成本倒逼，利益引导——合理运用排污权制度消解经济与环境的矛盾

李利军

（石家庄铁道大学 经济管理学院，河北 石家庄 050043）

2011年，我国人均GDP突破5 000美元，这意味着我国“世界工厂”的工业化建设取得了重大成就，也意味着我国已经提前步入“衣食足”的小康社会。回顾发达国家的发展历程可以发现，人均GDP为1 000美元到5 000美元之间的阶段是环境问题的集中爆发期。在环境问题的刺激下，同时也在小康生活的要求下，社会民众的环境意识快速觉醒，其环境诉求会和其他诉求一起组成“社会问题多发期”。党和国家已经关注到这种社会变化，把环境质量提高到关系民众幸福和社会稳定的高度，及时提出了以综合社会建设中心，重视生态文明的发展战略，不断推出节能减排和环境保护的新举措，包括设备减排、工程减排、结构减排等等，取得了良好成效。目前，这些措施的潜力已大部分发挥出来，正在成为常态化的环境管理措施。而市场减排措施方兴未艾，凭借其社会公共管理市场化、谋求管理效益和市场激励优势，正在逐步走上环保工作的前台。排污权制度是市场性的环境管理制度，是政府引导的、以市场为外在表现的新型环境管理模式，是适应我国社会主义市场经济发展趋势的。

一、早期经济学未注意环境与经济的关系

环境问题包括环境污染和生态破坏，是由自然力或者人类活动引起的不利于人类生活生存的自然环境的组分及其结构的变化。经济活动是人类活动的主要形式，它以获取更多财富为目的，不断从自然环境中拿走资源和能源，并且不断向自然环境丢弃废弃物，改变自然环境原有组分和结构的活动。人类生活的早期，人口稀少，生产力低下，人类活动对自然环境的组分及其结构的影响非常弱小。工业革命初期，人类经济活动对自然环境的影响明显增强，但环境问题仍尚不明显，以英国学者弗朗西斯·培根（1561—1626）和法国学者勒内·笛卡尔（1596—1650）为代表的早期资产阶级思想家，提出“征服自然”、“驾驭自然”、“做自然的主人”等口号，鼓励更多地从自然环境拿到更多资源和财富，无视环境问题的出现和集聚。

古典经济学创始人，英国经济学家威廉·配第（1623—1687）在《赋税论》中提出了最早的生产要素理论，认为“土地为财富之母，劳动为财富之父和能动的要素”，但并未探讨土地之外的自然环境与经济之间的关系。古典经济学的最主要代表，英国经济学家亚当·斯密（1723—1790）在《国富论》中添加了资本为财富的第三种来源，也探讨了土地和地租问题，但仍然没有对经济生产在源头和末端两个方面都影响自然环境进行研究。古典经济学重要代表，法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊（1767—1832）在《政治经济学概论》中提出“空气、水、日光等是自然所赐予的无代价礼物，不由于消耗而毁灭，它们不属于政治经济学的范围”。概括了前期经济学家的观点，明白地说明了自然环境与经济学无关。这种观点对后续经济学发展产生了重要影响，乃至于此后近100年，西方经济学一直恪守“自由物品”和“经济物品”的分类，认为自然环境等自由物品自由取用，数量无尽，不是资源，不需付费，经济学不研究；经济物品是稀缺资源，必须有偿使用，借助市场进行调配。在20世纪以前，经济学整体忽视了环境问题是经济活动伴生物的实际情况，鼓励无休止无穷尽的攫取环境资源和任意排放废弃物。这不能不说是环境问题迅速恶化的一个重要原因。

二、成本倒逼是经济学对环境问题开出的第一个药方

亚当·斯密提出的“看不见的手”的理论，也就是市场机制，在资本主义早期被看作是万能的，能够解决经济社会的一切问题，不需要其它机制进行辅助。但是，随着社会经济的逐步发展，进入19世纪以后，经济危机频繁发生，工人穷困，社会矛盾突出，社会开始质疑市场机制的万能地位，认为出现了“市场失灵”。

