当代中国公共政策传播机制的演变分析

刘雪明

（广州大学 公共管理学院，广东广州 510006）

公共政策是公共权力机关在一定的时空范围内，为解决一定的公共问题、达成公共目标、实现公共利益而确定的行为准则和行动方向。公共利益的实现、公共目标的达成以及公共问题的解决，关键取决于公共政策的执行效果，而取得良好的执行效果的前提又是公共政策是否得到有效的传播，其中传播机制又起着至关重要的作用。所谓公共政策传播机制，是指公共政策传播过程中传播主体、传播媒介、传播受众等要素之间传递、交流和共享政策信息的互动方式及其行为过程。①刘雪明、沈志军：《公共政策的传播机制》，《南通大学学报（社会科学版）》2011年第2期。当代中国公共政策的传播机制经历了由计划经济时期向改革开放时期的转变，认真分析这一演变过程及其特征，深入探讨其演变的规律和经验，对进一步提高公共政策的传播效果、促进我国公共政策的有效执行具有重要的理论和实践意义。

一、计划经济时期的中国公共政策传播机制

公共政策传播机制深受政治体制、政府运作模式的制约，当代中国的公共政策传播机制经历了计划经济时期和改革开放时期两个阶段的演变。计划经济时期是一个权力高度集中、政府包办一切的大一统时期，“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会（其中最重要的是就业机会）及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制。”①孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。在这种政治体制、社会结构和管理模式下，公共政策传播机制有着以下特点：

第一，政策传播主体的单一性。在计划经济时期，我们国家实行的是高度集中、高度统一的中央集权式政治体制，党和政府既是政治经济领域的主宰，也是文化社会领域的主宰，并牢牢地控制着公共政策的活动过程。正如有的学者所说：“中国公共政策的决策体制，主要由行使公共权力的各级国家机关和执政党的各级组织构成。在多数情况下，党的有关组织拥有政策的实质性决定权”，“政策问题的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机关内部建立的制度性信息收集系统”。②白钢、王君：《简论中国公共政策的决策过程》，载中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学亚洲管治研究中心编：《中国公共政策分析（2003年卷）》，中国社会科学出版社2004年版，第273页。党和政府不但是公共政策的制定者，而且是公共政策的执行者，同时还是公共政策的传播和解释者，其他的社会主体几乎介入不了这一过程，政策传播成了党和政府的制度性工作，换句话说，党和政府严密地掌控着对公共政策的传播，更为准确地说，应该是对公共政策的宣传。

第二，政策传播方式的有限性。组织传播几乎成为了我国计划经济时期公共政策传播的唯一方式，因为计划经济时期单位制、户籍制的社会结构为公共政策的组织传播提供了制度化条件：几乎每一位社会成员都不同程度地纳入了行政权力的控制范围；城乡差别户籍制也成功地限制了城乡人口的流动，为公共政策的组织传播提供了人员稳定的条件；此外，也正是凭借这两种制度建立起来的运行高效的动员机制，使得党和政府能够顺利地实现公共政策的有效传播。而大众传播在当时只是一种辅助性的传播手段，完全作为党和政府的“喉舌”而存在。“中国的公开传播网络几乎独一无二是官方的(国家或党的)事业，其内容和管理都受中央政治权威的控制……不管管理的来源和级别如何，所有这些媒体都受制于中共中央宣传部的总体控制和政策。”③[美]詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克著：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社1995年版，第199页。在这种情况下，文件和会议成为了当时中国公共政策传播的主要途径，此外，党和政府也通过报刊杂志、广播电视等媒介来传播公共政策。不论哪一种传播途径，都在党和政府的控制下通过各级组织有效地进行，组织传播成为当时中国公共政策传播的显著特征。

