英美土地发展权制度对我国土地管理的启示

王浩巍

（中共吉林省委党校 法学教研部， 吉林 长春 130012）

一、土地发展权的基本内涵

（一）土地发展权的概念及产生背景

土地发展权又称为土地开发权（land development right），是指对土地进行开发的权利；国内学者对土地发展权的含义存在广义狭义之区别，狭义说认为土地发展权是变更土地利用性质的权利，沈守愚教授最早提出土地发展权就是指农用土地改变为非农用地的变更利用权。[1]采广义观点的学者认为，除了土地利用性质的转变，土地发展权还应包括提高土地利用强度的权利，因此土地发展权既包括从农用地改变为城市建设用地，也包括提高土地利用集约度加以开发的权利。[2]（P150-153）笔者认为土地发展权作为对土地资源进一步开发的权利，其内容应包括改变土地利用用途及提高土地利用强度两方面内容。土地发展权制度的产生源于土地用途管制，传统的农耕社会针对土地利用赋予所有者全部的自由权利，而工业化、城市化发展引发了有限的土地资源与社会经济发展需求及公共利益保护之间的矛盾，同一块土地如改变使用用途（如农用地改为工商业用地），将对所有权人的收益产生巨大差异影响（工商业用地的获益远大于耕地等农用土地的收益），如允许权利人自由改变土地用途，则对国家粮食安全、自然资源保护等公共利益产生巨大风险，所以对土地所有权进行限制成为国家管理的必要手段，而在法律对土地利用加以限制的同时，必然要求对土地开发利用设置一个法定的权利范围，这就是土地发展权制度产生的背景，可以说土地发展权的诞生是所有权社会化的结果。创设土地发展权后，一切开发活动都以已经确定的性质和范围为限，以后欲变更土地使用性质或强度均属于土地发展权的内容。

（二）土地发展权的性质

从权利性质上看，根据其所具有的支配性、绝对性及排他性等特征，土地发展权应被归类为一种物权，是从所有权中独立出来并依附于所有权的一种财产性权利。从使用权能来看，权利人可以利用土地发展权使用价值以满足自身的需要，既可以对土地依照其性质和用途加以利用，也可以根据法律或合同的规定，将这种使用权能转移给他人行使；其使用性质可分为消极使用和积极使用，消极使用实质上是土地发展权转让之后的不作为义务，即将自己的土地发展权转让给他人使用，而自己不得再进行土地开发的方式；从收益权能来看，权利人可以自行开发土地获得收益，也可通过转让开发土地的利益从而获得相应的对价。[3]

（三）土地发展权的主体和客体

作为一项不动产物权，土地发展权同样应有自己的主体、客体及权利内容。权利主体是土地发展权最为关键的问题，它决定了土地开发及增值收益的最终归属。各国对于土地发展权的归属分为国家主体说、私人主体说及二元主体说的分类，英国在确立该项制度之初就以法律的形式规定权利主体归属国家，而美国则确立了该权利归属于土地所有者即权利私有的原则，法国则为权利归属划分了界限提出了部分国有、部分私有的原则。[4]土地发展权的客体是权利主体可支配利益的载体，笔者认同郭煌提出的土地发展权客体为相应的土地开发容量的观点，土地开发权权利内容即可体现为权利人自行根据开发容量进行开发，或转让相应开发容量的过程。[4]

二、国外土地发展权制度概述

（一）英国

20世纪中叶，大规模城市化、工业化发展衍生了诸如耕地减少、生态污染、城市拥挤等问题，另外规划变动也致使部分地区地价骤然上涨而其他地区迅速下跌等发展不平衡的问题。1942年《阿斯瓦特报告》一文中提出了土地发展权和土地发展税的概念，其内容主要是提出将土地开发权统一收归国家所有的观点，该观点后来被采纳并最先体现在1947年生效的《城乡规划法》之中，由于英美法系的立法传统的原因，调整土地发展权的规定并无专项的法律而是散见于相关的部门法律及法规中。

