青岛市边界发展型小城镇典型案例剖析

于忠珍

（中共青岛市委党校 经济学教研部， 山东 青岛 266071）

近年来，青岛市委、市政府深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国家实施山东半岛蓝色经济区建设的重大机遇，加快实施“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”战略，以乡镇合并和新型农村社区建设为重点，加大政策扶持，强化示范带动，走出了一条全域统筹、城乡一体、创新发展的新型城镇化发展的新路子，涌现出了以铺集镇等为代表的一批现代化小城镇。

铺集镇历史悠久，秦汉时为黔陬郡，建国初期曾是胶河县委、县政府驻地。位于青岛胶州市西南部，地处青岛胶州、日照高密、潍坊诸诚三市交界中心，距三市市区各70华里，素有“三七铺”之称，历史上店铺林立、商贾云集。全镇辖69个行政村，8万人，总面积为122平方公里，城市化率为61%。境内古迹甚多，林水资源丰富，胶河自南而北流经全镇25公里21个村庄，森林覆盖率达到46%以上。先后获得全国重点镇、国家级环境优美镇、全国减速机生产重镇、山东省百镇建设行动示范镇、山东省卫生镇、青岛市首批重点中心镇、青岛市首批生态特色文明镇、青岛市经济发展先进镇等称号。截止到2012年底，完成地方生产总值40.5亿元，增长22%；地方财政收入7003万元，增长30.3%；实际利用外资1976万美元，增长31.7%；实际利用内资8.1亿元，增长33.6%；外贸进出口9921万美元，增长25.2%。①由于起步晚，目前虽然发展水平不高，但发展后劲足、潜力大。其推进小城镇的案例，具有较强的典型示范作用。

一、青岛铺集镇推进新型城镇化建设的主要做法

上世纪80年代，铺集镇以化工产业为代表的乡镇企业发展一度十分红火，经济实力位列胶州市的前三甲。但进入新世纪后，由于产业结构调整、青岛第一轮乡镇合并等原因，水污染严重、群众上访，社会秩序混乱、党群关系疏远，经济发展停滞不前，2001年—2007年经济实力全市倒数第一。地处偏远落后，以农业为主，人均耕地只有1.3亩，成为胶州市委、市政府的一块心病。从2006年开始进行城镇建设和工业发展，小城镇面貌快速变化。特别是近年来，铺集镇紧紧围绕“着力打造幸福和美、宜居宜业现代化新型小城市”的奋斗目标，以项目建设为主线，全力加速主辅联动、园区拉动、组团推动“三动联建”，强势推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化、镇村一体化、党建科学化“五化并进”，实现增长速度、经济总量和发展质量“三个进位”，经济社会事业均呈现出良好的发展态势。

（一）明确发展定位，优化空间布局，突出特色

铺集镇在加快城镇建设的初期，根据自身的发展实际和区位特点，合理设定发展定位和方向，科学规划空间布局，指导小城镇的发展。

首先，明确发展定位。立足胶州市城镇化总体发展布局和自身面积大、人口多、偏离城区等条件，确定了三个定位，即在发展模式上，确立为小城市发展先行区，以城市理念建设城镇；在区域定位上，确立为胶州市区域发展战略次中心区，跳出铺集规划城镇建设；在功能定位上，确立为先进制造业、生态旅游业两大主题功能区，走科学发展之路。

其次，优化空间布局。依托发展定位，坚持高端规划，投资360多万元聘请上海麦塔和深圳东大设计公司进行新一轮城镇总体规划修编，按照产业向工业区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中的思路，制定出符合自身实际、切实可行的小城市发展战略规划、总规、12.8平方公里控制规划和核心区城市设计四个体系，形成了行政办公、商贸居住、工业集聚、旅游休闲的“四位一体”布局。并对重点地段、近期建设片区进行详细规划，镇区修建性详规覆盖率达到70%；中心村建设规划完成率达到100%。新规划完成后，预计到2020年镇驻地面积将达到18平方公里，总人口达到20万人，初步形成具有较高产业集聚度、较强综合竞争力和区域辐射力的现代化镇级小城市。

再次，培育小城镇特色。坚持区别于中等城市、优于普通城镇，特别是着眼于小城市这一特质，突出郊野特色，打响生态品牌。先后投入5000万元推进生态建设，依托胶州古八景之一“胶河澄月”品牌，建成万亩生态林、万亩野生动物自然保护区；投资2亿元开发3000亩的澄月湖旅游休闲中心，营造起城在林中，林在水中，十里碧波绕小城的亮丽景色，努力打造“水上铺集、绿色铺集、人文铺集”。

（二）强化产业支撑，增强发展的活力和实力

在小城镇建设的实践中，铺集镇紧紧抓住推进城镇化的动力——工业化，突出产业兴镇，始终坚持扩总量、提质量，不断增强发展的活力。

2007年以来，共引进内外资项目86家，过亿元内资项目22家，过1000万美元外资项目4家；销售收入过5000万元的企业36家，其中过亿元的超过22家。②共拓展、新建工业聚集区6平方公里，精心打造东中西三大工业园区，三大工业园区一字排开，成为大项目建设重要载体。特别是近年来，以超前的眼光，科学的思路，结合青岛胶州西南翼建设的总体思路和产业规划，进一步推进东中西三个工业集聚区的整合提升，打造胶州机械制造区，先后投入1亿元完善基础设施建设，全部达到“九通一平”标准，同时加强建设质量，严把工程质量，确保“规划建设不走样，一张蓝图绘到底”。增强了城镇的核心竞争力和吸引力。目前，全镇共有总投资40亿元以上的16个机械制造业项目落户，其中龙头项目，总投资15亿元的青岛中科昊泰科技，建立了胶州市首个院士专家工作站，密切联系三位院士，形成“一院两所十二位专家六大课题”的研发创新体系，建立起了良好的产业转型升级通道，并与江苏昆山模具协会、国内外部分高端企业建立了良好的合作关系。

