新型城镇化推进中制度变迁理论研究

辛宝海

（曲阜师范大学 马克思主义学院，山东 曲阜 273165）

从近年来对城镇化的论述来看，李克强总理已将新型城镇化定位为当前各项经济发展事业的总抓手，“协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择”，“城镇化是我国最大内需潜力之所在”。李克强总理更明确地提出了新型城镇化发展路径——把城镇化潜力与改革红利结合起来，通过改革和制度变迁推动新型城镇化。新的实践需要新的理论创新，如何通过深化改革有序推进新型城镇化是当前学界和政界的探索热点，而中国二元结构转换中的制度变迁理论事实上已经探讨了这一问题。在新型城镇化制度变迁探索的起点上，综述具有同一性的中国二元结构转换中的制度变迁理论，必然对新型城镇化的制度性变革具有指导意义。

从影响和决定因素上看，二元结构成因理论可分为两种：一是把二元结构看成是经济发展过程中由产业特性形成的一国宏观产业结构的自然差异和经济自身内生的产物，这是自然二元论。二是把二元结构看成是产业发展过程之外的扰动因素，如社会制度、体制和政策的产物，这是制度二元论。国情论的分析背景和经济体制改革的分析范式引导学者特别关注二元结构的中国特色，制度二元论成为主流观点，这使得通过制度变迁推动二元结构转换成为中国学术界的首要选择①。

概括来看，学术界关于中国二元结构转换的制度变迁理论主要有三种。一是经济体制转轨理论：把市场经济体制的不完善当成是二元结构转换的主要障碍，突出了体制转轨对二元结构转换的决定作用。二是经济发展战略转换理论：把重工业优先发展战略看成是二元结构形成的原因，突出了向市场选择的比较优势战略转换对二元结构转换的决定作用。这两种理论能较好地解释中国二元结构的形成，但对其持续存在和恶化问题缺乏说服力。另外，这两种理论都有将制度变迁问题简单化的缺陷，理论分析和政策建议缺乏理性人假设之上的微观基础，理论支撑不足。蔡昉等人将新制度经济学的制度变迁理论引入分析框架，提出了第三种制度变迁理论——城乡利益集团博弈理论，从利益集团利益博弈视角，认识和理解制度变迁的过程和路径。中国二元结构转换中的三种制度变迁理论，其出现的先后顺序也反映了理论逻辑的演进过程：从抽象到具体、从一般到特殊，从制度变迁内容、方向到制度变迁过程分析。“思想是未来发展进程的基础”②，从经济理论演进角度归纳总结这种制度变迁理论的进展，探讨存在的问题和不足，展望理论创新的突破口和关键环节，对于新型城镇化的有序推进具有重要的理论价值和现实意义。

一、制度变迁理论研究进展

中国二元结构转换中的制度变迁理论目前取得了以下几点共识，代表了理论上的进展。

1.制度变迁内容一致

中国学术界对制度变迁中“制度”的定义是明确的：制度是一个综合性的概念，一般情况下包含经济体制、经济发展战略和形成城乡之间居民和地域差异的具体制度安排。制度变迁包含了上述三部分的整体或部分的变革，各种制度变迁理论的差别仅仅表现在对整体制度各部分的关系和改革切入点选择上的不同。在制度变迁内容上，学界更多瞄准了制度的第三个层次——城乡隔离的各项具体制度安排。这些具体制度安排在阻碍城市化进程的制度性因素中被集中提了出来。叶裕民（2001）认为，“直接影响城市化进程的具体制度安排主要包括：户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障制度、行政管理制度、城镇建设的投融资体制、市镇设置的有关法律制度”等③。其中，学界比较集中围绕户籍制度、社会保障制度和农村土地制度，探讨制度缺陷和设计改革方案。

2.制度变迁方向是市场化

改革开放之初，伴随二元经济理论的引入，制度分析和结构分析同时引入中国学术界。制度变迁和二元结构转换的关系研究，顺理成章地成为两种分析方法结合的产物。由于对制度构成中经济体制和经济发展战略的关系认识不同，中国学术界出现了两种制度变迁理论：经济体制转轨理论和经济发展战略转换理论。尽管这两种制度变迁理论存在巨大差异，但是在确立市场化的制度变迁方向上是一致的。