第三，政策传播模式的单向性。计划经济时期，一切按国家计划行事，政策传播同样纳入党和政府的统一计划，“在党和政府内部存在着一个以党的系统为主线，政治上可靠，线路上畅通，可以直达每一个‘单位的党政组织’的信息传输通道。”④聂静虹：《论我国公共政策传播机制的演变》，《学术论坛》2004年第9期。公共政策正是通过这一“信息传输通道”传播给每一个“单位的党政组织”及其所辖区域和个人。在这种体制下，政策传播无需或较少利用大众传播媒介，就可将政策信息迅速地传播给各级党政机关、企事业单位等所有政策对象，从而实现政策传播的高效性。但是，也正是由于这种体制，由于政治的高度集中和行政系统严密的等级结构，决定了中央与地方、上级和下级是严格的命令与服从关系，这就导致了在政策传播过程中，政策传播主体始终采取自上而下的单一传播模式，不可能也不必要存在政策对象尤其是公众对党和政府的信息反馈机制。

第四，政策传播受众的服从性。众所周知，在高度集权的计划经济体制之下，国家的社会经济活动实行指令性安排，政府与公众、中央与地方、上级和下级的关系是命令与服从的关系。与此相适应的自上而下的政策传播模式，使得政策传播受众简单地成为了公共政策的被动接受者和承受者，他们对于党和政府的各项政策，无论对错，一律得无条件地接受和服从。这样，公众对公共政策的意见就难以通过制度性的渠道有效地反映上去，“公众对政策执行的评价与意见很少能够进入政府的执行部门与决策部门。这既不利于公共政策的有效执行，又不利于决策者及时调整、修正政策内容，以保证决策的科学、客观。”①颜海娜：《政府公共政策传播机制存在的问题及对策》，《地方政府管理》2001年第11期。这是计划经济时代党和政府的一些错误政策，之所以长期存在而得不到纠正的一个极其重要原因。

总之，计划经济时期我国高度一元化的政策传播体制在相当长的一段时间里，对于全面动员人民群众贯彻执行党和政府的方针政策发挥了重要的积极作用，但随着时间的推移，这种传播机制已不能适应经济社会发展的需要，构建双向互动、科学合理的政策传播机制成为时代发展的要求。

二、改革开放以来的中国公共政策传播机制

自1978年改革开放以来，以市场经济为中心的经济体制改革不断深入，政策外部环境出现了巨大转变，“当中国步入改革时代以来，一个重大的变化就是党和政府从‘行政人’向‘经济人’的转变。”②咸台灵：《中国政党政府与市场》，经济日报出版社2002年版，第165页。从改革早期的“让利放权”到“政企分开”，再到后来的建立“现代企业制度”以及“社会主义市场经济体制”，政府、企业、社会、公众之间的关系结构发生了重大的转变。

首先，社会结构的转型使得公共政策的传播渠道发生了直接变化。改革开放给社会结构带来了显著的变化：一是单位制逐渐瓦解，私营企业者、个体劳动者和自由职业者等急剧增长；二是户籍制度改革，逐渐消除了城乡壁垒，城乡二元结构的格局被打破；三是随着社会人员流动性的增加，价值观念日趋多样化。社会结构的这些转型导致了社会上越来越多的人失去了过去那种获得政策信息的主要渠道，“传播受众与传播内容的生产者、传播者的界限越来越模糊，伴随而至的是公众面对信息的主动性与被动性界限越来越模糊”，③张宏树：《媒介素养与当代社会信息公平策略选择》，《吉首大学学报（社会科学版）》2010年第6期。公共政策已不能够再依照原来的线性传播途径来满足社会成员对政策信息的需求。

其次，政治结构的调整使得公共政策的传播模式发生了根本性转变。“计划经济体制时期对公共政策的有效传播是以中央高度集权为前提，以牺牲地方的生机与活力为代价的。”④陈洪波：《论中国公共政策传播机制的转变》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2003年第6期。而随着改革开放的推进、政治体制的改革以及社会主义民主政治的发展，政府权力不断下放，地方及部门权力逐渐加强，使得地方及部门的利益诉求日益强烈，以往那种仅仅依靠“文山会海”、自上而下、线性式的政策传播模式已难以适应变化了的形势需要，难以反映地方及部门的利益诉求，因此，自上而下与自下而上相结合的双向传播模式成为了新形势下我国公共政策传播模式的必然选择。

