政府摒弃了自由放任的管理信条，开始在社会救助、市场管制、公共设施建设等方面全面介入，充分发挥“看得见的手”的积极作用。同时，考虑到经济危机的严峻性、城市问题的复杂性以及城市政府能力的有限性，联邦和州政府也突破了传统的二元联邦主义的治理框架，通过税收支持、就业援助等一系列政策，积极介入到地方事务的治理中，逐渐强化其在地区治理中的重要作用。政府的管制对于应对经济危机，解决城市危机起到了积极作用。然而，在地方自治传统根深蒂固的美国，政府的过度管制必然遭到周边地区及其民众的抵抗。20世纪70年代之后，面对城市政府的财政危机、管理危机和信任危机，“大政府”治理模式最终昙花一现，成为美国大都市区治理中的一段历史。

（三）城市转型期的合作治理

20世纪中叶以来，美国战后经济的空前繁荣，使人口、资金等城市发展的必要因素以较快的速度向大城市及其周边聚集，同时，城乡间交通的发展，中心城市“都市病”的涌现，使公众开始“逃离”中心城市，促进了城市周边新兴小城镇的发展，加剧了大都市区的扩张。“1940年，美国有138个都市区，占美国人口的51%，但在1990年，美国都市区的数量上升到335个，其人口份额升至77.5%”。［5］大都市区化不仅成为美国城市发展的主导趋势，而且已经成为世界城市化进程的普遍现象。

进入20世纪70年代，随着大都市区的扩张，社会问题进一步凸显，有些甚至超出了地方政府单位的治理范畴。由于美国地方政府体制具有典型的“碎片化”特征，即各地方政府单位在管辖区域内相互交叠，在法律上相互独立，互不隶属，这种分散化的结构必然难以适应新形势发展的需要。为此，进行治理变革成为大都市区政府的必然选择。在反思传统治理模式的基础上，地方政府单位开始有选择的干预区域公共事务，充分发挥市场力量和社会组织在大都市治理中的作用，同时，进一步认识到加强各政府单位间合作的重要性。在大都市治理中，地方政府间通过多种途径如签订契约、组建跨地区议事会等，推进协同治理，以共同应对区域治理危机。

总之，“单中心”治理模式已难以适应新时期大都市区发展的需要。在大都市区治理中，各地方政府都在进行治理结构的转型，努力在地方政府、市场与社会间寻求新的治理平衡点。从单一走向多元，从垄断走向合作已成为大都市治理的必然趋势。

二 当代美国大都市区治理的典型模式与经验

20世纪70年代以后，美国大都市区治理迎来一个多元化发展的时代。各大都市区根据自身的特点，在政府、市场、社会间不断探索，形成了若干有代表性的治理模式。

（一）美国大都市区治理的典型模式

1.分散治理模式。美国具有较强的自治传统，小型的、分散的、自治的社会单元往往受到公众的青睐。在美国，大都市区内部都有为数众多的各种类型地方政府的存在。“1997年，大都市区内地方政府的数量平均为114个，包括两个县、42个市或镇、49个专区和21个学区，每10万大都市区居民中存在的政府数量平均为18个”。［6］

纽约大都市区是美国众多大都市区中的一个。其雏形可以追溯到19世纪末，由纽约与其周围的四个县联合组成。在纽约大都市区形成初期，其城市规模扩张较快，区域内人口众多，其治理模式一直处于较为松散状态。对于纽约大都市区而言，分散化治理是其典型特征。具体说来，在整个大都市区域内没有一个主导的政府机构来统辖区域所有公共事务，无论是中心城市、县、还是特区，彼此间地位平等，各自独立，相互之间通过协商来完成大都市区域内公共事务的治理。尽管大都市区内部也会根据特定需要，设立专门的区域管理机构，例如各地方政府协商组建了区域规划协会来解决大都市区内环境规划问题，但总体上，大都市区缺乏统一的政府机构，而是依靠各地方政府间的平等协商、互利互信来处理辖区公共事务。比如，地方政府间以签订合约的方式来解决诸如垃圾清运、土地使用等跨区域问题。