从逻辑上看，将体制转轨与结构转换联系起来的必要性在于传统的经济体制是结构转换的主要障碍，而体制转轨是结构转换的必要条件和前提条件。当然，体制转轨只是二元结构转换的必要条件，而不是充分条件，曹阳（1997）对此有清醒的认识，“经济体制的转轨与二元经济结构的转换不可能同步完成，前者可能快于后者”④。这一点常被中国的体制转轨论者忽视。林毅夫、蔡昉、李周（1994）关于经济发展战略转换理论的独特之处在于，明确把经济发展战略作为决定经济发展绩效的决定性外生变量，而把宏观政策环境、资源配置制度和微观经营机制的三位一体当作经济体制。林毅夫等人认为，经济发展战略决定经济体制，经济体制是发展战略的内生产物⑤。当经济发展战略实现转变，宏观政策环境、资源配置制度和微观经营机制也随之发生变化，从而确立了“经济改革的核心是战略转轨”的分析框架和政策建议，表现出与体制转轨理论的不同。

虽然在经济改革核心和经济发展绩效决定因素的表述上，林毅夫等人与体制转轨论者不同，但二者在经济改革的市场化方向和具体政策上仍完全相同，“以经济发展战略转变为目标的经济改革的核心，就是国内产品市场和要素市场的开放，一系列价格形成机制的市场化和贸易的自由化”⑥。更进一步地，从比较优势战略实现条件上看，林毅夫等人的观点更是与体制转轨论者相同，不再强调发展战略的决定作用，而是强调市场机制的重要性：“实行比较优势战略，就意味着通过市场机制和经济的开放，由相对价格向国内生产者显示出该国生产要素的相对稀缺性，并通过这些相对价格引导出能够充分发挥比较优势的经济活动，取得较快的经济增长速度。因此，推行比较优势战略的关键在于形成能够充分发挥市场作用的宏观政策条件。”⑦

3.制度变迁进程是城乡居民利益博弈的结果

改革开放以来，学术界在推动二元结构转换的制度变迁方向和内容上达成了共识，但是这种共识并没有带来制度变迁的迅速实现，结构转换进程也是步履蹒跚。为克服理论和现实的差距，学术界只有放下制度变迁和二元结构转换关系的宏观理论探讨，转而分析制度变迁过程，探寻制度变迁受阻的原因。城乡利益集团博弈理论承担起这一任务，从利益集团博弈视角解释制度变迁受阻的原因。该理论把二元结构转换中的制度变迁看成是城乡利益的调整过程，使用新制度经济学的制度变迁理论框架展开分析。城乡利益博弈主体主要有三个：按户籍划分的城市居民、乡村居民和政府，政府是利益博弈的仲裁人和裁判，是“利益中性”者。政府对利益分配的原则是根据双方力量对比确定分割比例。利益集团博弈手段和渠道的差异使得城乡利益集团力量悬殊，作为利益仲裁人的政府必然不断出台城市偏斜政策，“作为经济转轨时期的一种政治安全保障”⑧。

由于城乡利益集团博弈能力悬殊，博弈均衡的结果必然是农民、农村的利益不断受到挤压而日趋恶化，“往往只能得出悲观的结论”，但这不能解释周期性的利农和惠农政策的出台。从利益博弈视角解释城市偏斜政策的形成是有说服力的，但对于城乡利益分配格局的演化缺乏足够的解释力。对于城乡利益博弈均衡路径与现实的偏离，蔡昉给出的解释是农民消极博弈行为的制衡作用。他认为，农民可以通过“退出”机制即“用脚投票”，反抗对自身利益的过度剥夺。在计划经济体制下，农民的“退出”行为表现为“在生产队集体劳动中‘出工不出力’等偷懒现象”，通过降低农业生产效率，减少自身和城市居民粮食供应，形成对政府的压力，保证农民利益不会下降过多；在经济体制转轨时期，农民的“退出”行为表现为“农村劳动力向城市部门的转移”，通过大规模退出不再能够带来收入增长源泉的农业和农村经济部门，推动政府政策调整⑨。

