论政府在城镇化动力机制中的角色与作为

胡士杰， 朱海琳

（1.河北行政学院 综合教研部，河北 石家庄 050031；2.北京林业大学 经济管理学院，北京 10083）

党的十八大报告指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”［1］走“中国特色新型城镇化”道路是解决“三农”问题的根本途径，是农业现代化的前提条件，是解决当前我国经济社会发展中突出矛盾的必然选择，是新形势下我国现代化的客观要求。各级政府是城镇化进程中的主导力量，而只有明确了各级政府在城镇化动力机制中的角色定位及其主要作为，政府的主导作用才能得到很好的发挥。

一、城镇化的发展序列

城镇化包括农村的城镇化、小城市的中等城市化、大城市功能和规模的合理化等内容，其中最艰巨、也最具有革命性意义的是农村的城镇化问题，工作重心是小城市的中等城市化问题，大城市功能和规模的合理化则是城镇化的重要切入点。

（一）农村的城镇化是城镇化成败的关键制约因素

农村的城镇化是我国城镇化的短板，欠账最多、任务最艰巨。农村城镇化的成功是我国城镇化和现代化最终实现的重要标志。农村的城镇化是农民从土地上解放出来，消除对土地依附的过程；是大多数农民从人多地少、生产效率和产品附加值低下的农业生产中解放出来成为市民的过程；是少数农民成为农业产业工人，从事大面积、高效率、现代化农业生产的过程；是使农民和土地均获得解放的过程。因此可以说城镇化是继土地革命以来农民所面临的又一次生产和生活方式的“重大变局”和“质的飞跃”，是一场新的“革命”，是农民获得更高层次解放的过程。也正是因为如此，农村的城镇化绝不仅仅是乡村道路的修修补补、街道的粉刷美化、校舍的修缮一新、从民居院落搬上楼房别墅那么简单。

（二）小城市的中等城市化是城镇化的工作重心

某种程度上讲，中等城市是城镇化的脊梁。中等城市既是接受大城市辐射的对象，也是向广大农村和乡镇进行辐射的主体，是城镇化链条中最重要的一环。没有中等城市的大量崛起，就很难改变“中部塌陷、末端萎靡”的城镇化发展现状，就很难将各种资源传导和辐射到农村，城镇化的动力系统就不会顺畅，农村的城镇化将无所附丽，最终变成“闭门造车”、“镜花水月”，难免昙花一现的命运，“城市包围农村”的城镇化道路就会有失败的危险。不考虑县城的大发展，只关注农村的就地城镇化，以为每个农村只要引进了资本、树立了主导产业，都可以就地城镇化，这是片面、静止、孤立看问题的形而上学思维方式的表现，不符合城镇化发展的客观规律。当前江浙很多地区村村办工业现象非常普遍，产品低端、有城无市、第三产业缺乏是这些地方城镇化发展的现状，也是其他地区城镇化过程中应该极力避免的。

（三）大城市功能和规模的合理化则是城镇化的重要切入点

目前我国像北京、上海、广州这样的特大城市集中了政治、经济、文化等多种资源，功能上大而全，不仅给自身发展带来了很多像规模过大、交通拥堵、房价高涨、环境污染等负面作用，也使本来就处于资源劣势的周边城市的生产要素被大量虹吸进这些特大城市。而且大城市的摊子越摊越大，中小城市拿到用地指标则非常困难，使大、中、小城市发展秩序的畸形化越来越严重。大城市功能和规模的合理化不仅是科学发展的必由之路，也有助于通过功能和资源的分流带动中等城市的大城市化和小城市的中等城市化，促进大、中、小城市有序平衡发展。

二、城镇化的动力机制

在城镇化的动力机制中，政府是城镇化的主导力量，是“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制的结合；农民是城镇化的主力军，但我国的城镇化是由农村剩余劳动力构成的城市流动人口和农民工与具有城市居民身份的城市居民的“双重主体”推动的；市场是城镇化的重要调节手段，是依靠内资主体和外资主体的“双重投资主体”的双重发展模式。

