廉政评价主体的突破——淮安市将第三方民调结果引入“三清”指数评价体系的思考

张长永，任爱红

（淮安信息职业技术学院，江苏 淮安223003）

所谓评价，是指判断某一事物能否满足人的需要的特殊的认识活动。在任何一种评价中，都必然涉及两个最基本的概念：评价主体与评价客体。廉政评价也不例外。廉政评价，是指对领导干部、政府（部门）、地区的廉政状况进行系统、科学的考核、测评，廉政评价有利于构建惩治和预防腐败体系，有利于从源头上预防腐败，是促进反腐倡廉建设的有效手段。廉政评价主体,是指主导廉政评价活动的人与团体，是廉政评价活动的实施者，即评价者；廉政评价客体是指被评价的对象。廉政评价主体的多元性、广泛性是廉政评价结果客观、公平的重要保障。诚然，由于社会参与机制缺乏，当前我国廉政评价的考核主体主要是党委政府，评价主体较为单一，是“上级考下级”、“自己评自己”。因而，导致评价结果公信力不佳，成为廉政评价的困境之一。

1 第三方民调：社会廉政评价新途径

为探索解决廉政评价主体单一问题，近来江苏省淮安市引入第三方民调，增加了社会元素参与评价，使廉政评价主体有了新突破。2013年，江苏省淮安市率先在全国施行干部清正、政府清廉、政治清明的“三清”指数评价体系，该体系将“第三方民调”引入评价内容，并赋予较大权重。第三方民调是将党政机关廉政指数民意调查交由专业的第三方组织实施，以问卷为主、“神秘客”暗访和深度访谈为辅，通过发送短信、拨打访问电话、邮寄问卷、拦截访问等方式获取有效样本，并辅以“神秘客”扮演服务对象对全市主要服务窗口进行暗访调查。将这一结果直接纳入“三清”指数指标，初步建成了廉政建设社会综合评价体系，使“民意”成为廉政综合评价的刚性指标，实现了评价主体的突破，大大提升了反腐倡廉的科学化水平。

首先，第三方民调是廉政评价的应有之意。现代政治文明的核心是对民意的尊重。所谓“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”阻止人民进行批评的危害，比堵塞河川引起的水患还要严重。江河的水被堵塞，就要决口奔流，被伤害的人一定很多，禁止人们讲话也象这样。一个领导干部、一级政府（部门）、一个地区的廉政状况如何，群众最有发言权。人民群众有权对自己熟悉的一个地区、一个单位的廉政状况进行评价，离开民意，体制内的自说自话难以自圆其说。开展第三方民意调查，主旨就是要把反腐倡廉成效和效能作风晒在阳光下，让广大群众发表意见，实现从“官评官”向“民评官”的突破。这样，一方面可增进群众对党委政府工作的了解和理解；另一方面可有效落实“依靠群众支持和参与”的工作机制。淮安市的调查，将访问对象分为五类，综合运用电话访问、现场采访、深度访谈等多种形式，尽可能广泛地听取群众的意见和评判，保证了民声民意的充分表达。

其次，第三方民调是提升廉政评价结果公信力的需要。近些年来，各地各部门廉政评价可谓花样繁多，但往往脱离不了“评价主体单一，易受人情影响，专业化程度不高”等痼疾，从而导致评价结果缺乏科学性和公信力。淮安市委托第三方民调机构，对廉政状况展开民意调查，一方面，作为委托方，淮安市纪委仅负责协调沟通及相关基础信息提供等配合性工作，不干涉被委托民调机构独立调查过程；另一方面，民调机构针对淮安实际，独立制定评价体系，运用专业方法独立开展调查，客观反映淮安的廉政和效能状况。因此，淮安的第三方民调结果更加科学公正，说服力更强。

再次，第三方民调是执政为民勤廉并重的正确导向。政府决策只有真实地了解社情民意，才能避免无的放矢。淮安市在第三方调查中，融客观量化与主观评价为一体，形成了政府各相关部门廉政状况的得分排名，为地方政府和纪检监察机关研判形势、推进勤政廉政建设提供决策参考，也为各被调查部门查找自身存在的问题、改进工作提供了“正衣镜”。从实践来看，淮安市纪检监察机关通过通报、反馈、质询等方式，倒逼被调查部门转变工作作风，倾听、重视人民群众的意愿和呼声，也形成了执政为民、勤廉并重的鲜明导向。

2 拓展评价主体是源头反腐的客观要求

社会廉政评价，是通过广泛收集和分析各社会群体对当地廉政建设与反腐败相关的信息，实现对领导干部、政府（部门）和地方党风廉政建设工作状况的客观评估。一个领导干部、一级政府（部门）、一个地区的廉政状况如何，群众最有发言权，拓展评价主体是源头反腐的客观要求。

首先，民主是腐败的天敌。社会是国家的基础，民众是国家的主体，政治是人民共有的社会事业。在政治领域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。历史逻辑证明，代表社会主体的人民群众的监督是保持国家长治久安的持久力量，是国家长治久安的根本保障。1945年，毛泽东回答黄炎培提出的中共能否跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率的提问时指出，靠民主可以跳出这种历史周期率。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”

