公共政策传播机制的硬件修复与软件优化研究

刘雪明，沈志军

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

公共政策传播既是公共政策学研究的重要内容，也是政治学和传播学研究的重要方面，而且传播机制又是其中重要的研究难点之一。在现实的政策传播中，传播机制的有效与否，直接影响着公共政策的传播效果，进而影响公共政策实施的成败。采取切实可行的措施，优化公共政策的传播机制，对克服政策传播机制的运行障碍、促进公共政策的有效传播具有重要的理论和实践意义。

一、文献述评与问题的提出

政策研究在我国虽然由来已久，但作为一门科学的政策学、公共政策学或政策科学却诞生于20世纪50年代的美国。公共政策传播既是公共政策学的研究内容，又是政治学和传播学等多学科交叉研究的主题，正如美国著名政策学家托马斯·R.戴伊（2002）所说，政治学还是关于公共政策的学问。①西方学者在研究政策传播尤其是传播模式及机制时，通常以政治传播模式涵盖之，很少专门对政策传播模式进行研究。②早在20世纪60年代，一些政治学家通过对政治系统的分析提出了一些各具特色的政治传播模式，如伊斯顿（1965）的政治系统的动态回应模式、阿尔蒙与波尔（1966）的政治系统模式以及密铎（1980）的政治传播模式等。后来随着媒体的发展以及新闻传播学者的介入，媒体在政治传播研究中受到越来越多的重视，例如雅各布斯、夏皮罗（1996）认为，传媒在改变公众的态度和政策取向上有着引人注目的作用。以往的研究设计及掌握资料的不充分、对个案资料分析的衡量失误等因素阻碍了传媒对公众政策取向说服影响的研究。③

国内对公共政策传播的研究起步较晚，以往很长时间使用的学术概念是“政策宣传”，事实上也是这样。迄今为止，我国只出版了一本专门研究公共政策传播的学术著作《政策传播论》（段林毅、王官仁，2003），另外在《大众媒介与公共政策》（何志武，2008）、《政治传播学概论》（周鸿铎，2005）、《政府传播论》（高波，2008）等著作中也涉及政策传播问题，还发表了一些以“政策传播”为题的学术论文，主要研究了以下问题：一是公共政策传播的内涵。段林毅（2004）认为，公共政策传播是指政策信息在组织之间及组织与个人之间的传播过程，是推进人类社会发展的共享性行为活动，具有组织性与强制性、目的性与互动性、保密性与时效性、定向性与扩散性等固有特征。④二是公共政策传播的模式。李希光、杜涛（2009）认为，在技术进步、制度变革和社会变革等因素的综合作用下，我国公共政策传播模式发生了深刻的变化，即由直线模式转向波形模式，由政策宣传模式转向新闻发布模式，由窗口模式转向压力模式，逐步从原来占主导的单向传播转变为相互作用的双向传播，传播框架和逻辑正在发生着由“控制和宣传”向“协商和互动”的清晰转型。⑤三是公共政策传播的机制。四是公共政策传播的效果。段林毅（2004）认为，传播不及时、覆盖不全面，是公共政策传播常见的障碍，这些障碍影响着公共政策的传播效果；⑥沈涛、刘锦钢（2010）认为，政策传播效果对政策执行效果起着决定性的作用，优化政策传播环境、改善政策传播条件、建设政策传播网络、建立良性互动机制、提高传播主体素质有助于促进公共政策的有效传播，取得更好的传播效果。⑦另外，王平（2010）还对农村政策的传播效果，⑧谭英、蒋建科（2005）对农业政策的传播效果，⑨李永刚（2012）对教育政策的传播效果进行了专门的研究。⑩

