论社会转型背景下公安外部执法环境变化及应对思考

邱福军

(重庆警察学院，重庆401331)

新中国成立以来，我国的发展变化是人类历史上最具有跳跃性的国家转变历程。围绕党和国家的工作重心，公安机关跟随共和国的前进步伐不断发展壮大，公安执法环境也随之不断发生巨大而深远的变化［1］。目前中国社会正处在由传统型社会向现代型社会跳跃性转型的过程之中，其变革的节奏快速而激烈。在此背景下，如何深化认识当代公安执法外部环境变化并积极做好系统的应对是一个重要课题。本文拟对此进行探析。

一、社会转型背景下公安执法面临的压力

社会转型不是一般的变革，而是结构性变革与整体性发展融为一体。“现代性孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱。”［2］①历史的吊诡:革命没有在农奴制的德国发生，却在飞速推行改革、经济快速稳定发展、农民相对拥有土地自主权的法国爆发。黄大荣.法国大革命反思:民众只关心“是不是我们一伙”［N］.文汇读书周报，2013－02－01.由于中国社会转型是突变式转型，是市场化、工业化以及社会制度的改革三重重大转型浓缩在同一历史时代进行，因此，中国社会没有如西方社会的渐进式转型那样有较大的缓和空间，而是直接承接这种带有突发性和压缩性社会转型所带来的冲击力和破坏性。作为社会控制系统的主要力量——公安机关无疑压力剧增。

(一)执法权威失落

任何执法都有赖于权力的支撑。“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己的意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础上。”［3］但是，为使法能有效地运行，还需要权威。“权威是一种被合法来承认的权力。”［4］如果民众对一种权力在认同、信任和忠诚等方面缺失或出现赤字就会产生所谓合法化危机。在中国由传统社会向现代社会转型过程中，虽然法律权威在不断地上升，并有与其他权威并驾齐驱的趋势①改革开放之前的中国，特别是“文革”期间，人格和职位的权威处于权威的最高层，凌驾于机构和法的权威之上;随着改革开放，经济结构的深刻变革，信息交流的发展，人们对现代政治权威结构的认识更加理性，到中国第二代领导人期间，人格权威比第一代下降很多;到第三代领导人时期，人格权威基本上和职位权威结合在一起，并且它们的地位又进一步下降。法的权威在这期间不断地上升，也快要赶上了机构的权威。到了现在，第四代领导人虽然人格和职位的权威仍然稍占优势，而法的权威还有些落后，但是，此四个权威基本上处于一个水平。接下来的问题是，如何使法的权威达到至高无上的地位，实现真正的法治民主政体。周志文.改革开放三十年中国政治领域的若干重要问题研究.天府新论，2008(4).，但是，法律权威难以超越政府权威达到法治的本质，而且不依赖政府权威，法律权威也难有立足之地。不幸的是，随着社会转型向纵深拓展，由于经济利益的分化、价值的多元化、腐败的蔓延，政府权威的弱化已是不争的事实②有研究者在互联网上就政府公信力问题对网友评论进行了追踪调查并得出了以下结论:“对政府持信任态度的约占20%，持不信任态度的约占80%。”同时，政府官员以80.3% 的绝对多数被网民选为信用最差的群体。。而且一旦政府或职能部门的行为出现丝毫失效或决策上发生任何一点失误，就极易形成“成就缩小效应”，甚至出现大规模的群体性事件。在政府权威弱化的过程中，被社会公众看作是党委政府的首席代表的公安机关就无可避免地首当其冲。重庆万州事件、贵州瓮安事件、安徽池州事件等是公然对抗的典型。从权威与权力的关系看，我们发现社会转型时期，政府权威与政府权力，警察执法权威与警察执法权力并没有保持同一性，政府和警察虽然拥有多种法定的强制权力，但是宏观上并没有维系原来强大的感召力、影响力，以致权威在实践当中受到了严峻的挑战。其失落的根本原因在于，在中国此类经济比较落后国家进行的快速而激烈的应激型现代化转型过程中，国家优先考虑的是经济增长，而国家在社会短期内又无法建立比较健全的体制以满足人们对现有的政治体系与经济生活急剧膨胀的期望。人们的期望受挫，对社会价值怀疑和不满，导致政府和警察成了迁怒的对象，政府和法律的权威不得不失落［5］③在法律权威建立的过程中，有可能出现三种情况:法律权威超越了政府权威;政府权威仍然高于法律权威;政府权威失落、法律权威缺乏。第一种情况是法治社会，第二种情况是人治社会，第三种情况是转型社会，也就是当代中国的情况。。此时，团体和个人将会遵循一种“有利”原则:当政府权威对自己有利时，人们以政府权威为武器维护自身的利益;当法律权威有利于自己时，人们又会以法律权威为武器维护自身的利益;当两种权威都对自己不利时，人们就有可能两种权威都不服从。这就是所谓的“社会失范”。