起初，政府规定将土地发展权完全收归国有，私人欲开发其土地（变更土地用途或增加建筑物构筑物等）须向政府提交申请，由政府根据经济发展计划及城乡规划进行审核，如该项请求符合前述规定，申请人将获得开发许可，但是申请人在进行开发行为前必须向国家缴纳土地发展税，该笔税费归国家所有。该项制度实现了对土地用途的有效管制，土地开发增值收益全部归公所有的制度安排遏制了由于规划政策调整引起的土地收益“骤涨或骤跌”的现象，也体现出了一定的公平性。[5]

虽然在一定程度上起到了对土地资源有效管控的作用，但英国土地发展权制度在运行过程中也逐渐呈现出了一些问题。一些土地所有者认为土地增值全部归公的做法严重侵犯了其合理的收益，打压了市场主体开发土地的积极性，致使该项制度实施后房地产交易的长期低迷，甚至在相当长的一段时间里人们对是否应继续实施该项制度产生了争议。随后政府对政策进行了修正，改变了起初土地开发收益完全归公的做法，将该部分收益在国家和私人土地所有者之间合理分割，其实质是政府对私人土地发展权收益进行一定的补偿，但主要收益还是收归国有。时至今日，英国土地发展权制度仍在实践中不断进行调整，但不可否认其本身为解决城市建设发展与土地合理利用的矛盾问题进行了有益的探索，为后来各国土地发展权制度的构建提供了可资借鉴的参考。

（二）美国

自上世纪20年代后，美国开始进入快速发展的轨道，工商业发展速度迅猛，外来移民激增，城市规模不断扩大，与其发展相伴而来的是农地面积减少，自然环境生态资源压力过重等问题。针对这些社会问题，在最初美国政府借鉴了德国的土地用途管制制度，采取了限制土地用途变更及严格控制城市建筑容积率等措施，然而由于上述措施过分强调了对公共利益的保护，行政干预的手段侵犯了私人所有者的在土地利用中的利益，其主要特点就是政府要求农民根据规划不得开发自己的土地，同时也限制将土地转让给开发商，且实施这些行政强制性干预行为过程中，国家并不给予土地私有者任何补偿。土地用途管制制度逐渐引发了土地所有者的不满，甚至出现了土地私有者进行黑市交易等违法现象。

在近三十年的实践中，美国政府意识到单纯的土地用途管制制度并不能从根本上解决农地锐减、自然资源环境遭受破坏等问题，逐渐地将以行政强制干预土地利用的做法，调整为以确认私人合法土地发展权的模式，并借鉴了英国土地发展权制度的部分内容。

美国土地发展权主要由两种模式运行，即土地发展权移转及土地发展权征购。土地发展权移转（Transfer of Development Right）的思路是由美国人Gerald Loyd于上世纪60年代初首先提出的，其制度设计参照了采矿权的原理（采矿权可与土地所有权相分离单独行使）。首先，法律明确规定土地所有人有自行开发土地的权利（即土地发展权私有原则），但根据规划不同区域地块的发展权所受限制不同。根据各州的经济发展计划及土地利用计划，将全部土地分为土地发展权发送区（sending areas）及接受区（receiving areas）。发送区通常是具有稀缺性的农地、自然资源易受破坏区域、重点文物及古迹保护区等情形，根据规划这些土地应受特殊保护并限制或禁止从事商业开发。发送区土地所有者可做两项选择，其一是维持土地使用现状，不变更土地使用用途，同时保留其所有的土地发展权；其二是将其享有的土地发展权出售，在获得经济补偿后，今后将不再享有变更土地用途等进一步开发土地的权利（即使土地所有者将该块土地出售后，新的土地所有者也将失去土地发展权）。土地发展权接受区是根据经济发展计划可进一步进行开发的区域，通常是在城区及其周边区域。该区域的土地发展权数量不足以满足实际的需要，需要额外购买开发权，这样通过购买发送区出让的开发权之后，将购买的开发权与自己原有的开发权叠加使用。法律规定接受区的划定必须具备特定的条件，如该区域土地发展权总量存在一定程度的市场需求；该区域基础设施条件能满足进一步开发的需要；接受区发展项目符合各州经济发展规划等。[6]两块区域确定之后，由政府评估确定开发权价值，由两块区域的土地所有者根据市场原则自由交易。为了更便于土地发展权的交易，美国很多地区建立了专门的土地发展权交易银行，由该银行先从土地发展权发送区购买土地发展权，将购买的权利暂时储存，待有市场需求时，再将这些权利转让出去。可见，美国的土地发展权交易市场已发展得较为完善。