分散化治理体现了美国地方自治的特点。该模式以地方政府单位主体地位保障为前提，强调地方政府在区域治理中自主地开展多样化的契约合作。这种治理模式与美国自由市场经济和地方自治理念相契合，“合约方式把市场法则引入政府行政管理领域，受到社会各界的普遍欢迎。”［7］目前，分散化治理已成为美国大都市区治理的主要模式。

2.整体规划模式。20世纪70年代，大都市“碎片化”现象的加剧使得涉及辖区整体利益的公共事务难以得到有效解决，客观要求地方政府以城市整体发展为基本出发点，整合地方政府单位治理结构，重塑政府间关系。在此背景下，大都市区治理的整体规划模式应运而生。

以明尼阿波利斯-圣保罗大都市区为例，该大都市区由双子城大都市联席会管辖下的7个县组成。在大都市区内部，除了内设的各独立的地方政府外，大都市区联席会政府作为“统一的”区域政府存在。该治理模式的突出特点在于职能分离。具体来说，在大都市区域内部，大都市区联席会政府统筹管理大都市区域范围内的大小事务，而区域内地方政府仅对本地区自身事务负责。在这种模式下，大都市区联席会政府具有较大权力，能从整体角度出发，处理涉及全局利益的重大事项，对于协调区域内的利益冲突，推进区域间合作起到了重要作用。同时，为了保证整体规划模式的顺利运行，明尼阿波利斯-圣保罗大都市区还通过立法形式建立了税基分享制度，要求来自任何地区的新增税收都将放入公共区域，作为解决大都市区日常事务的基金。目前，“双子城的税基分享方案已经实行了30余年，如今覆盖250万人口，7个县和200个地方辖区，每年新增的税额达4亿美元以上。”［8］税基分享制度的实施不仅消除了城市间的恶性竞争，而且为统筹解决大都市区内公共事务提供了物质保障。

总之，整体规划模式在明确界定区域内地方政府事权和财权基础上，构建了跨地域性的区域政府以解决区域内整体事务，并赋予其在区域治理中的较高地位。这为实现大都市区的有效治理奠定了基础。

3.协商合作模式。面对日益复杂的大都市治理问题，人们普遍认识到高度集中的政府通常不能及时对这种多样性做出反应，强化政府与社会的广泛合作成为解决大都市区治理问题的必由之路。

以匹兹堡大都市区为例，它是美国著名的钢都，也是环境污染较为严重的烟雾之城。早在1943年市民就自发形成了阿勒根尼社区发展会议，以推动政府进行“城市改良”。同年，来自匹兹堡市和阿勒根尼县的社团联合会又组建了烟雾控制联合理事会，以强化对环境污染的控制。经过60多年政府与公民的密切合作，匹兹堡大都市区环境污染得到根本控制，已成为美国最合宜居住的城市。在匹兹堡的治理转型中，我们可以看到公民社会力量的壮大以及政府与各种社会力量的持续性的合作。事实证明，政府的能力往往是有限的，城市要想快速发展，就必须放权于民，通过政府与公民社会的良性互动，达到社会治理的最佳状态。同时，地方政府也重视加强与市场组织的联系，及时将企业管理的理念和技术引入到城市治理中，如私有化、签约外包、特许经营权等。市场机制的引入不仅节约了成本，提高了效率，而且推动着城市治理模式的多元化变革。20世纪70年代以来，美国城市治理结构不断调整，“不仅签约的绝对数量增加了，而且合作者的分布也发生了变化，从主要依赖于政府间签约向更多的私人企业合作转变”。［1］102有调查显示，“在2 500个居民以上的城镇当中，几乎2/3是通过签订合同的方式从其他政府或者私人公司来获取某些服务的。”［9］