（一）政府是城镇化的主导力量

一般来说，城镇化并不是一个具体举措，而是现代化进程中的一个必然结果。城镇化之所以在我国被上升到一个“大战略、大问题”和“重要经济政策”的高度，是特殊国情和国际、国内环境“倒逼”下的一种现实选择，是在改革攻坚中破解土地、户籍、住房和社会保障等深层次矛盾的需要，是全面建成小康社会的迫切要求。不主动加快城镇化进程，就不能促进很多深层次问题的解决，就不能实现国民经济又好又快平衡发展，人民就不满意，社会主义制度的优越性就体现不出来。因此，我国的城镇化进程明显带有“自上而下”的政治色彩，是一场“自上而下”的革命，而政府无疑是城镇化这场革命的发动者和主导力量。在城镇化的发展序列中，每个环节都离不开政府的主导力量。大城市功能和规模的合理化离不开政府的政策调控，小城市的中等城市化离不开政府对县城的扩权，农村的城镇化离不开政府对农民的组织、对各种生产要素的分配和对户籍等各种制度障碍的大力改革。政府首先是城镇化的政策制定者。政府通过制定各种政策或者改革现有政策，可以调动各种社会力量参与到城镇化建设中来，可以引导资本和各种生产要素向城镇化集中，从而激发社会活力，为城镇化的实现创造有利的政策条件。同时，政府也是城镇化的宏观推动者。政府可以通过行政区划调整、小县城变大县城等与农村城镇化看似不相关的举措来推动农村的城镇化。政府还是城镇化效果的控制者。如果城镇化的发展脱离了正确的轨道，比如只“造城”不“造市”、只见“物”不见“人”等错误倾向，政府就应该及时纠偏，使城镇化回到正确的道路上来。

（二）农民是城镇化的主力军

发动和组织农民是中国新民主主义革命成功的基本经验，而脱离群众、忽略农民的主体作用也是旧民主主义革命失败的深刻教训。城镇化的根本问题说到底还是农民问题，发动和组织农民是农村城镇化成败的关键，只有充分调动了农民积极性的城镇化才是成功的城镇化。宏观看，城镇化是现代化程度的一种直观反映，是官员政绩的一种最好的体现形式，是房地产商面临的一次重大商机，但对于农民来说，城镇化则是涉及土地、住房、养老等一系列切身利益的重大事件，是“天大的事”。农民是城镇化最直接的当事人，他们对城镇化的渴望最为强烈，但也更为纠结。他们渴望过上和市民一样体面的生活，享受和市民一样的待遇和制度保障，但对于未知的风险和变数又心存恐惧。政府只有顺应民意，制定正确的政策且使政策得到很好的宣传和贯彻落实，才能焕发出农民对城镇化建设的火红而浪漫的革命热情，使农民真正成为城镇化的中坚力量。相反，违背民意，在城镇化过程中大搞土地财政，使农民在城镇化过程中只是失去了赖以生存的土地，却分享不到土地增值收益，换不来城市户口和基本的社会保障，生产和生活方式也没有根本改善，就完全背离了城镇化的初衷，就仅仅是土地的城镇化而不是人的城镇化，结果只能使农民对城镇化丧失信心，甚至站到城镇化这场革命的对立面。当然，城镇化也离不开资本、水泥等各种生产要素的参与，但是脱离群众，不重视发动农民、组织农民，单纯依赖资本、水泥和房地产商搞所谓的“造城运动”，是完全错误的城镇化道路。

（三）市场是城镇化的重要调节手段

我国的城镇化是社会主义市场经济体制下的城镇化，城镇化离不开市场经济手段，也必须尊重市场经济规律。城镇化对房地产商来说是一个重大的商机，政府要在科学规划、合理布局的基础上，引导资本向城镇化建设集中。政府要善于运用金融手段，激活各种社会力量。比如，在政府财政无力支付新城市建设的情况下，政府可以发行新城市建设债券进行融资，再承诺用将来的财政收入进行偿还。再比如，在农民没钱在城市买房的情况下，政府可以采取“农民的城市农民建，建好城市做市民”的政策，将农民的在建设城市过程中付出的劳动做期权，用政府的信誉做担保，双方签订一个无偿劳动多少年就可以换取一套城市住房和城市户口等的协议，调动农民参与城镇化建设的积极性。资本的背后是劳动，劳动创造价值和财富，这是马克思主义政治经济学的基本原理。很多学者忽略了这一点，眼中只盯着“钱”和财政收入的分配，似乎离开货币形式的资本，城镇化就不可能实现，而没有发现农民劳动在城镇化建设中的重要作用。

三、政府在城镇化动力机制中的角色与作为

（一）中央政府的角色与主要作为

中央政府在城镇化进程中主要扮演政策制定者、制度改革者和宏观推动者的角色。其作为主要表现在通过改革户籍制度、土地制度、社会保障制度等，为城镇化逐步解除各种制度障碍，通过制定合适的政策引导生产要素向城镇化建设集中，通过宏观调控手段控制城镇化的进程和效果。在中央政府可用的各种宏观调控手段当中，行政区划和管理层级调整可能是一个最直接的切入点。