城乡二元结构制度变迁的临界点在哪里？蔡昉指出，“当城乡收入差距回复到改革之初的水平时，制度变革的条件将成熟，导致户籍制度及其相关政策的改革。”⑩但这种以城乡收入差距作为制度变迁临界点的观点改变了利益博弈的分析框架，也不能解释20世纪80年代后期就开始的城乡居民收入差距持续扩大问题和二元社会经济制度的强化等问题。再有，按照制度变迁临界点的逻辑，这种制度变迁类型必然是政府主导的强制制度变迁。这样，蔡昉实际上把二元结构转换的责任完全交给政府，把政府推行的制度变迁看成是二元结构转换的充分条件，改变了市场化的制度变迁方向，带来了理论逻辑和政策设计中的冲突。

二、制度变迁理论存在的问题

1.理性人的适用范围不够完全

在新制度经济学、公共选择理论中，理性人假设是全覆盖的——经济行为主体、政治行为主体无一例外，但中国学术界在理性人适用范围上还有所保留。理性人假设含义主要表现为两个方面：利己和理性，很多学者对于这两层含义，针对不同的行为主体进行了重新组合和选择。首先，政府部门包括政府官员个人是被排除在利己主义之外的。尽管个别学者如樊纲并不赞同这种观点，“现实当中任何政府都有自己特殊的利益在里面，包括要当选、要长期执政，更私人化的话，要加上自己的亲戚朋友和个人利益在里面”⑪，孙立平也将政府部门列为有可能导致中国陷入转型陷阱的既得利益集团。但在城乡制度变迁理论中，主流的观点是将政府排除在利己主义之外。蔡昉（2003）指出，“在政策形成的政治市场上，政府也是一个具有经济理性的当事人，按照最小化政治成本、最大化政治收益的原则行事。也就是说，政府是否出台一项新政策，或者是否取消一项旧政策，取决于这一政策变化带来的支持率的提高（政治收益）与反对率的提高（政治成本）之差（政治净收益）”⑫。他在政府的目标函数中只保留了“政治利益”一项，从而将政府塑造成为一个城乡利益分配的主体，政府没有直接的利害关系，完全排除了政府机构和官员的个人利益。姚洋也用“中性政府”——不是为了自己的利益工作，而是为了全民的利益工作的政府来解释中国改革为什么能够成功。其次，农民是非理性的。虽然西奥多·舒尔茨早已批判了否定小农理性的观点，但是，学术界在理论上并没有认可中国农民具有理性能力。例如：农民不能获取土地的所有权，原因是担心农民可能因不珍惜土地而卖掉土地，成为无地农民，引发社会动荡；不允许城里人到农村买房、建房，原因是担心农民卖房后居无定所；支持地方政府强力推动农民上楼运动，为的是改变农民落后的生活方式；等等。农民非理性、替民做主的逻辑是制度变迁理论一个严重的疏漏。最后，政府理性高于个人理性。在城乡一体化理论探讨和政策设计中，无论是改革开放早期的农村工业化、农业产业化和新农村建设，还是近年来的城乡公共服务均等化、现代农业开发等，主流的观点都把政府的财政倾斜和政策扶持看成是首要的、最有保障的成功手段，把政府主导的强制性制度变迁当成城乡一体化制度变迁的唯一形式，把政府看成是制度变迁的唯一主体，而市民和农民，特别是农民被完全排除在制度变迁的主体之外。尽管哈耶克“致命的自负”理论在中国广泛传播，但在城乡一体化的制度变迁中，学界忘记了哈耶克的警告，无视政府理性的有限性，无视政府干预过程中既得利益集团寻租行为带来的低效和浪费。这是计划思维的延续，是理论“致命的自负”，其根源就在于理性人适用的不完全。

2.制度变迁成本支付问题研究简单粗糙

在制度变迁理论研究中，大部分学者对于制度变迁的必要性具有共识，主要围绕两点展开，一是提高资源利用效率的效率依据，二是推动城乡平等的公平诉求。但是，这些都是制度变迁“后”的结果，是只有支付了制度变迁成本后才能实现的潜在收益。这种颠倒因果的论证忽视了最重要的问题，就是制度变迁成本支付问题。