总之，协商合作模式通过引入多元主体参与，重构了公共事务的治理结构，其所倡导的政府、市场和社会之间的合作共治体现了民主时代的价值意蕴，符合时代发展的必然要求。

（二）美国大都市区治理的经验

当代美国大都市区治理呈现多样化发展趋势。尽管各地区治理模式不一，但在应对大都市区治理危机方面都取得了积极成效，为我国应对城市化进程中的大都市治理问题提供了有益的经验借鉴。

1.引入市场机制。20世纪70年代以来，城市政府的“单中心”治理弊端日益凸显，其公共服务效果已难以满足公民的社会需要。为了提高治理效率，各地区城市政府将市场机制引入大都市区治理成为必然选择。在公共物品和服务供给方面，大都市区政府通过政策和税收优惠等方式，鼓励企业参与公共产品提供，以降低公共产品提供成本。目前，大都市区公共服务外包范围十分广泛，在有些地区甚至监狱管理也可由私人承包。在城市政府管理手段上，城市政府一改传统的官僚制管理手段，积极引入企业管理的新理念和新方法，如将绩效管理、全面质量管理等引入政府内部管理。通过市场机制的引入，大都市区政府力图以企业家精神“重塑政府”，构建一个低成本、高效率的“企业化”政府。总体上，市场机制的引入，打破了政府对公共服务的垄断，不仅有利于调动企业的积极性和创造性，而且实现了社会资源的有机整合，使得美国大都市区政府治理效能得以显著提升。

2.强调公民参与。公民是城市的主体，城市治理的好坏最终要以公众的满意为前提。因此，以公民为本位，强化公民参与是美国都市区治理的基本准则。在大都市区治理中，“美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。”［8］在决策方面，美国地方政府通过走访公众、民意调查、听证等多种形式，“鼓励社区公民广泛参与地方事务”。［10］“美国地方政府决策的主要特点有三:听证，公开，重大问题全民公决。可以说，在美国，没有不经过人民听证的决策。”［11］只要涉及与公众密切相关的问题，都要征求公众的意见，从而保障了地方治理的合理与有效。在公共服务供给中，公民社会力量的壮大是美国社会发展不争的事实。在美国，公民及其各种社区组织、志愿组织都十分热衷于地区社会事务，为此，在城市治理中，地方政府主动放权，鼓励社会组织参与社会事务。以西雅图市为例，“虽然西雅图市政府内部设有社区部和居民服务中心，但对社区事务负主要责任的仍然是社区自治组织——各类理事会。西雅图市的200多个社区都有自己的社区理事会承担本社区的管理和服务责任，如帮助改进邻里关系、反映居民服务诉求、治安、环保等。”［12］

公众的参与弥补了地方政府公共服务能力的不足，提高了政府的治理效率和效益，同时，公民参与充分调动了民众的积极性和创造性，最大限度地推动大都市区的发展。正如有学者指出，“美国城市治理的成功所在，实质上就是探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，较好地解决了城市建设和治理中政府‘越位’和‘缺位’的问题。”［8］

3.拓展政府间合作。在美国，大都市区域内往往存在很多不相隶属的地方政府单位。这种特殊的地方行政体制使得依靠单一的地方政府来解决区域治理问题往往是不现实的。因此，拓展政府间的合作成为解决区域公共服务供给的最佳选择。

在大都市区治理中，很多地方根据城市间的关联性以及公共产品的属性，形成了多种形式的政府合作。如未设高中的地方学区可向邻近学区购买高中教育服务并向该学区支付费用。有些地方政府单位也可共同提供某项公共设施或服务。据资料显示，“大都市区中40%的中心城市和22%的郊区自治体都参与了共同设施建设。垃圾掩埋场是共同设施协定中最常见的合作项目，而污水处理厂、机场和医院也经常以此种方式进行建设和管理。”［13］政府间合作的强化重塑了地方政府之间的关系，充分体现了公众利益至上的价值理念。政府间多样化的合作形式如购买服务、契约协作等不仅有效整合了区域内的公共资源，提高了资源使用效率，而且增强了政府公共服务能力，为实现大都市区的“善治”奠定了基础。

