比例失衡、制度变迁与性别和谐——中国妇女参政的新制度主义经济学分析

汪 超， 郭 聪

（华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079）

新中国自成立起就致力于清除束缚女性的性别歧视藩篱，通过大规模、长时间的政治动员与群众参与，使女性整体的权利意识觉醒与增强。女性在改变政治，从僵硬到柔和、从单色调到多姿多彩；政治也在改变女性，从依附到独立、从柔弱到坚强。在当今包容性发展浪潮下，女性需要政治，政治更需要女性的参与。妇女需要提高政治地位以更好地发展，而政治更需要妇女的参与才能促进善政和善治。历经60余年的磨砺与成长，女性以其特有的魅力与政治能力闪耀中国政治舞台，而不再被为政治花瓶而备受关注。在十二届全国人大代表中女代表有699名，占代表总数的23．4%，比十一届增加了62人，提高了2．07%。目前有230多位女性任省部领导，各级女市长超过670人，女干部队伍1 500多万人。［1］截至2011年底，全国女性村民委员会成员比例为21．97%，较2007年提高了4．35个百分点［2］，一大批优秀农村妇女走上了村级组织领导岗位，在新农村建设中发挥了重要的骨干作用。

一、中国妇女参政的现实考量：问题及表现

尽管中国妇女参政水平在不断提高，步伐也在逐渐加快，但与国际社会相比，可以概括为“不进则退，小进步也在退步”。例如，目前女议员被视作衡量一个国家妇女参政水平的重要指标，尽管中国达到了历史的好记录21．3%，但在世界上的排名却在不断下降，从1994年的12位下降到2011年的51位［3］。总体上来看，中国妇女参政在政治与公共管理领域中的问题主要体现在以下三个方面：妇女的政治赋权问题尚未引起足够重视；女性参政中权力尖端缺损；公共管理部门性别比例失衡。

（一）政治赋权：重视还是漠视？

政治决策要想在公平的基础上体现公正价值，获得理论上的合理性与实践上的可行性，就应让政治决策走出政治学研究领域，与社会学研究、妇女学研究、性别研究相衔接，将性别意识纳入政治领域。然而在现实的政治社会生活领域中，社会性别意识未引起重视。政治领域缺乏社会性别意识，执政党在领导过程中势必难以从社会性别意识去考虑社会问题，政治权力顶端女性缺席就存在可能性。

1990年，联合国经社理事会在第一次审查和评估《内罗毕战略》执行情况后的决议中，“各国政府、政党、工会、专业及其他代表性团体应各自制定指标，努力将担任领导职务的妇女比例到1995年底至少提高到30%，以期到2000年达到男女比例的平等。”［4］这是联合国第一次提出妇女平等参与决策的具体时间表和具体指标。其中“至少30%的比例”也是经过专家论证出来的，也即在一个决策机构中，女性比例达不到30%，很难发出具有代表性的声音，其所代表的群体利益也很难表达出来。然而在2007年与2013年中共全国代表大会中女性仅占总人数的20．1%与23．0%，［5］这必然导致政治决策中女性声音微弱，出现女性“失语”、“禁语”问题，女性政治赋权得不到正视，也得不到重视。

（二）权力结构：权力尖端性别均衡还是缺损？

国家为保障与提高妇女参政比例提供了一系列制度性保障。例如，2007年全国人大十届五次会议通过的《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》，第一次作出量化规定，明确要求第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22%。政策的强大力量也在现实中得以绽放，女性政治参与呈现出两个良好趋势：从权力边缘向权力中心转轨，从家庭角色向社会角色转变，其中一部分成为妇女群体的直接代言人。但这并不能掩饰女性在政坛中的另一面：权力尖端缺损。

2008年全国人大代表中的女性比例比2003年提高1．1%，本届全国人大一次会议通过的国务院27个部委部长人选中，女部长占11．1%，改变了上一届政府女部长空缺的状况，但离联合国倡导的各级决策部门中妇女占三分之一的目标还有较大差距。而且各省区市的全国人大女代表比例也呈现出明显不均衡状态，女代表比例在25%～30%之间的省区市6个，22%～25%之间的省区市17个，低于22%的省区8个。［6］顶层权力参与中女性比例不足，不仅会造成女性的合理利益诉求难以在政策中得到体现，而且在立法与决策层面上性别失衡现象依旧存在。