(二)执法量急剧加大

在急剧的社会变革进程中，社会关系的重组和生活方式的变迁必然打破原先相对封闭静止的状态而走向流动和开放。这样无疑会激发大量的矛盾和问题，暴露出法律的漏洞。而此时旧有的控制体系基本瓦解，新的社会控制体系还难以建立起来，加上社会转型带来的两极分化等弊端也在加剧诱发违法犯罪，催发违法犯罪现象呈爆发式增长。资料显示，改革开放后，违法犯罪率趋于波动式增长，尤其是近几年违法犯罪率大幅度增长，并继续保持上升的势头。中国社科院发布的2010年《法治蓝皮书》显示，2009年全年治安案件数达到990万件，治安案件数增幅达20%;全年刑事立案数达到530万件，全年刑事案件数增幅在10%以上［6］。在社会转型期，刑事犯罪方面呈现出以下特点:一是流动人口犯罪比例高;二是杀人、抢劫、强奸等重大恶性案件增多;三是未成年人参与的大要案、恶性案件不断增加。此外，公安机关参与维稳执法有关的事情越来越多，且工作边界日益模糊。其主要原因有三:一是社会利益协调机制不健全。在西方法治国家，征地拆迁、环境污染、劳资纠纷等问题都能通过各种途径得到化解。但在我国目前的社会转型期，很多问题由于得不到及时解决，很多利益冲突可能就激化为治安事件，激化成为群体性事件。二是基层政权组织职能作用弱化。跳跃的社会转型极大地瓦解了原来的基层社会控制机制。基层党政组织、企事业单位内部组织和基层人民调解委等组织往往履职无力，经常把公安机关推到矛盾的中心地带，群众也很容易把矛头转而指向公安民警。三是一些地方党委政府习惯于把公安机关当成处理一切矛盾的“灭火队”，使公安机关的实际任务超出法定职责。而公安机关在“条块结合，以块为主”的管理体制下，又不能不“从命”。在很多群体性纠纷中，警察因为插手而“引火烧身”，甚至矛盾激化，直接被推到风头浪尖，往往是问题未解决，却成了部分群众发泄对政府不满的“替罪羊”。

(三)执法沟通成本上升

当代中国社会结构系统的整体性变革严重冲击了社会成员之间原有的信任与合作机制，公安执法沟通的基础面临着巨大的挑战。公安机关是国家具有武装性质的重要治安行政力量和刑事司法力量。公安机关本身特殊的职能决定了与社会公众的执法沟通具有直接对立的一面。但是，处在社会转型的阶段加重了此种矛盾和对立。具体原因如下:一是新型的信任结构还未建立，整个社会信任结构就已解体。正如新加坡学者郑永年所说:“经过了那么多年的高速经济发展，人们忽然发现中国也正在出现一道又一道并且是日益厚重的墙。这一道道墙当然不是由钢筋水泥砌成的，而是由高强度的‘不信任’砌成的‘社会墙’。”［7］而且目前中国社会的不信任程度在持续加强①据中国社会科学院《社会心态蓝皮书》显示，2011年总体信任程度得分为59.7，比2010年明显下降，表明社会进入“不信任”的警戒区间。。二是社会转型期的“规范真空”段削弱了人格标准，淡化了社会公众对公安机关的理解心和相助情。公德意识的滑坡，利己主义、个人主义、实用主义纷纭再现，严重影响了积极性。三是思想和利益的多元，造成社会信仰的缺失，导致社会认同感降低。部分社会公众对法律有怀疑、对社会管理者有怀疑，继而影响到其对执法警察的认同。四是社会动态化发展客观上拉大了警察与社会公众之间的距离。传统的“熟人社会”已经悄然变成了“陌生人”社会。而在动态警务变革过程中，公安民警直接接触社会公众的机会和次数明显减少，警民之间的距离也随之加大。五是传统社会的人格信任已经转变为制度信任，但公安机关不讲信用或滥权或腐败等个别现象，在信息时代易产生“蝴蝶”效应而放大，导致社会公众普遍不与公安机关合作。由此，群众不理解、不支持、不配合民警执法甚至抗法等现象成为常态，昔日“我在马路边捡到一分钱，把它交到警察叔叔手里面……”的儿歌，电影《今天我休息》中马天民的故事等描绘的“警爱民，民拥警，警民一家亲”美好景象不再常见。2008年，湖南某县公安局用于搜寻情报信息的费用高达90多万元，占总开支的5.3%［8］。公安部组织的一次专项调查，907名被调查对象中，对警察不支持的占67.2%［9］。警察正面临着新中国成立以来最严重的信任危机。公安机关在执法过程中被迫经常唱“独角戏”、跳“光杆舞”。