4.强化制度保障。从历史演进的视角，每次美国大都市区治理的变革都意味着政府职能关系的调整和利益的重新分配。在城市治理转型中，新的治理模式的生成必然会面临诸多阻力，遇到诸多挑战。因此，完善的法律保障和有力的法律监督成为确保大都市有效治理的关键因素。

美国是一个注重法治的国家。为了保障大都市治理的有序推进，在政府角色定位、公共服务方式变革、政府间合作以及公民参与等方面，美国地方政府都制定了较为完善的法律制度。比如，1975年，纽约市通过修改城市宪章，“把相当的公共事务交给该市的59个社区特别是各社区的规划委员会处理，这一系列改革为城市社区自治组织作用的充分发挥奠定了制度基础。”［14］1992年的波特兰大都市区章程，对大都市区的功能、权限、财政与政府体制等问题进行了界定。该章程的制定强化了大都市治理的基本原则，即“以合作为主要形式，强调社会力量和公民对大都市治理的参与，”［15］为理顺区域内地方政府间的关系，推进有效治理奠定了基础。可见，大都市区的治理离不开相关法律制度的完善，通过相关制度的建设，不仅明确了区域内各主体的法律地位和角色，而且对于规范区域治理主体的角色和行为，推进治理过程中多元主体的合作提供了明确的制度保障。

三 美国大都市区治理对我国城市治理改革的启示

21世纪以来，我国城市化进程日趋加快，与此相伴生的就是城市治理问题日益凸显。如何适应大都市区发展需要，构建新型的城市治理模式成为城市政府亟待解决的问题。不可否认，中国与美国在政治体制、区位发展、文化传统等方面存在一定差异，但是，对于尚处于城市化中的中国而言，美国城市治理中的有益经验仍然值得我们借鉴和吸收。基于此，结合我国城市发展实际，可从以下方面推动我国大都市区政府的治理变革。

（一）明确政府角色，合理定位政府职能

尽管美国不同地区大都市区治理呈现多种模式，但是政府职能的合理定位是其进行有效治理的基本前提。在市场经济背景下，地方政府应以公众为本位，着力弥补市场失灵已成为社会的普遍共识。在中国，城市政府长期以来受计划经济体制的影响，已形成了“全能型”政府的管理模式。在城市社会事务中，政府干预过多，管了很多不该管也管不好的事，导致城市政府治理能力低下，政府“错位”、“越位”、“缺位”现象时常发生。在新的历史时期下，城市政府应从反思自身职能定位入手，重构政府治理结构。具体来说，在治理理念上，城市政府应摒弃唯GDP至上的价值观，明确政府治理的核心在于以公民为本位，要通过政府角色的合理界定，践行为公众服务的宗旨，使政府治理回归公共行政的本质。在治理范围上，地方政府应充分认识自身能力的局限性，变“全能型”政府为“有限型”政府，积极发挥市场机制和公民社会的力量，有选择地干预城市社会事务。在治理方式上，应明确政府的角色在于“掌舵”而非“划桨”。只有在市场机制无法或不能有效起作用的领域，政府才应该介入，最终通过政府、市场和社会组织的合作共治，实现城市的“善治”。

（二）合理划分政府事权，推进政府间分工合作

在美国，地方政府体制具有“分工分成”的特点，即各级政府间没有行政隶属关系，政府职能有明确的分工，具有较强的独立性和自主性，这为实现都市治理的合作共赢奠定了基础。在中国，地方政府体制具有典型的“职责同构”的特征。即“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”［16］正是如此，在大都市区域内，各级政府职能趋同现象十分突出。市、县、乡之间只有职能范围与权力大小的区别，其管理内容并无太大差异。中国地方政府“总量分成”式的权力体制尽管有它的优势，但是，大都市区内各级地方政府的职能同构，使其政府职能间缺乏明确的分工，高层政府往往将权力上收，而将责任下放。基层政府难以有效履行提供基本公共服务的职责，导致整个区域治理效能不足。因此，首先应从制度上明确各级地方政府职能。面对政府间职能重叠的情况，应根据政府的能力和职责，合理划分各级政府的事权，确保地方政府在职责明晰的基础上有效提供公共产品。同时，应强化各级政府的契约合作意识，鼓励区域政府通过政府间购买、政府联席会、政府间协议等诸多形式创新政府管理体制，这不仅有助于增强地方政府的活力，而且对于推进区域资源优化配置，提升大都市区政府治理效能具有重要意义。