这时，英国著名经济学家庇古（1877—1959）出版了《福利经济学》，把经济活动结果称为福利，并分为社会福利和私人福利。庇古研究发现，经济活动给生产者和消费者带来了福利增加，但同时也有人因为生产造成的环境问题而减少了福利。也就是说，以往的经济学看到了经济活动的福利增加效果，但忽视了掩藏在背后的福利减少问题。并据此提出了外部性理论，认为生产活动产生的环境问题属于负外部性，它属于生产活动的外部成本。庇古强调，企业会计计量的成本费用不包括对环境造成的损害，也没包括对因此而受害的人的健康和财产损失。市场经济理论无法把这些外部成本纳入市场交易体系，导致了环境问题领域的市场失灵。

庇古认为，要解决这种矛盾问题，必须依赖市场以外的力量，把外部成本转入企业内部核算。政府是社会公共事务的管理者，环境问题影响的是不特定的多数人，属于社会事务，责无旁贷地应当承担外部性内部化的工作。政府外力介入的手段就是比照外部成本数量向企业征收税费，强制企业承担外部成本，然后再进行环境治理和受害者救济。在当时环境问题集中爆发，社会矛盾突出的时期，该学说在西方得到了广泛重视和认同，许多国家开始征收环境税费，并沿用至今。

庇古是较早研究经济学与环境问题关系的经济学家，其提出的负外部性及其内部化理论是当今环境科学、经济学和环境经济学的重要基础理论。“污染者付费”原则就是在庇古理论基础上产生的。环境税费的征收迫使企业不得不从节约成本角度自觉减量消耗资源、减少废物排放，从而产生了一项重要的环境管理机制——成本倒逼。借助这项成本倒逼机制，欧洲国家在解决环境问题领域取得了重大进展，初步实现了环境与经济的协调发展。

三、利益引导是经济学对环境问题开出的第二个药方

环境税费在解决环境问题方面是有效的，但是，单纯征收税费会促使企业成本增加，企业存在抵制心理。同时，税费收入和支出不能直接与环境治理和环境救济相联系，公众识别不清，也容易产生抱怨。另外，在技术层面，外部成本（环境价值、损害数额）难以测算计量，企业环境消耗和废物排放信息难以准确监测，税费标准和企业承担差异等都缺乏有说服力的测算方法和标准。加上政府政策时滞和无孔不入的权力寻租，环境税费政策也不是解决环境问题的万全之策。

1960年，美国经济学家罗纳德·哈里·科斯（1910—）发表《社会成本问题》，探讨市场失灵和社会成本问题，经过分析，科斯提出，以前研究的很多问题其实并不一定是市场机制失灵，而是市场理论的欠缺，是经济学的不完善导致的。科斯认为，通过权力初始界定和组织优化，可以很好的规范外部成本和内部成本，大量外部成本可以直接“内部化”到市场机制中去，由企业直接承担或者优化，比如，在居民和企业之间的污染后果处理上，可以借助事先的对居民和企业的权利界定，明确双方的责任和权利，由企业与居民借助市场机制自由协商解决外部成本问题。所以，科斯认为，市场并没有失灵，而是前提条件和理论基础出了问题，严格前提，完善理论，市场可以继续作用。社会不必放弃市场机制，也不必过多引入政府干涉。这种理论与当时西方公共管理学派主张的政府职能市场化是一致的。

科斯是经济学领域第二个具有代表性的分析经济与环境问题的经济学家，他提出的通过权利界定和市场机制来解决环境问题的思路与庇古理论差异巨大。在科斯定理的基础上，1968年，美国经济学家戴尔斯出版《污染、财富和价格》，提出了排污权交易理论，建议允许企业自由交易排污权利，并从中获取利益，以刺激企业减少排放。1975年美国EPA《新固定污染源的执行标准》，首次遵循了排污权的相关工作思路。1982年《排污权交易政策报告书》经政府批准颁布，开始在各州建立交易系统。1990年以后，排污权交易制度在美国全面展开，以低廉的成本代价取得了非常好的减排效果，其经验在国际范围内迅速传播开来。

排污权交易制度的核心特点在于企业节约的减排指标可以出售获利，就像节约煤炭等资源有获利性一样，从而直接刺激了企业的自觉减排积极性。这是一种典型的利益引导机制［1］。