土地发展权征购制度指地方政府为保护稀缺性的农用地、自然资源保护用地等土地资源，由政府出资购买私有者土地发展权的制度。政府将私有者的土地发展权征购以后，该块土地只能在原有的用途范围内使用，不得改变原有的用途，其实质是由政府通过出资补贴土地所有者，弥补限制开发给所有者带来的损失，从而达到土地用途管制的目的。

在过去的半个世纪里，土地发展权制度已覆盖全美国，在充分尊重土地私有者利益的同时，有效地实现了土地资源的优化配置。

三、英美两国发展权制度对我国土地管理制度的启示

（一）在我国建立土地发展权制度的必要性

1.有利于土地资源合理配置

由于人多地少的实际情况，合理利用土地资源及严格保护耕地历来是我国的基本国策。自上世纪80年代后，针对经济发展过热导致的耕地减少自然资源遭受破坏等问题，国家逐步调整了土地利用战略，并在《土地管理法》等相关法律中明确了土地用途管制制度。但这套世界上最为严格的土地资源管理配置制度在实际运行中并未起到理想的效果。由于法律规定农用地变更土地用途，只能通过政府征收后才能转变为建设用地，集体土地的所有权受到了极大的限制。集体土地征收的前提是符合“公共利益”，而“公共利益”的界定并无严格的法律标准，这就为地方政府滥用土地征收行政权创造了条件，在实践中地方政府的“圈地行为”造成了大量土地资源的浪费；另外，由于农业用途的收益较低致使城市郊区农民集体对其土地进行隐性流转（如小产权房现象），在违反土地利用规划的同时侵害了国家整体利益。而合理的土地发展权制度能保障在市场经济条件下，通过明确发展权的归属，促进土地所有者优化利用土地，并在农民获得合理收益后，实现耕地的有效保护。

2.有利于保护权利主体的合理收益

在实施土地征收过程中，农民作为土地的使用权人其利益应得到充分有效的保护。而现实中由于缺乏土地发展权，土地补偿标准是以原有农业土地用途计算，致使农民在土地增值收益中（从农业用地转变为建设用地）获得的合理收益被严重剥夺了，形成了地方政府与民争利的局面。在法律上确认农民土地发展权，并依法将变更土地性质后的增值部分以土地发展权补偿金的形式计入整体补偿中，充分维护农民土地权益，让农民共享城镇化进程的果实，将极大地体现社会主义制度的优越性。

3.有利于政府职能的转变和管理效率的提高

市场经济的主要特征就是应以市场作为资源配置的主要手段，而长期以来我国土地管理制度以对土地资源的行政强制性管控取代了以市场配置资源的方法；政府主导型配置模式一方面增加了行政成本，又严重地束缚了土地资源配置的效率；而在土地征收中地方政府获益的现象也严重地降低了政府的公信力。土地发展权制度的内容就是主要通过市场方式解决土地资源合理配置的问题，政府在此过程中不以市场主体的角色介入交易行为而只提供宏观的调控及有限的公共服务，这样既厘清了政府的职责又减轻了行政负担。

