浅议检察改革视角下的人民监督员制度

孔小芝，鲍明叶

（滁州市南谯区人民检察院，安徽 滁州 239000）

人民监督员制度是检察机关在推进检察改革背景下主动接受社会监督的一项制度创新，高检院在2003年9月就开始正式启动人民监督员制度的试点工作，如今已走过了近10年的历程。十年间，人民监督员制度在健全各级检察机关自身的监督制约和保障依法独立正确行使检察权，特别是在全面推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作中愈发显示它的实践价值和重要意义。然而，目前的人民监督员制度尚存在诸多的不足，亟待专家和学者们进一步去研讨和完善。

一、人民监督员制度的基本内涵及主要特征

（一）人民监督员制度的基本内涵

人民监督员制度是高检院为了解决自侦部门直接受理的职务犯罪等案件外部监督的不足而推行的一项自主创新制度。然而，理论探讨中对人民监督员制度的内涵界定因视角不同，表述上也有所不同。比如，部分学者认为，人民监督员制度是指由人民监督员按照规定的程序和规则，在人民检察院体系外，对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。[1]也有学者认为，人民监督员制度是检察机关为了完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革，是检察机关在现行法律框架内落实宪法的规定，主动接受人民监督的一项制度创新。[2]本文中笔者将人民监督员制度定义为：根据现行法律规定，通过某种程序和方法，在检察系统外精选符合特定条件的社会公众，按照既定的规则、程序、条件和要求，对检察机关相关执法司法活动过程进行外部监督的一种新型、民主、社会监督制度。

（二）人民监督员制度的主要特征

根据对人民监督员制度内涵的界定，笔者认为，这种独特的社会化监督方式具有以下三个主要特征：其一，监督性质具有非国家监督性。因为检察机关是在检察系统的外部精选人民监督员，其产生源于社会各行各业，具有群众基础的广泛性；其二，监督机制具有不依附性。监督机制在运行程序、评议、表决等各个环节都是独立运行的，并不存在依附性；其三，监督功能具有预防性。它在一定程度上能够解决地方党政机关、人大政协、新闻舆论、社会公众等事后监督的不足，积极主动地防止公权力的滥用，提高检察机关执法司法活动的社会公信力。

二、人民监督员制度运行的法理基础

（一）人民主权理论

欧洲启蒙运动代表人之一的卢梭在其《社会契约论》里比较详细的阐述了此理论，“正如自然给予每个人支配其全部肢体的绝对权力，社会契约给予政治体支配其全部成员的绝对权力，如我已经说过的，承当了主权的名称。”[3]通俗一点地讲，人民主权就是国家的一切权力来源于人民，即主权在民。人民监督员制度的创新之处主要在于它跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最大的监督主体——人民群众。[4]这种外部监督制度开启了社会公众直接参与监督司法执法活动的法律监督新方式，有效地保证了检察权必须在法律法规约束下运行。并且也可以很好的贯彻宪法修正案确定的“尊重和保障人权”原则，如《高检院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称“规定”）第17 条第一项和第六项之规定，“人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的实施监督。”这样，使得检察权在实际运行过程中能够受到人民监督员的全方位的监督，可以很有效地促使检察人员理性、平和、规范、文明执法。

（二）司法公正理论

司法公正是为解决社会各种纠纷和冲突而架构的法律理想和评价，是维护社会公平正义的最后一道防线，也是检察改革的重要目标之一。《规定》首章首条明确规定：“为了加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。”检察机关作为我国专门的法律监督机关理所当然应该依法对刑事侦查、批捕、起诉、审判和执行的全过程实行法律监督，以保障所受理案件实体正义和程序正义。目前，我国已经形成了一套比较完整独特且适合司法实践的检察权的监督制约机制，比如各级党委的监督、人大政协的监督、舆论与媒体的监督等。然而对检察系统本身的自侦案件却缺乏较为有效的监督制约机制，而《规定》就有效地弥补了这一点。人民监督员制度的实施保证了检察环节司法程序的公开、公正和透明，让检察权真正的在阳光下运行，切实维护了司法公正。