在公共政策传播机制研究方面，周鑫（2011）认为，公共政策传播机制是指由公共政策传播的主体、客体、社会环境、反馈体系以及责任制度等要素所构成的有机统一体，在这个统一体中，各要素相互影响和制约，⑪遗憾的是在这一概念中传播媒介等要素不明确。刘雪明、沈志军（2011）认为，公共政策传播机制是指公共政策传播过程中传播主体、传播媒介、传播受众等要素之间传递、交流和共享政策信息的互动方式及其行为过程。⑫陈洪波（2003）认为，伴随着改革开放的进程，再也无法依凭中央高度集权确保公共政策的有效传播，无法依凭单位制度确保公共政策的广泛传播，我国公共政策传播机制经历了从计划经济时期向改革开放时期的转变。⑬聂静虹（2004）则在此基础上进一步指出，以市场为趋向的改革使得我国公共政策传播机制呈现出传播主体日益社会化、传播渠道日益多元化、传播制度日益规范化、反馈渠道更加多样化、传播更趋人性化的发展趋势。⑭颜海娜（2001）认为，我国政府的公共政策传播机制还很不健全、不完善，需要建立完整的信息传播网络，建立政府与公众之间的互动机制。⑮

二、公共政策传播机制的硬件修复

公共政策传播机制的硬件、软件之分来源于对计算机系统的理解和借鉴，所谓硬件是指计算机的各种机械部件和电子器件的统称，是计算机系统的物质基础。公共政策传播机制的硬件包括“四个要素——谁、说了什么、通过什么渠道、向谁说，即传播主体、传播内容、传播媒介和受众，都属于实体内容”。⑯优化公共政策的传播机制，克服传播机制的运行障碍，首先要对影响传播效果的硬件系统进行修复。

（一）“公共政策信息服务人”的塑造

当前，政府职能由管理型向服务型转变是各国政府行政体制改革的发展方向，政府职能最重要的一个方面就是为公众服务。政治上接受民众的委托、经济上取之于纳税人的政府，有责任和义务遵循“顾客至上”的原则，为民众提供优质的包括政策信息服务在内的公共服务。因而，政府必须建立以“公共利益”为核心的行政文化，树立一种“政策信息服务人”的角色意识，全心全意为民众提供优质的信息服务。

1.“公共政策信息服务人”的角色定位

政府存在的价值在于有效地管理社会，追求社会的公共利益，扩大社会福祉，维护公平与正义。因而政府在政策传播过程中应该承担起“公共政策信息服务人”的角色。其要求是：首先，所有政策信息（除法律规定的保密的信息之外）必须全部、全面公开，“政策信息服务人”在政策传播过程中不应该有“隐私”，不应该有“垄断特权”。其次，基于政策信息传播公开的理念，“政策信息服务人”应该对政策信息的具体应用过程全部公开，全面实现政策信息透明化。再者，政策信息利益的指向公开，避免传播者利用“信息差”来进行“信息寻租”。最后，政策信息反馈结果公开，并交由公众评议，以便形成理性的、开放的政策传播和社会舆论环境。

2.公共政策传播能力的提升——信息化政府的建设

首先，加快政府的电子政务建设，实现政府与公众之间的快速、及时的良性互动。这方面要认真考虑和规划政府网站的建设发展，包括建立方式、风格定位、网站内容、网络安全、网络运营等方面。其次，以加大资金投入为支撑。信息化政府的建设必须依靠一定的资金投入，政府自身在加大信息化基础设施建设资金投入的同时，还要扩大资金筹集渠道，积极鼓励企业、团体、个人等对政府基础设施建设的有偿性投入。再者，以强化专业人员培训力度为依托。政府应建立培训制度，加大对政策传播工作人员、专业技术人员的培训力度，保证信息化业务系统的应用效果。最后，以建立科学管理模式为保障。

（二）公共政策信息编排的原则

政策信息的总量随着时间推移而不断累加增长，但对一般的政策受众而言，绝大多数新接触的政策信息都是杂乱无序的，难以被他们直接利用，需要专业传播人员分类加工、组织编排后才便于理解与接受。换言之，政策信息的有效传播，取决于政策传播者对信息的编排加工处理能力。政策信息编排的原则可以归纳为以下几点：