（三）有序放权，推动公民社会的发展

美国大都市区治理中，政府通过向社会放权的方式，使各种公民社会力量如邻里组织、志愿组织等在大都市区治理中发挥了重要作用。在我国，公民社会发展起步较晚，与发达国家发展水平相差较远。在此背景下，城市政府首要实现观念转变，充分认识公民在城市治理中的主体地位，要摒弃政府垄断城市治理的固化思维，为推动公民社会发展奠定思想基础。其次，要推进政府向社会有序放权。与西方不同，中国城市政府管理体制具有行政主导的色彩。在当代中国大都市区发展中，我们不能过度强化政府作用，也不能忽视公民社会发展的客观现实。因此，在城市治理中，我们应根据城市发展需要，合理有序的向社会放权，鼓励社会组织积极参与城市社会事务管理，如环境治理、教育服务、社会救助等，以有效回应公众诉求。最后，应建立以公民为核心的参与制度。公民是城市治理的重要主体，城市治理的效果最终需要以公民的满意和认可为基本前提。传统政府治理的“单中心”供给往往忽略了公民的主体地位，使城市公共产品供给往往背离了公众的意志，造成治理效率低下。为此，在城市治理中，应“鼓励多种形式的参与和引入更透明的决策程序”，健全和完善多样化公民参与渠道如听证会、网络微博等，切实保障公民的话语权和知情权，通过城市公民与治理部门之间的有效沟通，实现政府与公民社会的良性互动。

（四）引入市场机制，构建高绩效政府

20世纪70年代以来，受新公共管理运动的影响，美国大都市政府通过引入市场机制在内部管理和公共服务提供方面都取得了积极成效。在中国，受计划经济体制的影响，城市政府习惯于垄断公共产品的供给，忽视了对公共产品和服务的成本—收益的考量，造成财政资源的大量浪费。在城市治理中，我们应借鉴美国市场化改革的经验，将市场化机制如契约、委托、授权、承包、合同等多种形式引入公共产品供给过程，为此，我们首先要重塑政府行为模式，打破政府对公共服务的垄断，通过建立健全市场体制与机制，为城市公共事务的市场化提供条件。同时，在政府内部运行中，我们应注意借鉴企业成功的管理经验，如引入内部市场、聘用制等，突破传统官僚体制僵化的运行管理模式，使政府全员树立竞争意识、服务意识和绩效意识，构建高绩效的城市政府。总之，市场机制的引入体现了对“顾客导向”价值理念的回归，为构建以政府主导，全社会共同参与的新型城市治理模式奠定了基础。

（五）健全完善相关法律，推进城市治理

有效的法律保障是大都市区治理的前提。健全和完善相关法律制度不仅能明确政府、社会组织和企业等各方主体权责，为各方有序合作奠定基础，同时也是保障各方权益、监督各方行为的重要手段。在美国，建立一套比较完善的法律制度体系并且做到严格执法监督是其城市治理的基本经验。当前，中国正处于社会转型期，虽然我们各类法律都在不断地健全与完善，但是关于城市治理方面的法律仍然不足且操作性不强。比如，在理顺基层政府与社区组织关系、规范公民听证制度，加强网络舆论参与和监督等方面尚需补充和完善。为此，在城市治理中，围绕政府职能定位、市场秩序维护、公民社会组织参与培育等方面，我们要加强相关法律制度的建立与完善，不断规范城市政府行为，有效避免政府在城市治理中的越界、侵权现象，从而确保我国大都市区政府治理能力得到显著提升。

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