（三）性别比例：总体和谐还是局部失衡？

虽然男女平等的基本国策与社会性别平等意识在不断地为社会认可，职业的性别隔离观念在逐渐消退，女性也可以参加国家与社会公共事务的管理工作，甚至法律也规定了女性在公共管理体系中的最低比例。

《中国妇女发展纲要（2011－2020）》中对到2020年妇女参政配额要达到的目标提出要求：“县级以上地方政府领导班子中有1名以上女干部，并逐步增加。”“国家机关部委和省（区、市）、市（地、州、盟）政府工作部门领导班子中女干部数量在现有基础上逐步增加。”“县（处）级以上各级地方政府和工作部门领导班子中担任正职的女干部占同级正职干部的比例逐步提高。”［7］有个特殊的现象值得继续关注：公共管理领域的女性干部相对“贫乏”。例如，第三期中国妇女社会地位调查数据显示，2．2%的在业女性为国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人，仅为男性相应比例的一半。高层人才调查显示，在高层人才所在单位，一把手是男性的占80．5%，单位领导班子成员中没有女性的占20．4%［8］。概括而言，妇女参政依旧存在着“三多三少”问题。

二、中国妇女参政的瓶颈：制度、组织及行为缺陷

学术界对于妇女参政问题研究主要集中在历史学、社会学、心理学以及管理学等学科，学者从各自的学科角度对制约妇女参政的因素进行过深入分析，但是缺乏以交叉性学科视野进行研究，致使现有的研究没有抓住问题的本质而分歧较多。传统性别观主要在制度上再现，而组织是制度的载体、行为是制度的践行，要分析妇女参政问题根源所在，需从这三个维度探寻究竟。鉴于此，从制度、组织、行为三维视角综合分析制约妇女参政的原因。

（一）制度的局限性相对剥夺了妇女参政的机会

理性选择制度主义将制度界定为规则的集合。按照埃莉诺·奥斯特诺姆的理解，规则是指：有关什么行动是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守时会受什么制裁的规定。所有的规则都是人类试图通过创造等级（或位置）以实现秩序和可预见性的结果。［9］促进妇女参政的系列规则集试图通过从上至下的制度安排，改变行动情境，允许或约束人们的行动，打破社会不平等的性别结构，给予妇女更合理的政治位置，但现实中的制度规则缺乏性别意识而导致相对剥夺了妇女参政的机会。

1．政策制定：经济效率取向

美国学者Josep．Rosic认为，意识形态为属于某种特殊社会集团的思维方式，是“表明一种关于社会生活的理论，这种理论从理想的角度接近事实，证明其分析的正确”［10］。我国自改革开放以来，“以经济建设为中心”的口号已深入人心，在经济效率发展观指导下，中央到地方不同程度地换上经济发展焦虑症，将发展政策简化为经济发展，而搁置或是忽略发展政策本应蕴含的人文价值，忽视男女平等对经济社会发展所具有长远社会价值。一旦妇女参政政策与政府支持的经济发展目标相抵触时，就优先牺牲妇女权益换取经济发展。即便是官员与民众也认识到经济效率观与现实之间的裂缝在日渐扩大，但意识演变比较缓慢导致出现“意识形态的刚性”，缺乏性别意识的政策依旧大行其道。

2．政策安排：强倡导弱实施

目前支持妇女参政的政策主要是倡导性的政策，缺乏惩戒性法律措施加以保障实施。以农村村委会选举为例，在2010年10月修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中增加“村民委员会成员中应当有妇女成员”等条例，但农村村委选举过程中依旧存在着村委会中没有妇女委员现象。如果承认这一选举结果也就是与现行法律相悖，但不承认其“合法”，其选举结果依旧合法。之所以会出现合法与违法之间的界限模糊在于具有惩戒性的法律措施的缺位，致使法律的权威性与严肃性在实现中大打折扣。

3．政策漏洞：政策条文冲突

男女平等的基本国策早已家喻户晓，国民也内化为常识，但是依旧有政策敢“揭竿而起”，公然在政策条文上直接与《中华人民共和国宪法》、《妇女权益保护法》等上位法背道而驰。《国家公务员暂行条例》规定退休年龄为：干部是男60岁、女55岁；工人是男60岁、女50岁。［11］此项规定不仅违反了《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”以及第四十八条第一款“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的规定。政策条文的冲突在本质上是性别歧视与性别不平等的再现，不仅忽视女性参政的生理与成长规律，抑制了对女干部的使用热情与妇女自身的发展空间，造成巨大的社会人力资源价值得不到合理利用。