(四)执法需求差异化

在社会结构转型和社会体制转轨并存进行的过程中，各个社会利益群体在不断分化、解组与重构，社会阶层分化明显。针对改革开放以来人们利益获得和利益受损的社会现实，可以将各阶层人分为四个利益群体或利益集团:(1)特殊利益获得者群体;(2)普通获益者群体;(3)利益相对受损群体;(4)社会底层群体(利益绝对受损群体)［10］。这些不同的社会阶层对权益的保障整体愿望强烈。受益的社会阶层需要保护他们获取的利益和继续创造财富、更多参与政治的机会。受损的社会阶层渴望维护他们本身的权益和保护他们向上流动的合法权利。然而，各阶层对公安机关以法律手段保护自己利益的需求有明显的差异。可以感受到“执法为民”、“让人民满意”之执法目标实现的艰难和公安机关容纳和平等对待不同社会阶层人士的重要性。有学者做过调查，当公共矛盾发生时，国家工作人员阶层最期望警察介入，而无业人员比例最低;在公安机关执法态度的认同方面，国家工作人员阶层最认同，而产业工人最低;在公安机关执法规范和执法效果认同方面，也是国家工作人员阶层最认同，而农业劳动者阶层认同最低［11］。依著名心理学家马斯洛人的需求层次来分析，目前大部分中低收入者的需求层次偏重于生理需求层次和安全需求层次，而少数白领、知识分子中的高收入者的需求层次偏重于感情需求层次、尊重需求层次和自我实现需求层次。因此，不同阶层和层次的人群因自身生活环境的差异，对民警的执法要求也不相同。对民警同样的执法行为，不同阶层的人群会作出不同方式的解读。而且，从维稳执法前瞻性的角度看，对公安执法最不满的社会底层群体也就是弱势群体带给公安机关潜在的压力非常大。其原因在于，他们形成往往具有很强的同质性、群体性和集中性［12］，已经具备了体制内原子化向体制外组织化转变的基础，如果社会不能及时提供下层群体巨大潜在力量得以伸展的体制环境，为其提供有效的求利途径，那么当这种潜在力量积蓄到一定程度就可能会发生群体性和扩散性爆炸式释放，冲破现有社会秩序，导致社会混乱、骚乱甚至动乱。

二、社会转型期给公安执法造成的“困境”

社会转型与社会稳定紧密相关。社会转型期最大的挑战是面对技术和经济方面的变革，能否维持住社会秩序。如果控制不好，轻则“失序”，重则“无序”，甚至陷入“大分裂”状态①这是美国当代著名社会学家福山从20世纪西方发达国家发生的变化入手提出的新概念。。为应对当前严峻形势，公安机关加强了各方面建设，也取得一定成效。但是，以下几个“困境”始终困扰着公安机关。

(一)有限的法定职责难以承载执法的现实要求

公安机关普遍感觉到，凡是有法可依的执法，都感觉不难，难的是“无法”而现实需要去“执法”。这是社会转型大背景下公安机关法定职责和现实需要的冲突的典型。虽然《人民警察法》第六条原则而宽泛地规定了人民警察的14项职责，但是，随着社会的发展，新的矛盾和问题爆炸式地涌现，这些新的矛盾和问题，或直接影响国家的政治稳定和社会治安秩序，或是直接影响群众急需帮助和解决的民生问题，公安机关作为最强有力的具有强制职能的政府部门，承接这些社会矛盾和问题是一种必然的结果(即使这其中很多并不明确属于公安机关的法定职责)。这是我国公安机关天然的政治属性所决定的。然而，由此而带来的问题也是显而易见的:一是这些社会矛盾和问题的产生，有经济原因、社会原因、历史原因，相互交织在一起，涉及方方面面，其解决不是依赖于法律手段，执法效果往往难以做到统一;二是基于现实需要的“非警务活动”与非现实需要的“非警务活动”交织在一起，或是因为确实难以分别，或是因为其他可能的原因，导致公安机关承担了很多不应该承担的工作任务;三是公安机关本身不是产生和解决这些社会矛盾和问题的职能部门，但却不知不觉、无可奈何地站在了第一线，陷入社会矛盾的风口浪尖;四是上述现象导致了社会和群众对“有困难找民警”的认识偏差，希望越多，失望越大，公安机关难以承担“万能警察”角色，难以满足各种需求，致使执法权威和公信力遭受前所未有的挑战。

(二)执法的两难性难以做到价值平衡

在执法过程中，实现自由与秩序、公正与效率双重价值从来不是一个轻松的任务。总体而言，在社会关系变动不大，社会主流价值观念比较统一时，执法实践中比较容易实现两者的有机统一。而在政治体制、经济体制等各个方面“新旧并存”的社会转型期，变化重组的社会关系，多元分化的价值观念等多种复合情况会使公安执法的功能经常出现矛盾和冲突。当前执法实践中，冲突主要体现在以下两方面:一是在各类案(事)件高发的转型期间，公安机关以高压、高效率保持对违法犯罪的打击以保证社会治安稳定和伸张社会正义，是必然的选择。二是随着“尊重和保障人权”入宪，刑事诉讼法等法律法规的贯彻强化，维护人权的观念越来越深入人心，群众对公安机关的执法提出了更高的要求，公安机关的执法受到了前所未有的监督和关注，执法问题在信息时代极易曝光并被放大。上述两方面的因素，要求公安机关必须“又多又快又好”地执法，在警力未增加、民警个体能力难以短期大幅提升的情况下，自由与秩序、公正与效率的取舍就成了两难。过度强调自由和公正，就会影响执法效率，难以保持高压的打击态势，难以满足现代人在一个安全而有秩序的环境中生存的基本需求;过度强调执法秩序和效率，就会影响公正和规范，就会影响公安机关的执法形象和公信力，甚至造成公众对国家权力的恐惧和不信任感，诱发新的社会动荡。