行政区划和管理层级调整看似与城镇化毫不相干，实则不然。我国的省域面积过大，而管理层级过多，这已成为影响我国经济社会发展速度和国家管理效果的关键制约因素之一，也是影响我国城镇化发展速度的关键制约因素之一。这个问题已有众多学者做过大量研究，无需赘述。省域面积过大、管理层级过多，对城镇化建设最直接的影响就是省级政府对农村的城镇化鞭长莫及，使“城市包围农村”的城镇化道路一开始就缺乏原动力。比如在我国省域面积排第12位的河北省（18.77万平方公里），面积将近英国国家面积的五分之四，全省共有县（市、区、自治县）172个，乡镇1 961个［2］，再加上市一级政府的存在，省级政府很难顾及到这么多县和乡镇。而县级政府因为自身权限不足等原因，对县城的建设尚多处于“欠账”状态，对农村的城镇化更是力不从心。因此，适时、适当减小省域面积，减少管理层级，是强县扩权、壮大“县城经济”，提高县城承载力和带动力，从而给农村的城镇化开辟道路的一个重要切入点。行政区划和管理层级调整虽然看似与城镇化不相干，实则是中央政府“隔山打牛”的一招，具有提纲挈领的效果，是户籍、土地、社保等制度改革之外对城镇化最大的作为。

（二）地方政府的角色与主要作为

省级政府在城镇化进程中主要扮演政策执行者和推动者的角色，其最大的作为是大力推进强县扩权，将壮大县城经济作为最主要的抓手，利用省级政府的调控手段和市场经济运行规律，扩大县城面积，增加县城人口，繁荣县城经济，增加县城的吸纳能力和辐射能力，促进县城中等城市化，使县城在城镇化序列中实现“崛起”，为处于城镇化序列末端的农村城镇化开辟道路。

县级和乡级政府在城镇化进程中主要扮演政策执行者、具体推动者和实践创新者的角色。县级和乡级政府要按照新型城镇化的要求，科学规划、合理布局、突出特色、谋求创新。在建设过程中要充分发挥社会主义制度的优越性，在尊重农民意愿的基础上，重视发动和组织农民，使他们积极参与到城镇化建设中来。同时也要充分利用市场经济手段，多方融资，多种方式融资。县级政府要通过各种优惠政策引导乡镇企业尽量向县城周边集中，形成集聚效应，尽量避免村村办工业。

（三）农村基层政权的角色与主要作为

农村村民委员会不属于一级政府组织，但在农村城镇化进程中也具有非常重要的作用。而实际上，农村基层党组织和村民委员会组织涣散，是农村衰落的一个重要原因。村里的党员干部经常是长期在外赚钱，村干部不管村里的事，村民对基层政权的存在也比较漠然。这就是有的学者所说的农村里的“一盘散沙”［3］状态。只有将农民组织起来，才能发挥农民作为城镇化主力军的作用。而农村基层政权组织就是最直接的领导力量。华西村、南街村等明星村的实践也证明，农村基层政权有力的农村，乡镇企业发达，农民生活富裕；而基层政权组织涣散、软弱无力的农村就比较衰败。农村基层政权的作为就是配合国家的城镇化政策，组织农民向城市转移，将工业向城镇集中。

各级政府还有一个不可忽略的促进城镇化的重要抓手，就是大力发展职业教育。农村城镇化的一个前期条件就是大量转移农村人口，而大力发展职业教育则是转移农村人口的一条既重要又安全的渠道。农村的孩子有些通过高考进入城市，大学毕业后找到了工作，解决了户口，结婚生子，扎根城市。这部分人口非常稳妥地转移到了城市。而更多的孩子可能考不上大学，但可以考入职业学校，学习职业技能，毕业后也能找到工作，在城市里扎根生存下来。政府如果能够足够重视和大力发展职业教育，不仅是为现代化解决越来越稀缺的技术人才的需要，更是大量转移农村人口的需要。而且这些人通过进城读书，熟悉和适应了城市生活的节奏和规律，掌握了生存的技能，比起那些到处打工的农民工来说更容易扎根城市，不容易出现回流现象。同时，职业教育也是将少量留在农村的农民培养成农业产业工人的必由之路，还是将农民工培养成具有一定技能、便于在大城市或者新城镇扎根生存的必由之路。

四、结论

在城镇化的发展序列和动力机制中，各级政府发挥着不可替代的主导作用。中央政府在城镇化进程中主要扮演政策制定者、制度改革者和宏观推动者的角色，改革户籍、土地、社保等各项制度是其最艰巨的任务，而行政区划和管理层级调整是其重要抓手。地方政府主要扮演政策执行者和具体推动者的角色，壮大县城经济、发展职业教育是其促进城镇化建设的两个重要抓手。各级政府应坚持按照市场经济的基本规律，坚持以人为本，充分尊重农民的意愿，形成一种以农民为主力、以政府为主导、以市场为依托的良性互动的机制，避免用行政手段代替市场规律的盲目行为，防止出现只“造城”不“造市”和违背农民意愿的“被城镇化”现象，从而最终带领农民打破旧的户籍制度、土地制度、社保制度等不合时宜的制度“封锁线”，解决改革的深层次矛盾，改变现有农民的构成结构和生产生活方式，实现城镇化的大战略，实现全民的现代化。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京：人民出版社，2012：20.

［2］河北经济年鉴（2009）［M］.北京：中国统计出版社，2009：283.

［3］潘维、贺雪峰.社会主义新农村建设的理论与实践［M］.北京：中国经济出版社，2006：173.