（二）组织功能的非均衡发展压缩了妇女参政的空间

国内学者王浦劬将政治社会化定义为：“人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。”［12］其中社会、学校、家庭等起到媒介作用。组织是政治活动的载体，组织构成政治参与的基础，“作为这种组织（基本和明确的目标是影响政府决策）的成员，不管他是否参加该组织影响政府的活动，他参加这种组织的事实本身就构成了一种政治参与形式。”［13］遗憾的是，目前的社会组织因社会性别敏感度与性别主流化能力的缺陷，压缩了妇女参政的空间。

1．新闻媒体：曲解女性形象误导公众认知

大众是“通过传媒建构的知识和影象来认识世界，体验他们曾经历过的现实生活的。”［14］在商业化趋势下，对于商业价值不足的女干部大众，传媒理性选择不表达或是少表达，造成女性在公众印象中只能无声存在着。即使在有限的表达中，新闻传媒受“柔性化路线”的影响，倾向报道女干部的情感角色，而不强调其工具角色下的能力与政绩，强化女干部是配角的社会印象。传媒的窥视功能又激发了社会对女干部们私生活的好奇心，例如女干部情感矛盾或是情杀案，媒体会很理性的选择这具有轰动性、耸人听闻的新闻卖点。媒体所刻画的不幸的女干部形象，加剧了女性政治冷漠感与政治恐惧感。

2．妇女组织：功能的非均衡发展

作为妇女组织与妇女利益代表的妇联组织的创设与发展，成为党和政府联系妇女群众的纽带和桥梁，为广大的女性参与政治活动、维护自身权益提供了有效的平台，但半官方性质的妇联组织决定了其在代表与维护妇女权益上会面临诸多问题。首先，妇联组织并非隶属于政府序列，没有政治权力和资源对保护妇女政策的执行进行监督与处罚，根据实际需要所制定的政策文件法律位阶过低，难以真正保护妇女权益；其次，相关的党政部门在与妇联组织协调与保护妇女权益事宜过程中易产生分歧，但由于立场与视角的差异，相互之间并没有建立起良性的合作关系，很难形成合力来共同促进妇女参政；再者，妇女工作社会化要求基层妇联组织既要摆脱行政化的倾向，又要摆脱其自身建设的滞后性。但是以行政区域划分而建立起来的基层妇联组织还不能适应信息化与网络化的工作要求，妇女工作存在盲点，部分妇女群体处于妇女工作的边缘之外；最后，妇联组织参与功能不均衡。妇女组织有权向各级国家机关提出妇女权益保障方面的意见和建议，但是在现实中，妇联并不能在源头上将维护妇女权益的诉求与呼声纳入政策之中。

（三）资本的劣势积累削弱了妇女参政的可行能力

政治行为是政治文明的外化，政治文明最终通过政治行为来体现。迄今为止，人类的政治行为文明主要体现着男性的政治权力，近代妇女参政行为的崛起对政治行为文明起到新的规范作用，即革新政治行为的内容，调节政治行为中男性与女性的力量对比，建立和谐的政治行为环境和氛围，影响和改变政治行为的发展方向。［15］然而，受诸多阻碍因素的制约，妇女参政行为在政治文明中处于“缺序”的状态。

1．女性角色认知：参政自觉性缺位抑制政治发展空间

新中国自成立起就赋予了女性在法律上拥有与男性平等政治权利与地位，这既是女性的幸运，但同时也造成了女性内在的政治诉求匮乏，政治参与的被动性与较强的政治冷漠感。这可以从女性内在因素来解析：一是自我性别认知的局限。“男强女弱”等家庭文化促使女性自我认知更多受家庭成员的“他主定向”的影响，男性主导政治文化亦使女性认为应该如此。同时参政女性会不断复制男性气质以掩盖女性气质，来博取男性的认可与接纳；二是自我社会认知不足。“女性通过操持家务、养儿育女来表示自己的存在。”［16］这种价值定位与角色分工，说明在社会性工作中不仅隐藏着社会性别歧视，而且折射女性的自我社会信心较弱，竞争、成就、创新等意识缺乏。于是在男性主导政治世界中，男性支配，女性服从；三是自我情感认知越位。美国社会学家帕森斯把自我意识强烈、以事业成就为中心的角色称为“工具性角色”，把感受性强、支配欲低、以柔顺和情感的付出为中心的角色称为“情感性角色”，而家庭角色则是一种“情感性角色”。［17］复杂的社会环境要求女性扮演“工具性角色”，但女性的家庭“情感性角色”在惯性的使然下，会将自我情感色彩添加到工作中，则可能会相对弱化其政治竞争意识与独立的政治人格，阻滞其政治发展。