更为严重的是学界缺乏如何支付这种制度变迁成本的深入研究。截至目前，学界提出了两种方案：一是完全由政府买单，即公共财政的阳光更多地照耀到农村；二是用农村土地增值收益来支付，即以土地换保障或双置换（即农民住宅置换安居房，农民土地承包经营权置换城镇社会保障）。从理论和实践上看，两种方案都不尽如人意。首先，当真实城市化率低于50%时，让人口占少数的城里人养活占多数的农村人，是养不起的。其次，即使城里人养得起农村人，而财政支出结构的巨大改变也是不能实现的。最后，在工业化和城市化快速发展的过程中，用土地增值收益支付城市化成本，比单纯仰仗财政支持的方案更具可行性。但是，在各地的实践中，围绕土地换保障产生了大量矛盾和纠纷，进展并不顺利。这表现在，一是土地换得的保障失效。早期失地农民换来城镇集体企业和小型国有企业的就业和保障机会，这种保障并不是真正意义上的社会保障，而是传统计划经济体制下企业办社会的企业保障。随着这类企业在市场竞争中大量破产倒闭，这种企业保障也就消失了，导致了“三无农民”（“种地无田，就业无岗，低保无份”）的产生，成为影响社会稳定的重大隐患。二是交换过程纠纷。这就表现为许多地方政府在GDP崇拜和土地财政推动下，违背农民意愿强买强卖，对土地强制拆迁，土地增值收益一味向城市倾斜，靠牺牲农民利益求发展。这是一种潜藏风险的、不可持续的发展。三是土地换保障只在城郊和经济发达地区进行，偏远地方农民期待交换却没有机会，使得土地换保障并不具有全国范围的广泛性。

李克强总理提出新型城镇化后，把“人的城镇化”的重点放到了农民工市民化问题上，使得农民工市民化这种制度变迁成本主要包含农民工生活方式城市化。国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，一个农民工市民化的成本为8万元。这表明新型城镇化推进的渐进性和顺序性，要避免运动式的一窝蜂和行政强制推动。

3.利益博弈机制研究缺乏系统性

把制度变迁看成是城乡居民利益博弈之后，关键的问题是要找到利益博弈有效实现机制，即建立民主化、科学化、制度化的公共选择程序。这种博弈机制起码具有以下四个方面的特征：其一，利益表达机会平等。其二，利益博弈能力均衡。其三，利益实现机会均等。其四，有效的政府平衡作用。