1.真实性原则。首先，无论是政策传播者还是传播媒介，在政策信息编排的过程中，都要真实准确、实事求是地描述政策思想，并为自己编排发布的政策信息内容负责，做到准确无误，客观清楚。其次，政策信息的传播要求全面系统，随着时间和空间的转移进行信息整理，全方位向受众展现政策信息的文件内容以及实现要求，以确保政策信息的完整。

2.时效性原则。政策的时效性非常明显，政策信息的传播必须在有限的期限内进行，传播者必须根据政策的期限，分清楚短期政策、中期政策和长期政策，根据不同的时间要求及时地、迅速地、分阶段地编排政策信息。

3.动态性原则。政策信息不是一成不变的，虽然某一领域的政策内容在一定时间内不会做出修改，但是政策实施过程中的相关信息以及受众对政策信息的反馈内容都会随着社会生活的变化而不断更新，因此，政策传播必须讲求动态性，及时对政策信息进行更新，使编排的信息内容符合政策实施的客观状况。

4.人本原则。即政策信息的编排要以受众为中心，具体包括两个方面：一是信息内容要有针对性；二是信息内容编排符合受众的需求，不仅要考虑受众目前的信息需求，还要预测受众未来的信息需求方向。

5.导向性原则。这一原则的提出，主要是基于政策信息的政治性。政策信息的编排工作必须坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，紧密结合国民经济和社会发展的需求，结合人民群众日益增长的物质文化需求以及政策的利益分配等功能做出合理的安排。

（三）媒介力量的整合

由于经济社会发展不平衡而导致的信息基础设施、技术条件分布不均，是现有社会发展状态下一个不可避免的现象，而且各种传播媒介的传播功能、传播范围和传播效果又各不相同也是一个不争的事实。例如，“绝大多数人关于政策的信息源于大众媒介，大众媒介已经成为政策传播的主要渠道。”⑰我们可以通过媒介力量的整合以及媒介的合理选择来使得媒介在政策传播过程中发挥出更大的效用。从政策传播的实践来看，选择合适的传播媒介必须遵循以下几个原则：

1.针对性原则。即根据不同的政策内容、政策受众和保密要求，选择不同的传播媒介，以满足某项政策的传播需要。例如，由于文化差异，同一项政策在城市与乡村的传播方式就要有区别。城市受众比较容易理解文字性内容，政策信息可以以文字为载体进行传播，但在乡村，受知识文化水平的制约就必须选择一些面对面或者形象化的影视、图片等信息载体形式。还有，信息内容较为丰富的政策，选择广播、电视等媒介传播未必能够全面覆盖政策要点，而采用文件发布、小册子等媒介形式，针对性就更强。

2.快捷性原则。即选择能够最迅速、最方便地把政策信息从信源传达给受众的传播媒介，这个主要根据政策的时限以及政策目标群体的空间分布来决定。因为每一项政策都具有时效性，政策的执行都有一定的时间限制，同时，每一项政策目标群体的空间分布状况也不一样，这就要求在选择政策传播媒介的时候，必须考虑时空因素对政策传播活动的制约。例如，城市改造中的拆迁指令，一般具有较强的时限性，政策传播必须快速进行，采用定点的布告张贴、基层干部口头通知等形式往往会收到立竿见影的效果。

3.效益性原则。不同的传播媒介都拥有一种或多种不同的传播方式，例如，报纸、杂志、书籍等印刷媒体可以通过文件刊登、时事评论等栏目传播政策，广播可以通过新闻传播政策，电视媒介可以通过新闻、公益广告、相声小品、连续剧、政治评论等节目传播政策，网络可以通过政府网站、网络新闻、视频、论坛、博客等传播政策。政策传播者要用什么形式、用多少语言才能向受众清楚地解释一项政策，实现以最小的代价获取最佳的传播效果，就是政策传播的效益问题，它是选择传播媒介的重要原则之一。