2．两难抉择：事业与家庭之间的张力与冲突

“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”［18］妇女的政治参与活动也是在一定的文化氛围之中进行，受文化氛围的影响与制约。而历史上所形成的父权政治文化依惯性继续发挥影响，管理国家与社会公共事务的权力与资源一直为男性所占领与控制，女性则被排斥在政治领域的边缘，女性为挤进男性主导的权力系统则要付出更多的精力。妇女在获得政治权利后，受传统与现代的双重影响，女性在角色期待、角色规范、角色行为受到苛刻的要求，力求妇女成为事业上的强人与家庭中的贤妻良母。这种不符合妇女实际的完美目标与不理想的现实之间的张力与冲突增大，使女性面临事业与家庭之间的矛盾冲突。多元价值观与多重角色的矛盾下，心理的惰性与理性考虑使得一些女性选择放弃事业角色来减轻压力与缓解张力，其结果妨碍女性自我价值的实现与事业的发展。

3．资本积累：资本的劣势积累

社会资本作为嵌入在社会资源中的社会关系网，因而要取得社会资本就必须进行“投入”，然而社会性别分工与家庭角色束缚了女性的思想观念与限制了自身的活动范围，传统的家庭角色使得女性难以有足够的时间精力与社会资源参与社会活动。在政治社会生活中，往往是经济上有地位者才具有实质性的发言权，在公民平权的背景下经济权力的获取是妇女完全融入政治生活的前一个步骤。如果妇女的经济机会与收入少，难以在政治领域竞争中胜出，难以有效进入参与决策机构。第三期中国妇女社会地位调查的数据显示，18～64岁女性在业者的劳动收入多集中在低收入和中低收入组，两性劳动收入差距较大［8］。收入的差距迫使女性把自己的时间与精力投入到经济活动中以获取经济收入，无暇过问政治。

三、发展之道：中国妇女参政的制度变迁模式分析

新制度经济学认为，制度会随着社会经济的发展而变迁，这也就是新制度取代旧制度的过程，这个过程又可以分为两类：一类是由一群人的自发行为所引起的制度变迁，即诱致性制度变迁；另一类是国家以法规形式来实现的制度变迁，即强制性制度变迁。［19］为提高妇女参政的数量与质量，促使妇女由政治边缘进入权力的主流，真正意义上践行男女平等的基本国策，结合制度变迁的视阈来解析中国妇女参政发展路径。

（一）“法律成为习惯，习惯成为法律”：强制性制度变迁，碎解意识形态刚性

社会性别文化建设在多年的运作下初步见效，但传统与习惯等非正式规约早已紧握在公民“手中”，印在“心中”，其改善趋势缓慢。正式约束则以其强制性与严肃性消退非正式规约的消极影响，在制度规则制定中吸纳社会性别意识直接赋予妇女政治权利，并以监察机制保障在践行中将社会性别平等价值内化。

完善社会性别统计，将社会性别平等意识纳入决策之中，排挤出政策中的性别歧视成分。要进一步促进资源的公平分配，满足不同性别的需求，促进实质上的性别平等，需要做好社会性别统计工作，客观公正地测度两性社会参与贡献率以及社会性别差异，为政府决策提供客观数据支持；践行具有性别意识的政策还需要硬化配额制度来扩大女性参政的比例。现阶段实行配额制政策是对制约妇女参政的外部环境的主动回应，只有权力机构中妇女达到一定数量的时候，才能将保障妇女权益的问题提上政治议程，才能对决策产生实质性的影响，才能对制度本身施加影响与改变完善现行的制度结构；立法是基础而执法是关键，法律效果关键之处在于执行。只有健全监察与执法机制，才能较好保障与落实妇女权益的政策。

