地方政府公共服务能力法治化的困境与路径抉择

胡业勋

（中共四川省委党校 法学教研部，四川 成都 610072）

一、问题的提出：调研引发的思考

在对S省L市E县的调研中，一个很小的事件引发了我们的思考。L市E县的Y乡处于E县西南面，距县城23.4公里，该乡在E县属于中等乡镇，在公共服务设施的建设上，根据上级的规定，建设了一个可容纳百人的小学，但是平时来上课的学生只有二三十人，造成了公共服务产品的极大浪费。无独有偶，在L市J县进行调研时，也发现了很多公共服务设施存在浪费的现象。这并不是说两个县乡的公共服务设施已经相当完备，不需要进行建设，有些公共服务设施却非常缺乏。例如，E县的某旅游区，旅游资源相当丰富，温泉资源相当丰富，还有成片的原始森林，这些旅游资源一旦开发，将极大的带动该地区的经济发展。制约该旅游区发展的一个最大瓶颈就是道路，去旅游区的道路，路况一般，不适宜大规模的旅游，严重制约了该地区旅游资源的开发，成为该地区公共服务建设的重中之重，但由于资金缺乏，并没有得到改善，也制约了该地区的经济发展。

调研中的问题映射出我国当前公共服务能力存在的一些问题，首先，我国公共服务能力面临着资金缺乏的困境。调研中，地方政府的某些领导普遍认为当前财政缺口大，需要加大财政支持的力度。其次，公共服务设施又面临着被闲置的窘境。许多公共服务设施建成之后，并没有投入使用，造成了公共服务资源的严重浪费。再次，公共服务绩效评估机制的缺乏。正是由于缺乏这种公共服务的绩效评估机制，造成了公共服务设施的建设唯政绩论，没有协调配合好各种公共服务设施的建设，民众对涉及自身利益的建设也漠不关心。

二、公共服务能力的困境：对均等化观念及政府职能理解的偏离

造成上述困境的根本原因，在我们看来，主要有以下几个方面：

第一，对公共服务产品均等化的理解不足。公共服务均等化是一个与公平紧密相连的概念，它并非像其它许多经济名词一样是“舶来品”，而是我国实践部门和理论部门在长期的理论、实践工作中概括总结出来的一个具有本国特色的经济名词。至今为止我国理论界对公共服务均等化的涵义尚未做出科学、全面的界定。公共服务均等化是由“公共服务”和“均等化”组成的一个复合词。我们认为较为恰当的理解是：“公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，具体包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。”可见，公共服务均等化的核心就是要对各主体提供一视同仁的公共产品与服务，但绝不可以将其理解为平均化。当前，在我国公共服务均等化问题上，最大的问题就是将均等化理解为平均化，而且是绝对的平均化。再加上中央政策和地方政策在信息传递上的不对称，财政支付到地方，地方政府将财政绝对平均应用到相关基础设施建设上。例如宜坪乡某小学的建设，就是在响应九年义务教育的基础上强行建设的，但全乡的生源又相对较少，建设过程中如果考虑乡情，在规模上会适当考虑，但按照均等化的要求，又必须如此建设。这就明显是将公共服务产品均等化绝对化的表现。公共服务产品均等化是一个好东西，但对好东西吸纳的过程中，要注意正确理解。公共服务产品均等化内蕴着公平的问题，必然要遵循公平的基本理念，追求绝对的公平显然是镜花水月，不具有可操作性。公平的理念经历了由绝对公平到相对公平的过程，同样公共服务产品均等化的践行理应沿着从绝对均等化到相对均等化的道路进行，充分考虑各地方的具体情况，抓住重点需要建设的公共服务设施，才能克服由公共服务产品绝对均等化产生的问题。

第二，地方政府职能没有合理的转变。政府职能是指“政府行为的方向和基本任务”，它强调政府“需要干什么”、“应该干什么”的问题。按照当前政府职能转变的基本趋势，当前政府范式正由“完全管制型”向“大方面服务型”过渡，随着政府职能的这种转变，作为地方政府应该有忧患意识，作为我国整体服务型政府建设的一个重要环节，其职能的调整与转变成为构建我国服务型政府建设的关键。这就要求地方政府转变工作的内容和重心，根据服务型政府的基本职能，重点搞好社会管理和提高公共服务能力。而提高政府公共服务能力的关键，在于如何强化其有效性，即提供公共产品和服务方面的效率。但从我国当前基层政府的实施状况来看，职能的转变仍有很长的道路要走，地方政府的多数领导仍然将自己当成“掌舵者”，将公共服务的总体规划都纳入到自己理想的模式中，而疏于充分考虑本地区的基本情况，使得提升公共服务能力的效力成为空中楼阁。这种困境的根源在于，地方政府没有充分和高品质的公共服务供给，没有积极回应地方多样化和迅速增长的公共服务需求，缺乏“服务顾客”式的政府改革理念。因此地方政府不仅要充当公共服务的直接生产者，更应充当地方公共服务能力的促进者，地方政府在充分利用政府、市场和社会等资源的基础上，通过合理机制与渠道最大限度的整合各种资源，实现公共服务质量的提升。