除了遵循上述合理选择政策传播媒介的原则以外，政策传播过程中还要注意整合媒介力量。每一种传播媒介都有其特定的受众，按照传播媒介的不同，受众可以分为电影、电视的观众，报纸、杂志、书籍的读者，广播的听众，网络的用户，新媒介的接收者、消费者等不同类型，因此，政策传播不能够仅仅依赖于一种传播媒介，而且“对某一个传播媒介的过于信赖是不可靠的”⑱。为了扩大公共政策传播的有效范围，必须对各种媒介进行资源整合，充分利用，根据不同的政策信息内容和政策受众合理选择多种传播媒介，使政策传播达到“1＋1＞2”的效果。

（四）理性受众的培养

理性受众是政策有效传播的必要条件，一个具备科学文化素质与批判精神，并能够理性思考的受众群体的存在与发展壮大，是政策传播者树立“政策信息服务人”意识，重视政策传播的制度建设，取得更佳政策传播效果的重要因素。理性受众的培养应侧重以下几个方面：（1）信息掌握能力的培养；（2）思想道德素质的提高；（3）民主意识的强化。

三、公共政策传播机制的软件优化

众所周知，“如果仅有硬件系统，计算机不能做任何有意义的工作，硬件仅仅是建立了计算机的物质基础；如果要计算机硬件发挥作用，必须配置软件系统，软件使计算机硬件具有了生命力。”⑲公共政策传播机制的四个硬件要素只是提供了政策传播可以进行的必要条件和“物质基础”，要克服政策传播机制的运行障碍，促进公共政策的有效传播，仅仅修复硬件系统是远远不够的，“除了硬件条件以外，还需有必备的软件系统与之相匹配，从而保障政策传播活动的进行。”⑳优化公共政策传播机制的软件系统，主要应从以下几个方面着手：

（一）政策传播制度的健全与完善

公共政策传播机制的优化从软件上来说，需要对影响政策传播机制有效运行的各个要素做出合理、高效的制度化安排，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，㉑全方位地建立和健全相关制度，既是公共政策传播机制有效运行的基础，又是促进公共政策有效传播的保障。

1.制定和完善系统的法律制度

公共政策传播作为政府信息公开的一个重要方面，应该根据我国当前的实际情况，尽快出台《政府信息公开法》。尽管2007年1月，国务院原则通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并决定于2008年5月1日正式实施。但是，政府信息公开条例在公共政策传播方面的规定仍不完善，有待于从条例上升为法律，将政策信息传播以及传播的原则、内容、范围、方式等进行系统化、科学化规定。

2.加强传播媒介的制度创新

传播媒介是公共政策传播赖以实现的载体，我们要加强传播媒介的制度创新，规定报刊、电视、广播、网络等各种媒介在政策信息传播方面的权利与义务，充分发挥传播媒介的舆论导向和政策引导作用。在我国，无论是官方媒体还是其他大众媒介，都承担着传播先进文化、塑造美好心灵、满足人民群众精神文化需求的重要任务。在构建社会主义和谐社会的时代背景下，传播媒介制度的创新与有效安排是传播媒介健康发展的基本保障，是维护社会主义核心价值观念、正确引导社会舆论、实现政策有效传播的重要举措。

3.建立合理的利益补偿制度

公共政策传播与实施往往表现为“对一部分政策对象利益的分配与落实，而对另一部分政策对象的部分利益予以调整与剥夺，其结果是造成一部分人受益而另一部分人受损”㉒。我们要建立合理的利益补偿制度，使因新政策安排下的利益受损者能够通过申诉与表达自己的意愿和要求而最终获得合理的利益补偿，以减少政策传播和政策实施过程中的阻力。

（二）政策传播互动模式的重启

重视与强化传播者与受众之间有效、持续的互动沟通，目的在于使政府能够在行使职能、管理社会的过程中不断优化政策措施和政策传播行为。对于政府来说，与公众互动沟通的持续进行就意味着政府能够认清、弥补和解决决策过程和政策传播过程中出现的问题。为此，我们可以着力于以下三个方面：