（二）“先下田，才能会种田”：诱导性制度变迁，内化社会性别理论

政治参与意识觉醒与自觉性，传统政治参与观念让位于女权主义，才能赋予女性政治领域在崛起的先天条件。“只有当妇女不再是通过丈夫或子女，以及形体的美貌来体现自己的价值，不再把家庭价值、爱情价值置于社会价值、事业价值之上”［20］，才算真正自我解放，形成自我主体意识，实现主体对客体的超越带动自身的持续超越，激发自我竞争意识与竞争能力。意识的觉醒与自觉性也需要通过双性别角色教育，建立女性能弹性地适应政治环境而不受传统性别角色的制约，并能表现出明显的适应性行为的可行能力，形塑与强化独立的政治人格。

政治作为众人之事，社会也需要提高对妇女参政的认识。文化中的性别偏见在社会思维中依旧可寻到其残痕，尤其是现前“男工女耕”社会性别分工模式更是传统性别歧视的再现。为此，提高妇女参政需要社会更新认识，增强对妇女参政的认同感与支持力度。男性干部更应成为性别平等的倡导先锋，更应提厘清旧思想意识，剔除思想意识中的性别偏见。为获得社会的支持，步入政坛的女性应自觉对社会与政治议程施加社会性别平等的影响，开启与推动民主政治改革的进程，并将其从社会倡导转化为社会行动，而不是仅做一个“穿着裙子的男性”。

（三）“工欲善其事，必先利其器”：构建社会支持网络，提高妇女参政可行能力

实现社会性别平等意识社会化，正视和客观公正对待两性差别与差异性需求，需要构建先进性性别文化，要将社会性别意识纳入社会、学校、家庭教育，从思想上摒除“男主女从”等传统性别不平等观念，正确解读女性形象，打破将女性定位为生儿育女的家庭角色，男性定位社会、国家等层面的传统文化观。

社会发展是由无数力量相互交错合力的结果，社会历史的合力在政治上直接体现为政治合力，政治合力又具体化为妇女政治社会资本的积累。教育主体要打破教育的性别隔离，将社会性别意识纳入主要教育政策、学校课程、教材以及教学之中，促进教育的性别平等；国家与社会要摒除性别歧视，提高参政的经济基础。经济资本是个人进入权力的基础，政府需要发挥其宏观调控职能，加快产业结构调整，发挥女性在第三产业中的优势，进而促进妇女就业与劳务的社会化。与之配套，国家与社会还需做好公共服务服务网络，要建立有效的市场劳动监督机制以防止性别歧视，以及共同为妇女就业创业提供政策、资金、技术等服务。

（四）“忽如一夜东风来，千树万树梨花开”：强制性与诱导性的制度变迁的结合，建构和谐政治环境

“只有提升妇女的组织化程度，将分散的力量凝聚起来，使原来分散的个人获得一致的行为能力，整合成压力集团，才能争取在资源、机会和利益的分配中取得平等的资格。”［21］建构协同治理机制一是需要政府与妇联组织的合作，主要是通过联合发文、共同就妇女参与难点进行调研，共同开展工作等。二是不同类型妇女组织的创新与联手，改善妇联系统内部理论技术资源不足与经费匮乏的状况。三是新兴的非政府妇女组织和妇联、政府的合作，这些合作往往基于特定项目，通过会议等方式交流信息，就有关妇女参政难点达成共识，形成统一行动。

要更好发挥合作机制的功效，各类主体要明确职责并进行组织建设：政府部门主要通过政策的制定与建立项目实验来促进妇女参政的比例与能力进一步提高；妇联组织则通过参与政策制定与政治执行发挥作用，充分利用自己的地位和资源，积极推动地方政策出台。妇联组织还需依据复杂的社会环境与政策优势，构建构建整体性与回应性组织，改变以条为主的指令式运作方式，注重横向联合与纵向互动的包容性运作，最大限度体现妇联的群众性、社会性、服务性。同时，要实现政策的性别审查制度化、政策制定的协商法制化、女干部选拔任用咨询与推荐程序化，发挥妇联在参与立法与献言献策方面的作用，代表与维护好妇女权益；新兴的非政府妇女组织可以项目为载体，在社会倡导、政策倡导、赋权妇女方面推动妇女参与。

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