(三)公安法制建设成效难以满足执法新需求

近几年来，公安法制建设尽管取得一定成绩，但是，面对快速而激烈的社会变革，还是很难跟得上节拍。主要表现:一是在执法指导思想观念上还未达到新时期社会主义法治理念的要求。相当部分民警还存有法律工具主义、公权至上、实用主义等遗留落后思想。在执法过程中，偏重惩罚、偏重管理，甚至违法办案、以权谋私。二是公安法律法规建设进程还与当前社会转型需求不相匹配。存在“头痛医头、脚痛医脚”，立法质量不高，权力与义务不对等等系列现象，难以给社会转型期公安执法提供及时的强有力支持和保证。三是执法能力不能满足当前执法形势的发展需要。许多民警对法律法规的理解懵懵懂懂、一知半解，缺乏对法律精神的灵活掌握，更谈不上执法艺术问题，凭习惯办事、凭经验办案，简单执法、机械执法比较普遍，致使难以有效化解社会矛盾，影响执法效果①据某省厅法制处对部分县级公安机关办案民警办案水平进行的了解，多数单位民警的执法水平和能力大致可分为“三大块”。三分之一的民警执法水平相对较高，工作能力较强，容易接受执法办案中提出的新要求和新内容，领导对这部分人比较信任，放心交给他们办案，执法水平也就提高较快;三分之一的民警能办些案件，但又不很熟练，只能做配角，领导对他们不完全放心，相对独立办案的机会就少，执法水平提高不快;三分之一的民警不会办案也不敢办案，领导当然就不放心他们，执法水平也就相对较低。。四是执法监督制约与人民群众和社会各界越来越高的标准要求还有很大的差距。不少关键执法环节还缺乏统一、明确、细化的实施和管理标准，内部执法监督难以形成合力、实效缺乏，外部执法监督引进缺乏积极性、主动性，致使整体效果欠佳。五是执法运行机制与发挥公安职能、提高执法效率的要求还不能完全相适应。不能站在战略高度系统思考执法机制的创新与完善问题。在系列警务机制改革与执法效能的对接、积极策动体制内外资源提高执法效能等方面还需继续加强。

(四)敬业履职也难以摆脱执法风险

美国当代杰出的政治学家亨廷顿指出:“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动，社会体制转轨的现代化之中的社会(或曰过渡性社会)往往充满着各种社会冲突和动荡。”［13］也即进入风险社会。在社会转型期，执法敬业履职也难以摆脱执法风险的问题客观存在且长期困扰民警，致使民警“不敢为、不想为”的现象比较普遍。在民警执法过程中存在的具体风险如下:一是危机转嫁的风险。征地拆迁纠纷、环境污染纠纷等涉及民生或群体性利益的社会、政治领域的风险可能会因党委政府或其他职能部门处置不当而转嫁到公安机关成为执法风险，并产生危害执法公信、影响社会稳定乃至政治秩序的连锁反应。二是合法却与社会公众的情理认识有差距引发的风险。如果公安机关秉承的执法理念、运用的执法程序、作出的执法处理不能与“公众判意”契合，甚或差距过大，势必非但难以引起公众认同，还会强化公众集体焦虑，激化公众对公安机关的不满甚至对立情绪，影响社会秩序和谐稳定。三是执法的细微瑕疵而引发的风险。在日益复杂的执法环境下，特别是在难度较高的群体性纠纷等类别的执法过程中，执法中的一句不文明的语言、一个不规范的动作甚至表情都有可能引发公众不满，甚至酿成群体性事件。2008年7月份发生的贵州瓷安事件以及2009年发生的湖北石首市连续三天数万人聚集事件，起因都很简单，都是因为执法语言、动作不规范造成的。四是社会民众的过度维权与现行法律规定滞后带来的风险。在执法实践中，有些社会民众往往会利用“文明执法”等指导性概念的模糊性和现行法律法规的漏洞或冲突进行造势维权，致使执法民警进退两难。如果民警在执法过程中“作为”与“不作为”之间的“度”把握不好，很容易受到党纪、政纪或法律的处分。五是公安组织体系内部层层加码引发的风险。为让上级党委政府、主管机关看到执行力和政绩，追求社会的关注和好评，各级公安机关往往对上级的要求在贯彻中层层加码，致使民警日常工作的高压线不断增多，过错责任追究力度不断加大，普遍存在“多做多错、少做少错、不做不错”的现象。

三、对策和建议

“中国在发展进程中遇到的矛盾和问题无论规模还是复杂性都世所罕见。”［14］我国公安机关在社会转型期承受的压力和遇到的“困境”也是超出想象的。为此，应采用顶层设计和末端治理相结合的方式进行系统应对。