1.政策反馈渠道的改造政府除了要在完善人民代表大会的制度建设，加大政治协商会议反映社情民意的力度，强化信访制度、听证制度等方面下苦功之外，重点是要开拓新的信息反馈渠道。这方面主要借助于大众传播媒介的力量，把大众传媒作为公众的传声筒、代言人，充分利用和发挥大众传媒的优势，及时听取人民群众的意见，实现下情的顺利上达。

2.政策纠错环节的重视与强化

纠错制度保证了政策传播的持续互动与沟通。纠错环节的强化，一要深入开展社情民意的调查；二要系统研究反馈信息，及时修补、纠正政策传播活动以及公共政策的内容。就前者而言，政府开展社情民意调查要讲求该项工作的科学性，注意增强调查数据的代表性，提高调查质量，保证调查结果的准确性与真实性，以及完善民意调查的规范化操作方式。

3.网络传播平台的全民参与

公共政策的网络传播主要指依靠互联网技术而展开的政策传播，它改变了政策传播中传播者与受众之间的关系，使传受双方站在平等的位置上并实现角色的自由转换，使受众由被动的接受者变成主动的参与者，赋予受众更多的“自由”权利，为受众提供了一个信息交流与畅所欲言的空间平台，极大地提高了政策传播的效率。政府信息化建设的全面推进与政府上网工程的系统化建设将是政策传播网络化发展的重要手段，政府必须不断加大电子政府的投入力度以及规范化制度建设，加强网络基础设施建设，尽快完成互联网对社会弱势群体和落后地区的全面覆盖，以确保政策传播的全民参与，实现政策信息的全方位互动。

（三）政府—媒介—受众关系的重构

政府、媒介、受众三方之间的关系，是公共政策传播机制运行的关键性因素，只有实现三方合作与制衡，政策信息的透明化与修补纠正才有可能实现。

1.政府与媒介的通力合作

公共政策传播离不开大众传播媒介的支持与配合。作为公共政策的传播者，政府与大众媒介的关系状况，往往直接决定着政策传播的内容、形式、途径和效果。在信息全球化与传媒事业不断发展的背景之下，政策传播过程中的媒介运用方式不能按照旧有的观念和方式进行，而要寻求政府与媒介合作的新路径。首先，政府在与媒介合作的过程中，要学会做好主动传播者和合作者的角色。其次，政府要善于提高政策传播者在新闻与传播学、公共政策学和信息科学等相关基本知识方面的素养，善于分析政策信息传播的效果，善于把握政策信息的新闻价值和市场价值，力图在公共政策传播上找到与媒介合作的切入点。

2.政府与受众的换位思考

政府与受众良好关系的建立，首先取决于政府的性质，看它是一个服务型政府，还是一个管理型政府。在服务型政府时代，“政府与公众已不再是简单的命令与服从的关系，而是相对平等的互动关系。”㉓在政策传播过程中，政府要学会站在受众的立场上，认真分析受众在获取政策信息方面存在的实际困难，确保政策信息传播过程的平等共享和公平参与。同时，受众也应当从社会全面发展的大局出发，多站在国家利益、集体利益的高度，理性分析政策内容的科学性，为政府的科学决策和政策的有效传播贡献自己的力量；而不是从个人利益出发，对自己有利的政策就传播，对自己不利的政策就反对，进而干扰政策传播，反对政策实施。

3.媒介与受众的共生共赢

媒介的立足与发展，离不开受众的支持，而受众的个人发展，同样离不开媒介的信息提供。媒介与受众之间是一种互生互利的关系，两者只有保持一种平衡协调的关系，才可能实现共赢的局面。相对于受众而言，传播媒介主导着政策信息传播，媒介与受众的良性互动主要依赖于媒介的公共信息服务意识及其服务平台的搭建。因此，媒介要强调社会责任，以公共服务为目的；要注意政策信息与大众信息之间的平衡，重视政府喉舌身份的同时强化公众代言人的角色意识。同时，受众应该树立一种公民意识，站在国家利益的高度分析和传播政策信息，积极投身于政策传播活动以及政策制定、实施与完善的循环过程。