四、排污权是成本倒逼和利益引导双重作用的综合体

成本倒逼，费用标准的合理性、科学性需要认证论证，企业被动，虽可发挥作用，但减排是被逼的，缺乏主动性。利益引导，符合企业的经营模式和市场特点，直接利益可以激发企业减排积极性，并增强对付费减排的认可度。

排污权，好比提单的提货权，好比商场超市的消费卡，既是权力又是财富。拥有排污权可以消费，也可以在暂时不消费时或者急需资金周转时卖掉，甚至可以抵押，发挥利益引导效果，可以获得企业较大的认可度。

但排污权制度不是单纯的交易政策，而是一整套制度体系，主要包括总量控制、排污权指标划分（排污许可证）、排污权交易和排污权储备等四大项制度。总量控制用以核定排污的限值，并为排污权分派和计量提供基础和依据；排污权指标划分用以核定具体企业的排污许可数量，实现权力分配；排污权交易促进排污权指标的市场化配置，并为企业带来减排的市场化奖励；排污权储备解决企业自己结余排污权的管理和产能扩大和跨年度使用问题，同时也包括排污权管理部门的排污权指标管理工作［2］。目前我国的总量控制和排污许可证制度已经实施多年，为排污权交易和排污权储备工作的试点和推广奠定了良好基础。

排污权制度是市场机制与政府管控相结合的制度，并非单纯的市场性政策。世界经济社会经过了长期发展，西方国家已经在单纯市场经济模式基础上添加进了明显的政府干预，我国也由单纯计划经济发展成为了政府宏观调控下的市场经济制度，用经济学的一个观点讲就是当今世界是“混合经济”，单纯市场手段或政府手段基本已经不再使用了。排污权其实就是这种混合经济中的混合手段，总量控制和排污权指标划分以政府为主导，排污权交易和排污权储备以市场为主导，而且，政府还可以在排污权交易和排污权储备工作中，凭借基准价格和数量控制两个指挥棒对环境质量和企业成本效益，进而是企业排放水平，实施有效调控。与传统政府直接管控手段相比，排污权手段可以充分发挥市场的优势，促使减排环保出现新的突破，又可以保证政府对环境质量的控制，而且可以呈现出政府在后台调控，市场在前台演出的效果，有利于市场经济的发展和社会管理市场化改革趋向。

更重要的是，排污权制度非常有效地把成本倒逼与利益引导两个机制结合在了一起，形成了奖罚并举的良好激励机制。排污权制度中的交易分为初次交易和二次交易两个环节，在二次交易中获取排污权需要付出费用，在初次排污权分派环节也可能因环境质量需要而支付费用，这种付费获取排污权的做法就是成本倒逼。在排污权二次交易中，节约排污权，也就是减排企业可以在交易中获取收益，在实现资源流转配置的同时可以使企业得到减排奖励，实现利益引导效果。既可扩大总经济产出，又不增加总排放。这样，企业既有减排的压力，又有减排的动力，而且有了生产排放的相对自由，不会感到明显的行政拘束。

五、我国排污权试点工作基本情况

（一）排污权在我国的发展情况

排污权在我国的发展大致经历了自发实践和民间研究、政府主导研究和研究性试点、政府环保工作试点三个阶段。

我国环保部门早在20世纪80年代就自发进行过“总量控制”、“排污许可证”的相关工作，同时，我国学者也对美国排污权的做法进行了介绍和分析。1997年，环保总局支持美国环保协会与北京环发研究会合作研究中国开展排污权制度的工作。1999年，朱镕基总理与美国政府签署两国环保合作一揽子协议，随后两国环保总局签署排污权合作相关协议，美国在技术、人员和资金上进行研究和试点支持。2002年，国家环保总局开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的研究项目”，推动在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州和中国华能集团公司七省市一公司开展研究试点。2007年12月江苏省第一个获得财政部、环保部申请的同意批复，拉开了政府环保工作的排污权有偿使用和交易试点。到2011年，批准试点的省、直辖市、自治区已经拓展到河北、湖北、湖南、江苏、山西、陕西、内蒙、浙江、重庆、天津等10个，另有近10个在自行进行试点并积极报批。目前，试点省已经根据地区情况对SO2、COD、氨氮、总磷、NOx、烟尘、工业粉尘等企业排放物开展了二次交易试点，部分省市开展了有偿使用试点，并呈现快速发展的态势。