(一)加强对社会转型期公安机关职能定位的认识

当前，对我国公安机关的职能定位认识很不统一，严重影响公安机关整体组织的执法效能。除了学者从前瞻性提出的“服务提供”论外，主要有“秩序维护”论和“法律执行”论两种。“秩序维护”论的主要理由:我国公安机关建立之初的根本目的不是法律执行、服务提供等功能，而是政治任务——保障革命成果，实行人民民主专政。1957年颁行的《人民警察条例》、1991年中共中央在《关于加强公安工作的决定》中对此有较明确的规定。中共中央《关于进一步加强和改进公安工作的意见》和全国第二十次公安工作会议都指出，在当前和今后一个时期，维护社会稳定是党和人民赋予公安机关的神圣使命，全力做好维护社会稳定工作是摆在公安机关面前的首要任务。而“法律执行”论则认为，公安机关的任务就是执法，执法之外的任务应是非警务活动。此种观点在年轻一点的公安机关领导和民警中占主流。其主要理由有以下两点:一是从国外看，英美等西方法治先进国家奉行警察行政中立原则。在执法过程中，“王国政府的任何一位大臣都无权指使警察局长……警察局长对法律，也只对法律负责”［15］。其原因在于，从职责和职能上，警察无法解决失业、环境污染等社会问题，而只能从维护法律角度进行干涉，起到缓冲矛盾，延缓危机爆发，使政府有更多的时间去解决问题的作用。二是依法治国方略的内在要求。在依法治国方略大背景下，严格、公正、文明已是公安执法活动的总要求。在群体性事件处置方面，时任国务委员、公安部部长孟建柱对警力、武器警械和强制措施也提出了“三个慎用”原则。其精神实质，是不能用专政工具去处理人民内部矛盾，不能用压服的办法去对待人民群众，要严守法律的底线。

以上两种观点都有一定的道理，关键是公安机关的职能定位要与特定历史阶段相适应。从历史上看，在新中国成立前我国公安机关的主要职能是“政权保障”，但随着“中国从一种极端的政治环境向一种比较保守的政治环境转变时，其警政风格也随之进行了转变”［16］，特别是在改革开放后，经过了一系列政治经济体制改革之后，已经有所淡化。有学者甚至指出，“(警察法学)抛弃了以阶级斗争为纲的旧观念，树立了保卫、服务国家经济建设为中心的新观念”［17］。但是，不可否认，这种潜在的影响依然使得警察任务始终无法摆脱“秩序维护”这一传统定位［18］。我国警察之主要功能虽然已经由原来彻底的“政权保障”的定位逐渐转为对“秩序维护”、“法律执行”、“服务提供”的强调，但是，无论是从宏观的理念层面，还是从具体的制度安排来看，这种转变是非常缓慢的。总体而言，我国的警察功能定位依然是一种“政治秩序维护”，而不是法律执行、服务提供。或者说，法律执行和服务提供的功能是裹挟在政治秩序维护功能之中的①徐文星学者认为，我国警察角色有以下特征:第一，由于受到整个政治进程的束缚，以及“路径依赖”的影响，警察功能依然以“维护秩序”为主，兼有相当的“政治专政任务”。第二，随着整个政治结构的变迁，以及教育、经济和社会力的发展以及政治改革的推进，警政模式从“前专业模式”逐渐向“专业模式”缓慢发展。与此相对应，警察之法律执行功能不断增强。现行《警察法》对于警察角色之定位就是“警察任务法定”原则的努力体现。第三，面对社会转型、严峻的犯罪率、不断下降的安全感和民众对于良好生活质量的期望，“社区警务”逐渐萌芽。徐文星.警政革新与警察裁量权之规范［M］.北京:法律出版社，2010.137.。我国当前的警政改革面临着“史无前例的”复杂性，正处于“共时状态”。即从“政治警政”模式向“专业警政模式”的艰难转型(法律执行功能在不断增强)，和后现代警政向“社区警政”转变共存状态［19］。当然，此进化状态与社会转型的双重复合性又加大了我国公安机关维护秩序和法律执行的重要性。因此，笔者认为，在当前社会转型期，在依法治国大背景下，公安机关的功能定位应明确是以“法律执行”为核心统筹“秩序维护”和“服务提供”两大职能②在公安实际工作中，“秩序维护”和“法律执行”职能经常交织在一起。。这有利于综合运用解决社会矛盾，有利于提高法律权威和政府权威。但要特别指出的是，公安机关必须秉持执法中立原则，因为执法追求的是社会公平正义，如果警察不能严格公平执法，社会必将无序。这也是世界各国的共识。