当前学界在城乡利益博弈实现机制方面的探索还比较零散，缺乏系统性的研究。这表现在：其一，很多人都在呼吁救济和反哺农村，财政支出和利益分配向农民和农村倾斜，却忽视了从制度上为农民、农村争取平等的利益表达机会。最典型的情况表现在：不是从《宪法》规定出发，为农村集体所有土地争取与国有土地平等的土地产权，而是先验地接受“集体土地所有权与国家土地所有权相比却有着实质性的差别。在国有土地面前，集体土地必然地表现出‘小’的特点”⑬。其二，学界对于城乡利益集团博弈能力的形成和建设缺乏清晰的方案。利益博弈展现了集体利益的冲突和协调过程，理性个体必然存在“搭便车”等机会主义行为，如何组织和实施有效的集体行动成为利益博弈有效实现的条件。利益集团集体行动能力的强弱固然由其内在的特点决定，符合奥尔森集体行动的逻辑，但利益集团的集体行动能力有一个培养和建设问题。学界有大量关于城乡社区建设、基层民主建设的研究，但从来没有人把这种组织与制度建设和利益集团博弈能力建设问题联系起来，有时还刻意淡化二者的相关性。比如，有学者在借鉴日本农协的经验建立中国农业社会化服务体系的建议中，明确提出不能将中国农业社会化服务组织建成类似日本农协的“政治压力集团”，“我国不是多党政治，不需要像多党体制下那样维护农民利益的压力集团。党和政府一直致力于保护农民利益，农民的意愿可以通过其他民主渠道表达”⑭。这种落后的观念显然不利于城乡良性利益博弈的开展。道理非常简单，“如果农民利益表达不畅，不能有效、全面地参与政治而利益受损，就有可能积聚起强烈的不满情绪，引发大量非制度化、非程序化的政治参与，就会直接影响我国农村政治社会的稳定。”⑮其三，学界缺乏对于博弈舞台建设和选择的探讨。博弈舞台是与博弈手段相连并由博弈手段决定的。蔡昉（2001）探讨了城乡居民不同的博弈手段：城市居民利用选举（vote）和抱怨（voice）表达利益，农村居民只能通过“退出”机制即“用脚投票”，反抗对于自身利益的过度剥夺。由此，蔡昉认为城市居民的博弈手段是积极的，而农村居民的博弈手段是消极的。但是，这种区分和认定并不准确，因为上述博弈手段并非为任一集团独有：农村居民也有选举和抱怨的机会，在政府政策制定和新闻媒体营造的舆论氛围中，“三农”问题也得到了众多的关注和同情；城市居民也可以采取消极的退出行为——逃离北（京）上（海）广（州）。但是，从利益博弈的角度看，消极退出意味着放弃了既定利益格局中潜在的利益，严格看不应算是博弈手段。这种近乎自杀的退出行为，即使有了效果，获得了利益份额，受益者也不是最初的退出者，而是搭便车的机会主义者，这对于理性人来讲不是最优策略。从集体行动的逻辑看，也很难形成有规模和影响力的集体行动，也就不会成为有效的集体博弈手段。当然，这种退出行为有效的前提是退不出去——没有退路的时候，任何社会的弱势群体都因可能被剥夺到一无所有的程度，通过违法和暴力手段推翻现存制度和秩序——这种真正自杀性质的退出行为才会发生。作为社会主义国家，我们要为弱势群体提供合法追求利益的渠道和方式，给予弱势群体以合理有效的利益博弈舞台。作为合适的利益集团博弈手段都应该是积极的，而选举和抱怨对应着两个博弈舞台：国家机关的公共选择机制和社会舆论氛围⑯。在中国城乡博弈舞台建设问题上，学界下一步探讨的重点应集中于以下三个方面：一是如何避免博弈双方特别是弱势群体被逼采取消极退出手段；二是如何建设和完善两个博弈舞台，使之成为利益博弈的优先选择；三是如何选择和协调两个博弈舞台的关系。其四，学界对于中央政府平衡作用的探讨还很模糊。刘恩东（2012）认为，“关于利益集团冲突与协调过程中政府角色的界定低估了政府在现代社会中的重要作用”⑰。

三、制度变迁理论展望

截至2011年，中国的城市化率达到51.27%。但中央财经领导小组办公室副主任杨伟民表示，扣除没有真正融入城市化的人口，实质的城市化率只有36%，1.6亿多农民工不能市民化，仍然处于半城市化状态，没有完整地享受城市居民应有的国民教育、医疗卫生、社会保障、低保、住房保障等⑱。由此看来，新型城镇化的任务依然艰巨。

新型城镇化的根本动力在于继续深化改革，制度变迁理论的深化和完善依然具有重要理论和现实意义。综合前述对于制度变迁理论进展和存在问题的分析，结合中国二元结构转换的进程和实际，下一步推动新型城镇化的制度变迁理论还必须在以下几个方面有所突破。

第一，宏观上要坚持制度变迁理论的整体分析框架，坚持利益博弈的分析方法，在城乡居民利益博弈手段、博弈舞台建设和政府职能转换方面进行理论探讨和政策设计。

第二，制度变迁理论研究的重点是如何处理理论的一般性和特殊性的关系，实现西方理论与中国实际的有机结合，构建起具有中国特色的制度变迁理论。作为中国二元结构转换中制度变迁理论的来源——新制度经济学，产生于市场经济比较完善的国家，其政府与市场边界比较清晰，相关利益主体的博弈手段相对完善、对称，利益集团具有公开和正式的博弈舞台，博弈竞争比较公平。这和我们处于计划经济向市场经济转型的国情有着巨大的不同，决定了我们不能完全照抄照搬西方理论，要求中国的制度变迁理论必须结合中国国情进行中国化改造。另一方面，利益集团博弈均衡决定制度变迁的进程和路径，这对于中外制度变迁都是适用的。这就要求我们在充分考虑我国国情和特殊性的同时，也要借鉴理论的一般性；在掌握特殊性的基础上，也要顺应理论一般性的要求，按照理论逻辑分析研究制度变迁过程、设计制度变迁方案。如何处理制度变迁理论的一般性和特殊性的关系，是学界面临的一个重大的问题。一条可行的研究思路是进行实证研究，对比检验西方理论在中国的适用性，从而达到理论和实践的统一。