（二）排污权制度有明确的国家政策支持和要求

1999年，朱镕基总理与美国政府达成环保协议，两国环保总局签署协议，开启了我国排污权相关政策的大门。2002年6月，《关于二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施示范工作安排的通知》（环办函［2002］188号）下发，明确提出了排污交易政策。2007年国务院《节能减排工作综合性方案》，提出抓紧完成SO2排污权交易管理方面行政规章的制定。2009年到2011年，温家宝总理连续3年在政府工作报告中分别指出“积极开展排污权交易试点”、“改革污水处理、垃圾处理收费制度。扩大排污权交易试点”、“研究制定排污权有偿使用和交易试点的指导意见”。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015年）规划纲要》指出：“引入市场机制，建立健全排污权有偿使用和交易制度。”2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）提出：“开展排污权有偿使用和交易试点，建立国家排污权交易中心，发展排污权交易市场。”2011年12月《国家环境保护“十二五”规划》提出：“健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。”2012年8月《节能减排“十二五”规划（国发〔2012〕40号）》提出：“深化排污权有偿使用和交易制度改革，建立完善排污权有偿使用和交易政策体系，研究制定排污权交易初始价格和交易价格政策。”

这些国家政策环环紧扣，步步深入，显示了排污权制度在我国逐步展开、稳扎稳打的发展过程，也显示了党和政府重视环境问题，支持环境管理措施改革创新的态度和决心。

（三）试点工作遇到的主要困难和存在的问题

各地试点百花齐放，作法各异，在市场基础和思想认识、管理机构和管理模式、交易机构和交易模式、开始时间和步子快慢、有偿使用与交易开展次序和关系处理、交易价格标准和有偿使用费用标准确定依据、排污权期限和使用权限、排污权数量配置方式、排污权储备和结余管理、排污权工作覆盖行业和范围、排污权相关文件制度齐全程度和出台部门等方面都存在一些不同［3］。这是试点的必然结果，也是试点的应有结果。只有做法不同，才能真实反映这种制度的优劣，才能找到最适合国情的有效途径和措施。

当然，也正是因为这种试点，也暴露出一些问题，需要尽早解决以促进试点工作能顺利进行下去。主要包括：

（1）尚无全国统一指导和规范，法律地位不明确，缺乏全国性法律文件的支撑，工作推进依据不明，使得试点工作遇到了一定阻力。

（2）交易量小，地方和企业惜售，市场不够繁荣。为了工作便于开展，多数地方采取交易先行，从新企业准入环节开始——交易市场多，交易企业少，数量尚不足以支撑市场；交易收入收归财政，企业缺乏积极性，利益引导作用不能发挥，企业普遍惜售；减排形势严峻，经济发展对环境压力大，地方对排污权指标有囤积惜售心理，跨地区交易难以实现；市场冷清影响社会认知、企业认知和工作人员信心，影响排污权制度的发展和作用发挥。

（3）排污权与行政性减排任务的关系不清晰。排污权制度必须配套严格的总量控制和超排禁止、超排严惩制度，但目前执行状况不尽如人意，而行政性减排任务比较硬，排污权依附于排污许可证并且没有法律依据，各省对于企业能否以排污权指标拒绝行政性减排任务的做法不一。

（4）排污权储备及其与财政支付的关系需要界定。排污权具有明确的财产性，其总量、发放量和留储量由哪个部门测算决定？关停破产企业结余排污权应纳入清算资产还是无偿收回？企业有偿获得排污权后能否退还，是否只能市场变现？管理部门进行公开市场买卖以调控环境质量，资金何来？这些试点中的问题需要尽早研究。