(二)适应社会转型期需求合理调整和规范警察权

合法性是现代政治系统赖以存继并维持长久生命力的基石。“在不求助合法化的情况下，没有一种政治系统能成功地保证大众的持久忠诚，即保证其成员意志的遵从。”［21］传统型、魅力型和法理型是政治权威的三种典型类型。依此思维，我国公安机关应当确立法理型执法权威建设为主要工作目标③对政治权威有较为系统研究的德国学者马克思·韦伯曾经把政治权威分为三种类型:传统型、魅力型和法理型。传统型权威以历史沿袭下来的风俗和习惯为合法性基础，魅力型权威强调的是领袖人物的个人魅力和超凡感召力，而法理型权威依靠的是合理的法律、规则和制度，是现代国家典型的权威形式。。为适应社会转型期需求，对我国警察权的合理调整和规范须从以下方面进行:一是在坚持秩序与自由动态平衡原则的指导下进行。在以秩序为价值追求的警察权设置修改中，要最大限度地尊重和保障自由;在以自由为价值追求的相关警察权设置修改中，要保留最基本的有效维护和控制秩序的警察权，而且在秩序与自由关系最容易被打破的特别领域和程序环节，应根据形势需要合理考虑增加一定的警察权，以维持秩序与自由价值的新平衡①中国由于缺乏市场经济的自然成熟过程中的规则意识，公民没有耐心去等待制度的完善，对权利被侵犯更加难以忍受，甚至可能用极端的方式以达到维权的目的。与此不同的是，美国等其他法治先进国家的公民可能表现出更为冷静的态度。。如美国在“9·11”事件之后出台的《爱国者法案》即是典型例子②公安机关作为维护社会秩序的最主要也是最重要的力量，必须拥有能够控制秩序的必要的警察权，而社会转型期的社会秩序具有复杂化、易失控的特点，公安机关维护秩序的责任更为艰巨，对警察权的需要也更为旺盛。。二是从权利和权力两方面加强对警察权的约束和控制。从权利对权力的约束来看，在我国社会转型期，公民权利保障程度正在不断地提高，相应地要求警察权在运行过程中有更多的保障公民知情权、参与权、监督权等公民权利的内容。从权力对权力的控制来看，可以从立法权和司法权两个角度加强对警察权的规制。三是修订《人民警察法》或单独制定《警察职权法》。作为我国警察法体系“基本法”的《警察法》，更偏向于“组织法”，而非“行为法”。因此，修订《人民警察法》或单独制定《警察职权法》其中心要落在确定警察任务上。具体而言应贯彻以下几个原则:(1)任务法定原则，将那些无需警察权介入之事项排除在警察任务之外，从而正确界定警察权范围，确保警察权的发动必须符合法律要求。(2)任务公共化原则，即仅仅限于防止对于公共安全的危险，以及除去对于公共安全与秩序的干扰。(3)任务有限化原则，其意在维持警察权与民众权利、其他行政机关的平衡［22］③按照李震山教授的分析，警察任务分配之重要原则就是:“危害不可迟延性”、“强制力经常使用之必要性”和“两要件重合”，只有符合以上三个条件，危害防止任务方能授予警察机关。详细介绍见李震山.警察法论——警察任务编［M］.台北:正典出版文化有限公司，2002.75 －79.。四是建立、健全警察机关执法裁准体系。通过细则的制定，可以保障警察依法行政，公正、公平、理性地行使警察裁量权。积极鼓励各级省、市公安机关在法律规定的范围内根据本地实际情况制定细则。因为“知识具有地方性和有限理性，具体的、适合一个国家的法治并不是一套抽象的无背景的原则和规则，而涉及一个知识体系。一个活生生的有效运作的法律制度需要大量的不断变化的具体的知识”［22］。否则，实际执法政策制定权就会“旁落”到一线的警员手中。不仅导致裁量权的泛滥以及违法行使，而且还会导致警察的腐败堕落。

(三)树立“能动执法”理念

公安机关惯有的被动执法，秉持个案思维，着眼于行为的传统模式无法适应社会矛盾突出，瞬息万变的社会转型。笔者认为，公安机关应大胆树立“能动执法”理念，勇敢承担政治与社会责任，以更加积极的态度主动介入社会生活和经济生活，有效化解和预防社会矛盾，打击违法犯罪，促进社会经济平稳较快发展。其内在原因在于，执法要为民，人民信赖执法，两者形成良性互动，法治才有可能实现。具体把握要点如下:一是要将公安执法工作放在国家工作大局中去谋划，紧密结合大局，延伸和扩大执法的良好社会效果，力争形成良好的社会引导功能。二是要充分发挥公安执法在国家治理和社会治理方面的政治作用，积极通过适用法律填补立法漏洞，参与社会管理，引导公共政策的形成。三是要处理好依法执法与执行政策之间的关系，高度关切民众诉求，将政策考量融入法律适用过程中，使执法结果更好地适应社会发展变化的需要。四是要处理好法律与情理的关系，在合法前提下，将普遍公认的道德原则和公序良俗引入执法，使执法过程与结果更加符合人民的意愿和需求。五是要因时因事制宜，采取不同的执法措施，最大程度地实现社会公平正义。六要处理好能动与被动的关系，无论运用何种手段、职能如何延伸，都必须在法律范围内实现，决不能动摇法律的基本原则。