（四）政策传播效果评价的重视

任何一项传播活动的进行都是有目的的，而公共政策传播的目的性尤为明确，传播效果评价是政策传播活动的风向标。所谓传播效果是指“传播者发出的信息经由媒介传至受众而引起受众思想观念、行为方式等的变化”，㉔政策传播成功与否的关键在于是否能够针对特定的受众选择适合的传播媒介、传播内容和传播方式，因此，对传播效果进行评价，最终使传播效果最大化和最佳化，并且兼顾到信息接收者接受成本的最低化、最优化，是政策传播机制优化必须充分考虑的又一重要问题。在受众本位的信息时代背景下，传播效果的评价在实践中，能为丰富多彩的政策传播实践活动提供科学的依据；而在理论研究中，对于政策传播活动规律的把握以及加深政策传播行为的科学认识都具有重要价值。

要全面地评价政策传播的效果，必须采取科学的方法将传播过程的各个构成要素及其相互作用加以充分的研究。然而，这是一项十分复杂的工程，涉及管理学、政治学、传播学、决策科学、公共政策学等各个学科的理论、知识和方法，本文在此只提出一些进行政策传播效果评价的基本原则。一是目标性原则，即评价政策传播效果时首先应该确立具体目标，这是政策传播效果评价的首要原则。二是专业性原则，对政策传播效果的评价是一项技术性和专业性都很强的工作。三是系统性原则，全面分析影响政策传播的各项因素，对传播效果作出系统性评价。四是经常性原则，效果评价应该作为政策传播活动的一项经常性工作，定期或不定期地长期进行。五是可靠性原则，评价工作必须实事求是，各种数据真实可靠，评价结论准确可信。六是可操作性原则，只有具有可操作性，有着具体、细化的评价方案，才能对公共政策传播的效果评价、政策传播机制的运行状态作出科学而准确的判断，进而有针对性地给政策传播机制的优化提出正确的路径和建议，使得公共政策传播机制的运行更加科学、有效。

注释：

①［美］托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，华夏出版社2004年版，第3页。

②⑤李希光、杜涛：《超越宣传：变革中国的公共政策传播模式变化》，《新闻与传播研究》，2009年第4期。

③［美］雅各布斯、夏皮罗：《政治传播、公共舆论和政策制定过程的一体化研究趋向》，《现代国外哲学社会科学文摘》，1996年第12期。

④段林毅：《关涉政策传播的几个问题》，《求索》2004年第4期。

⑥段林毅：《政策传播障碍的原因及其排除》，《湖湘论坛》2004年第5期。

⑦沈涛、刘锦钢：《当前政策传播存在的问题与对策》，《东南传播》2010年第6期。

⑧王平：《农村政策传播效果优化问题探讨》，《新闻爱好者》2010年第1期。

⑨谭英、蒋建科：《农业政策传播效果调查分析》，《中国记者》2005年第6期。

⑩李永刚：《如何提升教育政策的传播效果》，《江苏教育宣传》2012年第4期。

⑪周鑫：《我国公共政策传播机制研究》，云南大学硕士学位论文，2011年5月。

⑫⑯⑳刘雪明、沈志军：《公共政策的传播机制》，《南通大学学报》（社会科学版）2011年第2期。

⑬陈洪波：《论中国公共政策传播机制的转变》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2003年第6期。

⑭聂静虹：《论我国公共政策传播机制的演变》，《学术研究》2004年第9期。

⑮㉓颜海娜：《政府公共政策传播机制存在的问题及对策》，《地方政府管理》2001年第11期。

⑰何志武：《大众媒介与公共政策》，武汉大学出版社2008年版，第54页。

⑱刘华蓉：《大众传媒与政治》，北京大学出版社2001年版，第129页。

⑲唐锐、华良杰、马玉良：《计算机组成与结构》，人民邮电出版社2006年版，第3页。

㉑《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第333页。

㉒宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第389页。

㉔胡正荣：《传播学总论》，北京广播学院出版社1997年版，第212页。