（三）权力监督理论

权力监督是与国家权力共同寄生于国家组织的“孪生子”，“有了国家组织，便有了公共权力，有了公共权力，便有了对公共权力的监督，在存在国家组织的政治时代里，监督是人类社会的不朽主题”。[5]检察权作为人民赋予的公权力，包括侦查权、批决逮捕权、公诉权、审判执行监督权等法律赋予公权力，这些权力的行使必须接受社会各界的监督。然而，从我国的司法实践中，我们看到检察权在实际运行中一定程度上缺乏“谁来监督监督者”的监督机制。在当前检察改革的大背景下，检察机关积极主动的试点推行人民监督员制度来监督制约自己的公权力，可以在一定程度上较少司法腐败，维护司法公正，也有效地解决了“谁来监督监督者”这个逻辑难题。

三、人民监督员制度的现状分析

（一）人民监督员制度的产生与发展

2003年9月2日，高检院颁布实施《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，在全国选取了近十个省区市开展试点工作，人民监督员制度在我国正式诞生。2010年10月26日，高检院颁布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，根据规定，人民监督员制度在全国检察系统全面推行，标志着人民监督员制度正式成为中国特色检察制度的有机组成部分。2012年10月16日，高检院第十一届检委会第80次会议通过了《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》，其中第706 条之规定：“人民检察院办理直接立案侦查的案件接受人民监督员的监督，具体程序依照有关规定办理。”这是首次在刑事诉讼规则中写入了人民监督员制度，为下一步立法奠定了基础。

（二）人民监督员制度的具体现状及不足

据相关部门统计，到目前为止，全国各级检察机关共选任的人民监督员人数是4 万多。监督规定的“三类案件”4 万余件，其中不同意检察机关处理意见的1400 余件，检察机关采纳人民监督员意见近900 件，占人民监督员不同意检察机关处理意见的62%。与此同时，人民监督员制度作为一项重大检察改革成果，被相继载入《2004年中国人权事业的进展》、《2008年中国的法治建设》、《国家人权行动计划(2009-2010年)》、《2010年中国的反腐败和廉政建设》等重要国家文献。可以说，这十年来试点推行的人民监督员制度初见成效：不仅扩大了诉讼民主，强化了人权保障，而且促进了规范执法，保证了案件质量，更维护了检察权威，提高了执法司法公信力。

从这十年的检察实践来看，人民监督员制度还存在诸多不尽如人意的地方。主要表现有以下四点：第一，缺少正式的法律依据。自现行的法律体系中，没有关于人民监督员制度的直接规定，也就是于法无据，没有底气；第二，监督程序、范围等设置不太合理。人民监督员参与评议、表决案件时，对案件是书面的、间接的认识了解，在短时间内无法提出客观公正监督意见；第三，在选任条件、方式等方面存在不足。现实中，各级检察机关是主动要求社会公众来监督自己的执法司法活动，使得人民监督员社会公信度受到某种程度上的削弱，影响社会公众对人民监督员监督效果的实际认同；第四，在履职方面缺少有关违法违纪等法律责任的规定。《规定》对任职条件、职责范围、工作程序等作了比较详细的规定，但缺乏关于人民监督员法律责任的相关规定。

四、关于完善人民监督员制度的对策建议

（一）积极推进人民监督员制度规范化和法治化

通过比较与人民监督员制度相类似的域外制度，不难发现域外相似制度都有宪法及高位阶法律予以正名。例如，美国大陪审团制度就源于《联邦宪法第五修正案》的规定，“无论任何人，除非根据大陪审团的报告或起诉，不得受判处死罪或其他不名誉罪行之审判，惟发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服现役的民兵中的案件，不在此限。”日本检察审查会制度则是据日本昭和23年法律第147 号《检察审查会法》建立的。[6]在我国，正如陈光中教授所指出的：人民监督员制度必然需要通过立法反映和进一步推动。虽然修改后的新《刑事诉讼法》没有将人民监督员制度纳入其中，但是我们应抓住《人民检察院组织法》修改大好时机，争取将人民监督员制度写入立法。诚然，随着人民监督员制度的进一步发展与完善，笔者认为：在适当的时候，全国人大常委会完全有必要制定一部比较统一完整的《中华人民共和国人民监督员法》，予以明确人民监督员制度的各方面内容，促使其走向特色化、规范化、法治化道路。