(四)加强公安执法艺术探讨和总结

执法过程并不是一种纯理性的简单“三段论”式的逻辑思辨。法律的生命在于经验。在我国，执法、司法功能和政治功能融合一体，执法者除要求精通法律外，还要像政治家那样思考，要具有“政治智慧”。在公、检、法三机关中，公安执法任务量最大，执法问题最多，民警人数最多，但对执法工作研究最薄弱的是公安机关，且大量的研究是理论难以落到实践，多停留在“执法为民”、“严格、公正、文明执法”等政治或口号层面，对具体执法难以起到真正的引导、明确的效果，“机械执法”、“书生办案”等现象层出不穷。加强公安执法艺术探讨和总结很重要，也很紧迫。笔者认为，至少以下几点特别值得探讨:一是对公安执法思维、执法心理特别是案件事实与法律规范的互动关系把握等专业问题。具体如二元社会下的城市和乡土社会执法思维、执法心理、情理法的处理等①在城市社会中，法律已经成为人们日常生活的一部分，人们比较容易接受依据法律作出的处理决定。中国的法律主要是改革开放后，从城市社会和工商社会的视角出发并借鉴国外的法治经验后制定的，对于乡村社会关照不够。同时，乡土社会还保留着许多民间习俗、习惯，并指导着人们的行为。一旦发生纠纷，在乡土社会的执法很难严格按照法律规定作出生硬的处理，而应融合情理实现法律和社会效果。。二是如何用好用活现有法律规定。具体如如何正确理解立法者的立法背景和立法意旨，将法律规则“化”为一种精神和原则，将“简单”问题“复杂化”，运用抽象的价值理解和把握去处理纷繁复杂的事实问题，既能“入乎其内”，又能“出乎其外”，做到“内”“外”结合。三是民警执法自由裁量权研究。具体如如何理解法律、法规中的“不确定法律概念”、“欠缺法律授权之行为”等模糊性概念，防止给基层警员直接适用法律或者法规，进而造成“过度的”判断以及选择空间。四是执法如何与管理相结合。从社会管理角度来看，法律是重要的社会管理工具，要充分发挥其惩罚、打击、制裁与教育、预防作用。特别是在当前社会转型期，社会价值取向多元化，通过行政、组织、单位管理手段对社会的掌控能力已被很大削弱，更要做好两者的结合。五是如何坚守法律原则的底线，以正向法律效果推动社会效果。高质量的执法工作可以直接正面引导社会，对不利的舆论进行有力反击。以法律效果为主导实现社会效果最大化，是主动掌握社会发展脉搏，对实现社会稳定和维护社会稳定进行有力的能动管理。它可以避免不确定因素产生的消极社会效果，避免整个社会管理始终处于一个被动防御的地位②如媒体炒作的云南处女卖淫案，通过缜密侦查调查工作查明系违法人员找人替代卖淫违法嫌疑人，最终作伪证的人员受到相应的惩处。这个案件的侦破在舆论上不仅挽回了社会负面影响，在一定程度上树立了法律的威信，提高了执法工作的社会公信力，反之则不然。。六是面对繁重和尴尬的维稳等任务时如何灵活应对矛盾冲突。很多时候，如何处理好群体性事件中法律效果与社会效果的冲突，关键在于执法“时机”、“度”和“工作方法”的把握。七是执法语言和行为艺术。如果能在执法过程中运用好执法技巧，不但会得到执法对象的配合，而且还可提高执法效率，使执法工作达到事半功倍的效果。结合执法实践，重点要切实抓好语言技巧和行为技巧的研究和总结工作。

(五)创新完善执法系列机制

执法机制的创新与完善可以切实提升公安整体组织执法效能。主要措施建议:一是建立以公安法制工作为中心的统筹公安业务工作机制。执法工作是公安工作的生命线。站在公安工作全局的战略高度，不仅要把公安法制建设作为“一把手”工程，更要围绕提高执法质量形成齐抓共管、合力做好公安法制工作的新局面。二是加强执法能力提高机制建设。要在法治理念、法律思维能力、执法艺术和综合执法能力等重点环节加强研究与训练。三是加强公安执法信息公开制度建设。执法是一种信息交流。处于信息劣势的当事人最大的愿望就是希望通过正当的途径获得完整的信息。要充分把握提升公信力的好时机，最大限度地提高执法工作透明度，实现看得见的正义。四是加强合成警务、信息警务、区域警务等现代警务改革支撑执法机制建设。提升公安机关整体组织的办案能力是提高公安执法质量的关键。要充分把握当前社会转型期各类警务改革高涨之机，加强各种警务资源和要素与执法目标的有机合成、整体运作，从而最大限度地提升警务效能和执法效果。五是完善联合执法制度。联合执法符合“管理资源整合”原理，在实践中也已取得积极效果。但是，要以公安机关的法定职责为依据在组织性、合法性和规范性等方面进行继续完善。六是建立公安执法风险管理机制。核心是明确风险等级、机构、研判、沟通、管理和应对等环节。七是完善公安执法监督机制。加强监督的针对性、及时性和合力是重点。特别是要积极回应社会转型期人民群众政治参与的新期待，在真正吸收社会公众参与考核监督方面出硬招，下功夫。九是加强民警执法权益保护机制建设。建立起按规定程序和标准执法不担责的核心问责原则，完善无责投诉澄清、执法服务队等制度支撑和梳理细化对侵犯警察执法权益的各类行为、处罚程序规定是重点。要切实把公安机关作为民警执法的坚实后盾，改变社会转型期民警执法“软”“弱”的普遍印象，鼓励民警大胆执法，规范执法，艺术执法。