（二）我国土地发展权的归属问题

我国法律规定城市土地归国家所有，所以由所有权派生出的土地发展权利自然也归属于国家，这一点没有任何争议，但目前就农村土地发展权的归属问题，国内学者主要分为两种观点：土地发展权归国家所有及土地发展权归土地所有者即农民集体所有。支持发展权归国家所有的观点认为土地空间权及发展权均源自国家主权，现行的土地用途管制制度及农用地转用制度最大优势在于能有效防止耕地的减少，遏制农用地非法转用，有利于实现土地利用的总体规划及土地供应的宏观调控。[7]部分学者认为农村土地变更使用性质后，土地价值增值过程中，农地所有者并未做出直接的贡献，该部分收益理应归属于国家所有；还有观点认为农村土地发展权获得的收益归国家所有后，国家将其中大部分的增值收益用于完善农民的社会保障、对失地农民的再就业培训等用途，其实质是还利于民，从长远上看符合农民的利益。

另有学者从经济学产权理论及土地资源配置效率角度出发，认为农村土地发展权应归农民集体所有，其理由为产权制度既决定了市场经济运行效率，更为关键的是其构成了市场经济制度及其他相关制度的基础。财产权被认为是自由权(第一代人权的核心)之一，财产基本权利即表示人民有财产自由权，人民可以自由地拥有、使用并处分其合法取得的财产。[8]我国法律已明确规定农民集体作为土地产权人的权利主体地位，而土地发展权虽然独立于所有权，但从权利来源上看是从所有权中分离出来，土地所有者理应获得其从土地调整中所获得的增值收益。从运行效率上看，美国式发展权正是因为采用了将权利赋予土地所有者的做法，以市场手段代理了单纯的行政手段，激发了市场主体交易热情，从而高效地实现了土地资源的优化配置。

笔者认同第二种观点，在确认土地发展权归属的问题上不能因为片面强调政府对土地资源配置的宏观管理目标，而违背了基本的产权理论，农村土地发展权归属于农民集体所有的制度安排既符合保障所有者财产权利的法治精神，也有助于高效实现土地市场优化配置和保护土地资源的双重目标。

3.我国土地发展权运行基本模式的选择

在土地发展权运行模式上，应借鉴美国的做法采用土地发展权转让及国家征购土地发展权两种模式。鉴于土地发展权转让既能激活土地市场又能降低国家的土地行政管理成本，非公益土地发展权交易应鼓励土地开发者在平等协商的基础上向农民集体购买发展权；在交易之前，应根据国家土地利用总体规划、经济发展计划并结合各地区的实际确定土地开发指标，在指标限额内允许买卖双方进行交易，同时土地发展权指标限额的价格应由政府组织评估后予以确定；在时机成熟时也可以建立类似美国土地发展权银行的专业机构来为交易双方提供有效的中介服务。对于国家重点保护的耕地、自然保护区等公益性用地，应由政府向权利人征购，在给予合理的补偿后，土地权利人将不再享有进一步开发的权利，该块土地只能在原有的使用性质内予以利用。鉴于政府的公共管理性质，必须保持中立性，所以在发展权转让及政府征购两种土地发展权模式运行中，应以土地发展权转让制度为主。[9]

[1]沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学，1998，（1）.

[2]刘国臻.我国土地利用管理制度改革[M].北京：人民出版社，2006.

[3]王彦.土地发展权研究[D].华中师范大学，2012.

[4]郭煌.我国土地发展权法律制度研究[D].华东政法大学，2010.

[5]高洁.英美法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示[J].经济社会体制比较，2011，（4）.

[6]刘国臻.论美国土地发展权制度及其对我国的启示[J].法学评论，2007，（3）.

[7]沈守愚.论设立上地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学，1998，（1）.

[8]孙鹤汀等.论土地发展权的地位[J].广西大学学报，2009，（8）.

[9]段莹.中国农村土地发展权之保护[J].农业经济，2011，（10）.