（二）科学统筹人民监督员制度的选任条件和方式

人民监督员制度是社会公众参与检察工作、展现司法民主的工作制度。综合全国各地的试点实践来看，对于人民监督员的选任无非存在以下两个难题：第一，到底是由检察机关选任还是由检察机关以外的机关选任；第二，选任的人民监督员到底是选法律精英还是选社会公众。其实，这两个难题还是比较容易解决的，笔者倾向于是由检察机关以外的机关选任，至于选任的人民监督员到底是选法律精英还是选社会公众，是可以从实际产生人民监督员的各类群体来决定的，并不存在选择、争论的问题。理由如下：“由检察机关以外的机关选任”这种监督方式可以避免被监督者挑选监督者的难题，这里我们可以借鉴湖南省株洲市检察院的做法，在检察机关外部成立相对独立的选委会,其成员由政法委、检察院、法院、司法局、法制办、妇联、法学研究所、媒体、工人、农民等中选派代表组成。选委会独立于检察机关,具体负责人民监督员的选任、解除和增补等各项工作。这样，从各行各业中选任人民监督员，可以突出选任的广泛民主性，并且从中选出的人民监督员学历层次、专业岗位等都不一样。有法律人的代表，他们用专业法律知识去履行职责；亦有非职业法律人的代表，他们凭良知常识、公平正义去履行职责，从而很好的解决了到底是选法律精英还是选社会公众的难题。

（三）着力优化人民监督员制度的监督范围和方式

人民监督员制度在监督范围方面，由于目前我国在法治资源领域还不是很充足，全方位扩大人民监督员的监督范围、领域，不太符合经济、效率原则，但检察机关使社会公众参与检察机关执法司法活动过程的思路想法还是具有可操作性的，不应仅仅局限在受理的自侦案件、执法检查、检察队伍建设这三个方面上，可以适当考虑将监督案件范围进行一定程度的扩大，扩大到公、检、法机关查办的某些有重大社会影响的案件上。人民监督员制度在监督的方式方面，我们有比较成功的经验可以借鉴，四川省自贡市检察机关的做法是这样的：他们在检察改革试点中，为解决人民监督员本地化、熟人化难题，规定人民监督员在监督评议表决案件时采取上下级交叉、同级异地交叉监督的方式。市级检察院在办理案件的时候，从各基层院随机抽取人民监督员监督；各基层院在办理案件时，由市院或其他同级基层院的人民监督员监督。这就形成了相对于接受监督的检察院是外部监督，相对于整个检察系统是内部监督的格局，在一定程度上也凸显了人民监督员监督的外部性特点。

（四）建立健全人民监督员制度的法律责任和履职保障

在《规定》中，只有第37 条之规定：“人民检察院应当严格遵照本规定接受人民监督员的监督，不得诱导、限制、规避人民监督员对案件的监督，不得干扰人民监督是对案件的评议和表决，不得泄露人民监督员的评议、表决情况。”在本规定的其他条文中，根本没有提及人民监督员细化的违法违纪等方面法律责任，为保证人民监督员制度在检察实践中有效依法独立运行，笔者建议在将来立法中增加人民监督员不依法履行监督职责应承担法律责任的细化规定。与此同时，还有必要强化对人民监督员履职保障方面的举措，在《规定》中虽提及：“人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，人民检察院应当给予适当补助。”、“人民检察院为实施人民监督员制度所必需的经费，列入人民检察院公用经费保障范围。”但是，笔者认为还应着手从以下三个方面做出进一步努力：首先，要保障好人民监督员参与监督的时间，在所涉案件的检察环节随时有权参与监督；其次，要保障好人民监督员充分熟悉案件情况，可以查阅、复制、调取所涉案件的卷宗材料；最后，要保障好人民监督员依法独立行使监督权，不受检察机关及其他党政机关、社会团体等的干涉。只有这样，才能让人民监督员更好负责任的履行监督职责。

五、结束语

十年的探索实践，人民监督员制度从部分试点到全面推行，已经为国家和社会各界认可，监督工作成效显著。今后，我们应该在不断创造成功经验的基础上，继续加强人民监督员制度的立法调研与论证工作，积极推进人民监督员制度法治化进程，不断扩大这一重大检察改革成果，为进一步完善中国特色检察制度增添生机与活力，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”提供强有力的制度保证！

[1]刘明祥等.人民监督员制度若干问题研究[A].全国检察理论研究工作会议暨第6 届年会论文集[C].北京：北京大学出版社，2006.

[2]左卫民,吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展[J].人民检察,2005,(1).

[3]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译，北京：商务印书馆，1982:37.

[4]刘宇玥.人民监督员制度的理论基础[J].江苏警官学院学报，2006,(3).

[5]荣仕星,钟敏.政坛永恒的话题——民主监督[M].北京：法律出版社，1998:21.

[6]陈卫东.人民监督员制度的困境与出路[J].政法论坛，2012,(4).