再次，经济体制的改革使得公共政策的传播内容发生了巨大变化。党的十一届三中全会以后，我国提出了改革开放的伟大战略决策，伴随着经济体制改革的逐步推进，党和国家的中心任务已不再是“以阶级斗争为纲”，而是“以经济建设为中心”，经济政策的制定和实施成为了党和政府的核心任务。与此相适应，我国公共政策的传播内容也发生了巨大的变化，政治话题逐渐让位于经济话题，经济改革、经济建设和经济发展逐渐成为公共政策传播的主要内容。

总之，随着改革开放的进一步推进和信息时代的到来，特别是政治体制改革和政府职能的转变，使我国公共政策传播获得了新的活力：首先，政府改革要求其自身职能逐渐由政治统治职能向公共服务职能转变，而在这一转变过程中对政策信息传播与共享的要求日渐凸显；其次，信息技术和大众传播媒介的空前发展，“使得‘公民社会’、‘公共领域’的‘公共信息需求’日益增长”①高波：《政府传播论》，中国传媒大学出版社2008年版，第264页。，政府与公众之间的联系日渐密切，公共政策传播机制呈现出新的特征。②沈志军：《公共政策传播机制研究》，广州大学硕士学位论文，2010年 5月，第 18－19页。

第一，政策传播主体社会化。随着改革开放的逐步深入，经济社会的不断进步，民主政治的向前发展，以及信息技术的日新月异和大众传播媒介的迅速成长，使得公众的政策信息需求日益高涨，政府垄断政策信息的局面逐渐被打破，党和政府及其掌控的宣传机构不再是政策信息的唯一传播者，非政府组织如第三部门、利益群体、大众传媒、公民个人等都可能成为公共政策传播的主体，尤其是“新网络媒体开辟了一个受众话语主导的崭新时代”，③田秋生、肖桂来：《新媒体环境下市场化党报深度报道的路径探索》，《广州大学学报（社会科学版）》2011年第11期。使得公共政策传播主体社会化的趋势更加明显。

第二，政策传播模式多元化。信息技术特别是互联网的发展，改变了人们获取信息的传统方式，大众传播媒介以及互联网在政府与公众之间搭起了有效沟通的桥梁，从而大大提高了公共政策信息的传播速度和共享效率。伴随着政策传播主体的社会化以及传播媒介的多样化，“过去那种依靠某一家或几家媒体就能获得理想传播效果的情况也就不会再出现了”④程道才：《网络时代科技传播的碎片化策略》，《广州大学学报（社会科学版）》2010年第2期。，公共政策传播已不再局限于自上而下、层层下达的单向线性组织传播模式，政策传播模式的多元化成为改革开放以来我国公共政策传播的一个显著变化。

第三，政策传播媒介多样化。在传统的政策传播模式中，文件、会议、报纸、杂志、广播、电视以及其它出版物是主要的传播媒介，同样受益于信息技术的发展尤其是互联网的出现，新形势下的公共政策传播除了保持传统的传播媒介外，增加了更具效率的现代传播媒介——电子媒介、网络媒介等。“网络传播颠覆了第一媒介时代的传播逻辑。在新的传播逻辑里，受众获得信息的方式更加全面而且多样，选择媒介的权力也随之加大”。⑤周鸿铎主编：《政治传播学概论》，中国纺织出版社2005年版，第269页。传播媒介的多样化已经成为政策传播机制演变的一个趋势，而且新媒介对公共政策的有效传播正在发生越来越深刻的影响。

第四，政策传播范围扩大化。以往政策传播的受众仅限于政策实施者和政策目标群体这些方面，政策信息的辐射面较窄。随着政策传播主体的社会化、传播模式的多元化以及传播媒介的多样化，政策传播的速度、深度和广度均发生了巨大的变化，特别是电子政务、网络传播的应用与发展，“它以强大的传播优势呈现出快速增长的态势，已成为公众信息传播的重要渠道”⑥黄清安：《网络媒体挑战下地方党报可持续发展的对策》，《吉首大学学报（社会科学版）》2010年第3期。，使得政策信息的接收者不再受到时间和空间的限制，政策信息可以在更短的时间内向更大的范围扩散，社会公众能够更加便捷地接收政策信息。