(六)强化服务职能建设，增进执法感情和社会效果

随着现代社会政府职能的转型和社会公众民主素养的日渐提高，社会对警察服务职能的需求就会愈加强烈。受传统的“人民民主专政工具论”的影响，我国理论和实践上皆忽视了对警察公共服务职能的研究和探索，导致我们目前的警务工作尚未形成服务民众的理性模式。此种状态无法回应社会转型期人民群众的新期待和建设服务型政府的新要求①在社会转型期，不少公安机关仍机械地秉承降低案件发案率、提高破案率为工作目标，而对群众的服务意识不强，服务质量不高，工作效率低下，尤其是对自谋职业者、社会闲散青少年等“社会人”、农村地区的公共服务存在缺失现象，严重影响了公安机关执法形象和执法效果，引起社会不满。，更与在“社会公仆”、“福利警察”定位指导下重视为社会公众服务的英美等警察相比差距甚远。为此，公安机关应借社会转型之机强化服务职能建设，拉近警民距离、舒缓社会紧张度，增进执法感情和社会效果。主要措施建议:一是顺应现代社会政府行政体制改革的基本趋势，建立“以满足人民需求为中心”的公共服务模式。广大公安民警要认真领会管制型向服务型转变的理念认知，切实改变凌驾于社会之上的“管理者”形象。二是坚持公共服务均等化原则。警察公共服务应坚守底线，坚持公平公正原则，为最广大的人民群众提供高效的均等服务②差异化服务只能针对社会弱势群体，才能真正体现社会公平。作为公共机构的警察机关绝对不能成为只为少数人服务的机构，更不能成为特殊利益集团的服务工具。否则，执法为民只是一句漂亮的口号。，为切实改变当前我国社会转型期基本公共服务的非均等此类严重影响社会公平公正的焦点问题作出积极贡献。三是明确公安机关公共服务职能、职责范围和程序。我国1995年颁布的《人民警察法》并未明确人民警察的服务职能，只是在第二十一条规定对紧急救助、帮助处理纠纷、积极参加抢险救灾和社会公益这类服务性工作进行了附带性规定。为此，非常有必要根据警务工作实践和社会公众的需求，适当予以明确规定公安机关服务的职能、职责范围和程序③作为大陆法系国家警察制度的代表，法国更重视警察的打击职能。尽管如此，法律还是明确地赋予了警察的管理与服务职能，明确规定警察具有维护社会治安，保护公民的人身和财产安全，寻找失踪儿童，与有关机关挽救处于危险的青少年，城市交通管理，机场警卫，铁路保安，国境控制，抢险救灾，为外国警察组织提供咨询服务等职责。，实现“全能警察”向“有限警察”，“随意服务”向“规范服务”的转变。四是适当调整不同层级之警察组织的定位和区分不同类别的岗位职责。如对基层派出所，其主要定位应该是预防和服务定位，而除此之外的各级警察机关则主要定位为法律执行。同时，在并不特别需要警察权威的职位使用平民，其服务工作可明确界定为“非执行法律”④鉴于警察机构的大部分工作并不涉及执行法律，美国从20世纪60年代起，大部分美国警察机构都在警务中增加了平民雇员。如将警察接线员、后勤和法医分析的职位转给平民。近期更是出现了由平民来承担警察很多传统服务职责的倾向。。这些措施有利于警察专业化方向发展。五是积极策动党委政府完善社会应急联动系统建设。当前须着力解决条条分割、多头指挥、综合性与专业性互补不够、应急系统与非应急系统联通不畅、视频监控和警用地理信息等配套系统不到位等问题。六是强化市场运作意识，积极运用市场力量发展安防资源和代理部分日常性警务工作⑤如浙江杭州市萧山区某派出所对外来人口管理采取市场化管理方式，将外来人口的登记、发证、日常走访、信息采集、防范宣传、服务等内容分离出来，实行市场化运作，委托中标公司进行管理。事实证明，采取这种市场化管理方式后，萧山区某公安派出所对外来人口管理的效率更高，服务质量更好。。七是完善警民信息沟通交流机制。通过警务公开、警务网站、微博、警察开放日等活动或载体，主动、及时地传播警察服务的信息，深入细致地了解民众的需求。八是建立和完善公安机关服务绩效评价制度。切实完成由上级领导和公安系统内部评价为主向社会公众评价为主开放评价体系的转变。

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