第三，从研究视角上看，制度变迁理论研究要突破学科界限，进行跨学科的综合研究。尽管“三农”问题早已成为学界和政界的热点问题，但实际转换任务并不顺利。其中一个重要的原因是研究视角和解决方案的褊狭。比如政治学研究强调社区建设，经济学研究强调农业产业化，社会学研究强调文化建设、社会建设等。如何实现研究视角的交叉融合必将成为新型城镇化制度变迁理论的研究热点。比如在理性人假设的适用范围问题上，哲学和社会学可以与经济学相互借鉴、影响，形成理论共识。另一方面，二元结构转换的复杂性也要求多学科的交叉研究。

第四，微观上要围绕有利于市场化原则确定制度变迁方向和路径。对于新型城镇化的制度变迁的内容，学界和政界已经进行了很多探索和实验，从改革开放初期开始到目前没有改变的户籍制度、社保制度改革到后来的社区建设和转变政府职能等。政府则在财政向“三农”倾斜方面大步前进，帮助农村修路、建房，补贴农业生产和农民生活。这些方案在争取利益向农民、农村和农业倾斜方面是一致的，各自选择也有自圆其说的逻辑和依据。但是，这些选择更多是各自为战，不仅形不成有效的政策合力，有些还会产生政策之间的冲突和内耗。究其原因，是市场化改革方向不坚定的结果。改革目标和方向模糊，必然会出现头痛医头、脚痛医脚的短视方案和低水平重复建设方案的“推陈出新”。李克强总理就明确表示，经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用，社会领域要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。

第五，从改革策略上，必须选择可行的渐进方案。制度变迁必然受到既得利益集团的反对，如何推进改革也是要有策略的。要防止既得利益集团反对，就要在一定程度上对于强势利益集团进行补偿，用“赎买”方式保证改革实质性的推进。因此，放弃理想化的最优方案，充分考虑各方利益妥协和兼容的次优方案，既是改革方案设计的原则，更是改革方案可行的重要保证。为了最大程度减轻改革阻力，李克强总理也强调，要善于在利益增量上做文章，在利益预期上作调整，同时稳妥推进存量利益的优化，调整改变预期利益，更加注重权利公平、机会公平、规则公平，使所有人都能通过自己的努力获得应有利益。

注释：

①刘强、辛宝海：《中国二元经济结构形成的理论述评》，《现代经济探讨》2008年第9期。

②［美］杰拉尔德·迈耶、约瑟夫·斯蒂格利茨：《发展经济学前沿：未来展望》，中国财政经济出版社2004年版，第1页。

③叶裕民：《中国城市化的制度障碍与制度创新》，《中国人民大学学报》2001年第9期。

④曹阳：《中国农业劳动力转移：基于体制变迁的分析》，华中师范大学出版社1997年版，第234页。

⑤⑥⑦林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，上海人民出版社1994年版，第46、87、111页。

⑧蔡昉、都阳、王美艳：《户籍制度与劳动力市场保护》，《经济研究》2001年第12期。

⑨⑩⑫蔡昉：《城乡收入差距与制度变革的临界点》，《中国社会科学》2003年第5期。

⑪樊纲：《还要多少年才能抵达河对岸》，《南方周末》2008年8月28日。

⑬楚道文：《制度重构：从“小产权房”到公租房的跨越》，《齐鲁学刊》2012年第4期。

⑭徐祥临：《日本农协的主要经验对我国建立农业社会化服务体系的启示》，《经济研究》1995年第11期。

⑮魏洪秀：《农民利益表达与农村政治发展》，《齐鲁学刊》2012年第3期。

⑯刘少华、夏悦瑶：《新型城镇化背景下低碳经济的发展之路》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第3期。

⑰刘恩东：《多元主义视野中利益集团与政府的关系》，《天津行政学院学报》2012年第5期。

⑱于荣海、杨伟民：《中国实质城市化率只有36%，应实行上大压小》，http：／／finance.ifeng.com／news／macro／20120808／6888461.shtml。