三、当代中国公共政策传播机制的运行经验

任何时期的公共政策传播都具有相应的时代特征，公共政策传播机制的发展变化也深深地打下了时代的烙印。当代中国的公共政策传播虽然存在这样那样的问题，传播机制也在不断的调整和完善，但它的有效运行保证了我国社会主义建设和改革开放事业的顺利进行，有力地促进了党和国家各项方针政策的贯彻落实，同时也为构建良好的政策传播机制、促进公共政策的有效传播提供了有益的经验。

第一，政策传播主体的权威性是实现公共政策有效传播的根本保证。公共政策的贯彻执行离不开传播，“政策传播既是一个政策的宣传、解释、沟通和动员的过程，也是一个对政策对象的教育、引导过程。”①莫寰：《政策传播如何影响政策的效果》，《理论探讨》2003年第5期。离开了政策传播，公共政策难以为社会公众所了解，难以被政策对象所接受，也就难以发挥政策功效，实现政策目标，解决社会经济发展中面临的各种问题。当代中国几十年的发展经验证明，公共政策目标的实现有赖于有效的政策传播，而政策传播主体的强有力推进又是保障公共政策传播效果的根本举措。很长时间以来，作为政策传播主体的党委、政府部门及其所属的宣传媒介机构，它们是我国公共权力、公共组织的重要组成部分，充分掌握着国家的公共资源，对公共政策的有效传播起到了十分关键的作用。由此可见，政策传播主体是否具有权威性，对公共政策传播效果的取得与否具有至关重要的影响。正是这一权威性使得具有中国特色的单向线性式的政策传播机制得以形成，并在较长的历史时期内保证了我国公共政策能够准确、快速地传播到位。

第二，传播媒介的综合运用是推动公共政策有效传播的重要途径。“无论是何种性质和形式的传播，都离不开传播媒介，它是传播过程的组成部分，是传播行为得以实现的手段。”②周鸿铎主编：《政治传播学概论》，中国纺织出版社2005年版，第170页。在公共政策传播过程中，传播媒介起着极为重要的作用，尤其是先进传播媒介的运用更是成为提高政策传播效果的重要途径。我们知道，人类的政策传播经历了从口语传播时代到印刷媒介时代再到电子媒介时代的演变，当代中国的政策传播同样经历了从印刷媒介时代到电子媒介时代的发展历程，会议、文件、报刊、杂志、广播等成为了计划经济时期我国公共政策传播的主要媒介，改革开放以后，随着电视的日益普及以及互联网的出现，我国公共政策传播又增添了电视、网络等新的传播媒介。正是这些传播媒介的综合运用，使得我国公共政策的传播手段日益丰富，传播范围日益拓展，传播效率日益提高，进而极大地推动了改革开放和社会主义现代化建设各项政策的贯彻执行，有力地促进了各项政策目标的有效实现。

第三，构建良好的互动关系是促进公共政策有效传播的巨大动力。众所周知，公共政策传播者、传播媒介以及受众之间的关系如何，直接影响到公共政策信息的能否传播以及传播到位的程度。具体而言，在这三者关系之中，包含着传播者与媒介、传播者与受众、以及媒介与受众三对相互关系，其中任何一对关系的好坏都会对整个公共政策的传播造成影响。因此，正确认识这三个要素，妥善处理这三对关系，构建良好的互动机制，成为了保障公共政策有效传播的关键，这也是促进公共政策有效传播的动力。无论在计划经济时期还是在改革开放年代，我国公共政策传播都非常重视和依赖传播者、传播媒介以及受众之间的相互关系。计划经济时期政策传播者与媒介、受众之间是命令与服从的关系，公共政策能够通过这种直线式的关系迅速传播到位，较好地实现了传播效果。改革开放以后，随着社会主义民主政治的推进和市场经济体制的建立以及信息化时代的到来，我国公共政策传播的体制机制也相应地发生了改变，以往那种传播者与媒介、受众三者之间的命令与服从关系，逐渐被三方合作和立体互动的关系所取代，公共政策传播同样取得了较好的效果。实践证明，在公共政策传播过程中，构建传播者、传播媒介与受众三方之间良好的全方位的互动关系，既是当代中国公共政策传播成功有效的经验总结，又是适应时代发展趋势的客观要求。