其次，社会的广泛参与是中国反腐败最大的力量。如果说社会是大海，而执政党、政府部门和权力机关则是大海中的岛屿。不论执政党多么关注并坚决反对腐败，也遑论政府权力部门多么勤政，都难以对腐败永远保持警惕、预防、监管、追查、打压状态。而事实上，执政党、政府部门和权力机关或多或少地存在着安于现状的惰性和程度不同的官僚主义、形式主义。执政党、政府权力机关总是少数，而社会则是大多数，并且对腐败时时、事事、永远警惕、时刻监督。所以，反腐倡廉既要靠政党主导、权力机关执行，也要依靠社会参与，依靠社会监督、检举、控告或为反腐败提供线索。唯有如此，才能对任何形式的腐败现象、腐败行为保持警惕、监督，使其处于高压状态。“反腐没有观众席”，人人都是参与者。群众举报是获得腐败案件线索的重要来源，群众的支持是查办腐败案件的强大动力。事实证明，没有群众的广泛参与，任何好制度、好方法，都可能成为“笼中虎”。而只有人民群众的广泛参与，反腐败斗争才能如虎添翼。

再次，社会廉政评价是拓展源头反腐工作的客观要求。社会廉政评价具有预警和导向功能，民情民意是党风廉政建设工作状况的晴雨表，建立畅通的民意沟通和表达机制，重视民意，关注民情，也是从源头上防治腐败的重要途径。通过社会廉政评价，全面收集和分析不同社会群体对当地党风廉政与反腐败工作的认知信息，发现当前反腐倡廉中存在的各种突出问题和矛盾，可以大大拓展源头反腐的工作范围，实现惩防并举的反腐败体系的构建。

3 扩大廉政评价主体完善社会评价机制的对策

20世纪90年代中期以来，我国一直在开展廉政评价的理论研究和实践探索，廉政评价在廉政建设中发挥了重要作用。党委政府和学界一直联合进行社会廉政评价的相关理论研究和实践探索，为我国社会廉政评价工作积累了丰富的经验。然而，当前我国社会廉政评价无论是理论还是实践上也还存在着一些关键难题。廉政评价在评价体系和评价方法等方面还存在一些亟待解决的问题，特别是廉政评价主体单一化问题，就是“由谁来评价”的问题。长期以来，我国廉政评价主体单一化的状况较为严重，重视内部评价，重视政府组织的自我评价和上级评价，而忽略外部评价，不重视发挥专门的廉政评价机构的作用，不去了解社会公众的看法、感受和建议。因此，廉政评价的公信度不高，效果不明显。要突破这一困境，应当做到以下几点：

第一，充分认识社会廉政评价作为反腐倡廉的重要机制的重要性。只有在理论上解决社会廉政评价体系的系统性和操作性的矛盾，充分认识到非政府组织参与社会廉政评价的意义，建立和完善党委政府与非政府组织社会廉政评价的合作机制，处理好内部考核与外部评价的关系，才能够进一步把社会廉政评价从理论推向实践，推动我国反腐倡廉社会参与机制的创新。

第二，在实践上，必须处理好内部考核和社会评价的关系。当前，廉政评价在性质上还主要是一种内部考核，社会评价的机制还有待建立和完善。如行风评议往往是由政府有关部门来承担的，缺乏具有相对独立性的社会组织参与，这种现象不仅可能影响评价结果的公平性、客观性，而且还大大降低了公信力，甚至可能引发评价腐败者的腐败问题。

第三，必须建立党委政府与非政府组织社会评价的合作机制。由于腐败的广泛性、复杂性、隐蔽性和敏感性，社会廉政评价往往需要党委政府部门与非政府组织的积极合作。我国社会廉政评价研究一直是在党委政府与研究机构合作进行的，有着良好的合作基础和经验。然而，在社会廉政评价实施过程中，党委政府与非政府组织之间还缺乏长期的、稳定的、有效的制度保障和合作机制，从而影响到社会廉政评价研究成果的有效运用。因此，建立和健全党委政府与非政府组织的合作评价机制，是当前推动我国社会廉政评价工作的关键。

第四，采取积极有效的措施，发动群众广泛参与、踊跃支持。要使反腐倡廉工作真正实现“没有观众席”，就要采取积极有效的措施，发动群众广泛参与、踊跃支持。现实生活中，有一些同志认为，反腐倡廉是纪检监察机关和纪检监察干部的事，与自己关系不大，这是一种错误甚至危险的思想。世间任何事物都是相互联系、相互作用的，反腐倡廉工作并非“与自己关系不大”，而是关系到每个人的切身利益，人人责无旁贷。这是因为，腐败行为的背后，是对群众利益的侵害。如果人人都认为反腐倡廉工作与己无关，甘当冷漠的“观众”，对腐败分子不愤恨、不揭发，对消极腐败现象听之任之，不作坚决斗争，就会纵容腐败分子和消极腐败现象，必然会导致党和国家利益、自身利益受到更大侵害。

第五，提高廉政评价主体的多元化水平。廉政评价主体不仅应包括组织者及其上级或下级，还应该将公众和廉政评价机构纳入进来，形成廉政评价主体多元化的机制。要跨越“自己评价自己”的局限，尽可能委托社会中介机构进行评价，以增强评价结果的客观性、公正性和公信力。这需要大力培育和发展更多的社会评价机构，如既可以鼓励大学、科研机构成立评价研究中心参与地方政府廉政评价，也可以鼓励社会成立非营利性的评价机构。这样就可以有效促进廉政建设评价主体的多元化。

[1]勇清，高峰，袁雷，廖卉.淮安勤廉考评启用“神秘客”[N].新华日报，2012-06-06.

[2]胡杨.社会廉政评价:经验与趋势[J].郑州大学学报:哲学社会科学版,2009（3）.