（5）一些技术性问题，包括价格制定、数量测算、期限设置、储备管理、跟踪监测、执法管理等，亟待解决［4］。

六、排污权试点工作的几点建议

排污权制度在美国等发达国家已经发展得比较成熟，拥有完善的理论和体系化的制度措施。但是，改革开放以来的发展经验已经证明，学习国外经验不能照搬，国情、人情、基础不同，学过来的政策和制度必然要进行“本地化”改造，以避免水土不服，实践和管理驴唇不对马嘴等现象的出现。在借鉴和试点排污权工作中，必须以引进精髓为核心，关注排污权制度“成本倒逼和利益引导”作用的发挥，而不是排污权制度的外表和形式；必须以我国公有制这一最大国情出发，扬长避短，发挥政府作为环境资源产权代表的优势，借力市场，间接调控，克服行政管理惯性；必须科学看待试点中的问题，从制度体系角度理顺总量控制、排污权、排污收费、排污权许可证、环境监察、减排指标、减排补贴、环境补偿等制度的关系，搞清楚排污权试点不仅仅是挂牌出售排污权，而是要把它与以上这些既有制度完全融合在一起，相互补充，相互服务，构建系统性环境管理制度，这才是排污权试点的最终目的［5］。

就当前的情势来看，河北省的排污权制度试点尚处在起步阶段。在当前的试点工作中，建议重点把握好以下几点：

（一）贯彻政策，适应趋势，积极推进试点工作

排污权制度是国家政策的要求，也是综合多种手段做好环保工作的要求，必须深刻认识环境问题的严峻性和紧迫性，深入理解排污权所蕴含的成本倒逼与利益引导两种作用机理，积极开展试点工作。在试点工作中，要正确看待缺乏统一指导和统一规则的问题，没有标准也就意味着没有束缚，可以充分调动自己的主观能动性和聪明才智，可以在试点中有所创新，有所展现，实现脱颖而出，试出方法，试出途径，试出成绩。

（二）在试点中领会运用“不争”论

我国改革开放的总设计师邓小平同志提出来实践探索的时候不要过多进行口头争论，好还是不好，试着做一下，看看效果就知道了。排污权制度引入我国也是改革，具体使用方式和效果搞不清楚才进行试点工作的。所以，在许多问题上，应重视试点实践而不是理论争论，在排污权性质、排污权与排污收费的关系等问题上，让各地先试点看看，看怎样做能有利于引导企业减排，能有利于改善环境。

（三）注意分清工作的重点突破区和协调完善区，最后实现体系化系统化

排污权制度中的市场性部分是新建，即交易和有偿使用，试点工作是否有进展主要看这两部分工作。排污权制度中的行政性部分是衔接，即总量控制和排污许可证，是已经基本成形的排污权制度的基础条件。总量测定与控制，排污许可证数量测算与使用监控和超量处理还不尽完善。排污权制度各部分之间需要区分主次，分清责任，相互配合，逐步完善才能真正做好试点工作。

（四）抓住排污权“成本倒逼”和“利益引导”的核心特点，让企业感受到这两点，就是试点成功

排污权制度的外在特点就是市场机制，企业心目中的市场机制其实就是一个基本公式：收入－成本＝收益。增加成本，企业会感觉到疼，会想办法消减，生产要素的技术性组合改造是当前国家给企业的消减渠道。增加收入，企业会感觉到甜，这种甜来自排污权节余后的出售或融资，节余源自减排，企业会继续做。在制度设计和工作推进中，抓住了这两个效应，也就做好了工作。排污权制度就抓住了这两个效应，它可以运用“成本倒逼”，促进企业借助生产要素的技术性组合改造实现排放消减，也可以运用“利益引导”，引导企业自觉主动节约排污权，实现减排的常态化和自觉化。

［1］李利军．排污权交易市场建设问题研究［M］．石家庄：河北人民出版社，2005：10，20－53．

［2］王金南．关于排污权有偿使用和交易的若干问题的思考［J］．可持续发展之路（排污权交易专刊），2012（12）：20－21．

［3］张天柱．排污权交易及其实践与思考［J］．可持续发展之路（排污权交易专刊），2012（12）：22－23．

［4］李志勇．增强试点意识，注重创新探索，扎实推进排污权有偿使用和交易工作［R］．全国水污染物排污权有偿使用与交易技术交流研讨会资料，2012．

［5］李艳丽．节能减排社会经济制度研究［M］．北京：冶金工业出版社，2010：141－161．