三、地方政府提升公共服务能力法治化的路径选择

在充分借鉴相关研究成果的基础上，我们认为，提升地方政府公共服务能力法治化的路径主要从以下几个方面推进：

第一，财政制度价值导向和行为导向的科学化，促进地方政府公共服务能力资金链的持续供给。公共服务能力需要充足的资金支持，有赖于国家公共财政的支持；但当前地方政府在建设公共服务设施上，资金缺口很大，这种财政支持力度不足的现象严重阻碍了公共服务能力的发展。对此，很多学者建议应进一步加大财政支持的力度，但从基层政府的财政支出来看，公共服务设施的建设在整个基层财政中占的比例很大，且有逐年增长的趋势。为破解这种悖论，首先，需要优化公共财政体制，合理配置财政资金。一方面，由于一些地方政府的领导在观念上仍存在片面追求经济增长，将大量精力用于经济运行上，这种“经济增长万能论”的主张，使得很多公共服务产品的供给成为了经济增长的附属品。监管机制的缺乏，造成一些官员依靠政绩偏好来选择城市大型基础设施建设。相对而言，诸如社会保障、基础教育、医疗卫生等消耗较大但对经济增长短期内没有明显效果，对政绩评定无法立即见效的工程，往往在政府工作中被忽视。另一方面，顶着国家要求公共服务产品均等化的压力，许多地方政府的领导对各种公共服务设施采取平均分配的办法，将财政拨付到固定的基础设施建设上，造成资源的严重浪费。可见，需要加大对公共服务产品的投入，同时，在公共服务设施投入上，要有针对性，着力对急需的公共服务产品进行建设。其次，合理处理好中央和地方公共服务事权的关系，将中央政策合理应用到地方政府的建设中，为地方政府公共服务能力提升奠定经济基础。我国公共财政体制的重点仍是协调好中央和地方的事权与财权的关系，明确界定权责关系，增强地方政府公共服务能力。

第二，调整政府职能，完善基本公共服务的“多元化”的供给格局，充分调动地方政府公共服务的有效性，进一步提升地方政府公共服务的组织能力。从20世纪80年代以来，国内外很多学者开始质疑政府垄断公共服务可以提升政府公共服务能力有效性的观点，实践中民众要求加强与自己休戚相关的公共服务设施与政府疏于提供公共服务设施的矛盾，也逐渐显现。这些有益的探索，理应给我们提升地方政府公共服务能力一些有益的启发，长期以来，困扰中国公共服务能力提高的问题在于，政府财政是唯一的公共服务的供应主体，然而伴随着市场经济的日益完善，民众对公共服务产品的需求在急剧增加。这就造成了政府财政开支的扩大化，这就产生了日益增加的财政需求与有限的财政库存之间的矛盾，尤其对地方政府而言，他们站在公共服务能力的最前线，更易于面临财政困境，在调研中，这种困境显得尤其突出。可见要加强政府职能的转变，首先，需要提升地方政府开拓新资源、新途径的能力。在公共服务的供给上，政府承担的责任较为重要，其可以将行政、经济、文化等资源进行整合与配置，在这样的基础之上，完全可以建立多元的公共服务体系，即充分吸收社会各方面的力量，积极参与公共服务产品的提供上，改变政府主导的一元体系，共同服务广大民众多样性与个性化的需求。为更好的构建多元化的服务体系，可以充分的将第三部门、私营企业等拥有的资源整合进来，以进一步提升公共服务能力。在整合过程中，政府的职能不应成为完全的主导者，应着力加强引导作用，强化运行规则的合理化以及市场监管的力度，同时，增强多元主体的竞争机制。国外的经验充分说明了发挥社会力量的效力，在实践中，需要发挥社会组织的力量，通过市场之手的作用，来推动地方政府公共服务的质量。同时，政府应当发挥自己监管人的作用，加强社会组织的合理与合法运作。促使社会组织发挥自己的能动性，行使自己的选择权，为更好的建设一个服务高效的公共服务体系，发挥自己的光和热。其次，地方政府和民众的良性互动，促进政府职能的有效运作。地方政府积极倡导多元主体的参与，将部分权利让渡，使社会组织发挥自己的能力，增强民众的参与意识，充分感知到自己是公共服务的收益者，强化了一种主人意识。当前，有些城市在基础设施建设、医疗服务等领域注入社会资本，公共服务体系的市场化轨迹已经逐渐显露。但鉴于我国的市场建设仍有较长的道路要走，有效承担政府职能的公共服务能力仍不完善，大部分地方政府的领导仍然心存自己是主导这一理念，漠视民众呼声的现象仍然存在，很多时候地方政府更希望将多重事项大包大揽，未真正将服务型政府的思想落实到实处。因此，为提升公共服务能力，地方政府必须切实转变政府职能，使服务性政府不仅是一种空喊的口号，更是事关民生的头等大事，如此，方能有效的提升公共服务的能力，推动市场化合理有序运作，促进市场健康发展，这是我国服务型政府建设的基本趋势。

第三，构建地方政府公共服务的绩效评估机制。公共服务的绩效评估是一个具有实证色彩的概念，涵括的范围较广，政治、经济、社会等评估因素都可以包括在内。其中社会评估，尤其是民众对地方政府的评估起着重要的作用。因为“公民作为地方政府的服务对象，与其他评估主体相比，对地方政府的绩效则有着最直接、最真切的感受，公民参与是地方政府绩效评估不可或缺的一个重要环节”。当前公共服务的绩效评估多成为地方政府领导政绩工程的附属品，建设大型公共服务建筑能够体现领导的政绩，造成财政支出的浪费，紧需的公共服务设施建设没有资金的保障。可见，一个科学的公共服务的绩效评估机制在提升地方政府公共服务能力上显得特别重要。科学的公共服务的绩效评估机制应考虑，首先具有合理性。合理性的标准体现在既要符合本地区的地情，又要充分考虑可承受力。其次，具有可操作性。指标的选取一定要具有可行性，不具有可操作性的指标往往起不到绩效评估的效果。