（三）完善城镇功能，提升发展档次

铺集镇按照“功能齐全、环境优美、适宜人居”的总体思路，提升完善城镇功能，提高城镇的承载力和吸引力。便民服务中心、公安消防中心、物业公司、燃气、暖气均实现一体化，具备由小城镇向小城市发展的功能载体优势。

首先，加快城镇基础设施建设。以基础设施一体化增强小城市功能，加快推进路网、管网等基础设施建设。投资5000万元对镇驻地所有主干道路进行整修改造，形成覆盖全镇、联通镇村的“六纵六横”交通网络；拟投资2000万元新建自来水厂一座，实现镇村一体化供水；投资3000万元建设热力公司、燃气公司及配套管网，实现镇村集中供热供气；投资2000万新建污水处理厂，日处理能力一万立方。①基础设施配套已初步自成体系。

其次，扎实推进新农村“五化”（硬化、绿化、亮化、美化、净化）建设，投资1亿元，硬化大街小巷260多万平方米，2009年率先在胶州市实现新农村“五化”全覆盖。

再次，不断加大投入力度，推进公共服务水平的全面提升。跳出铺集谋划人口优势，在财政压力较大状况下着力完善公共服务功能，形成人口聚集引力。坚持服务全镇、辐射周边的原则，投资2000万元建成7000平方米、360个床位的卫生院，打造起城镇优质医疗资源；投资800万元新建建筑面积3000平方米的镇中心敬老院，均达到山东省一类标准。累计投资1亿元新建小学、初级中学，均达到省规范化标准，形成从幼儿到高中完善的高档次教育体系。将全镇规划建设为13个城乡新型社区，依托镇、社区、村三级联动的便民服务网络，医疗、养老、教育等公共服务功能全面提升，镇驻地年增长人口1万人，其中外来人口占60%。①探索成立城管、环卫和护林“三位一体”执法中队，强化日常监管，整治脏、乱、差现象。建立了“户集、村收、镇运、市处理”生活垃圾清运处理长效机制，镇驻地及周边村庄设有专门的垃圾处理场，集中收集、清运，其他村配备了专门的保洁人员、垃圾容器，每天进行垃圾清理，实现了垃圾清运处理全覆盖。投资1200万元新建公安消防中心，解决消防瓶颈，实现治安消防一体化。投资300万元，率先在全省实行镇村卫生一体化工作，将村卫生室纳入全镇统一管理，让老百姓享受到更安全、更便捷、更优质的医疗服务。

（四）转移农村剩余劳动力，推动人口集聚

只有让更多的农民脱离土地才能变农民为市民，实现人的城镇化，才能增加农民收入。

首先，推动农业的产业化经营。铺集镇大力发展特色农业，农副产品加工业带动现代农业迅速发展，以松园牛肉干、青岛海梦圆有机农场、胶河源农场、核桃基地为带动，4.3万亩土地列入青岛市百万亩高产优质高效粮食示范区；成立土地股份制合作社4家、农民专业合作社38家；成立镇级专业合作社2家，为全省首例。③

其次，大力发展商贸服务业。铺集镇突出传统的商贸特色，大力发展商贸服务业，以健全完善商贸服务体系引导带动人流、物流、资金流向镇驻地集中。投资8000万元的利客来购物中心、三星级酒店、综合批发市场和投资1600万元的春明迎客家购物中心先后营业。对镇驻地主干道集中改造，打造特色商业街区，形成吸引人气的重要载体，重现铺集店铺林立、商贾云集的古镇风貌，2012年的销售收入达到40.5亿元。第三产业占53.5%，产值位居胶州市第四位，个体工商户3000多家，②真正成为跨地区的商贸中心。

再次，适度推进房地产项目开发。以推动房地产开发建设增强小城市人口集聚功能，在2008年开发11万平方米金色阳光住宅小区的基础上，2009年又引进华丽地产新开发26万平方米澄月湖畔小区，目前已全部建成。

二、青岛铺集镇推进新型城镇化案例评析

新型城镇化，是以科学发展思想为指导的现代城镇发展观，是科学发展理念在城镇发展中的具体化。作为一种理念，新型城镇化是以人为本、绿色低碳、社会和谐、文化先导、风格独特、城乡统筹的城镇化；作为一种模式，新型城镇化是以新型工业化为动力，以统筹兼顾为根本方法，以社会和谐为主要取向，以全面、协调、可持续发展为基本要求，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。青岛铺集镇抢抓城镇化进入“二次加速期”以及全国、省、市扶持小城镇快速发展的战略机遇，解放思想，转变观念，从“三不靠”的辐射劣势中寻求“中心化”的区域优势，走出了一条特色城镇化之路。

（一）青岛铺集镇推进新型城镇化的经验启示

铺集镇作为青岛的西大门，与潍坊、日照三市接壤，是个典型的边界小城镇。在缺乏大城市或中心城区强力辐射带动的区位优势情况下，通过规划引领、产业发展、公共服务提升、功能完善、特色打造等建设“五个中心”，即交通中心、医疗卫生中心、商贸中心、经济中心、文化教育中心，自我完善，自成体系，辐射周边40多万人口，从而成为了边界发展型小城镇的典型。

1.坚持规划引领，构筑现代化小城镇发展框架

规划是灵魂，是小城市建设的“纲”。实践表明，规划编制水平的高低和执行情况的好坏，直接决定着城镇建设水平和发展质量。规划得好，事半功倍；规划不好，事倍功半。铺集镇在规划编制中一是重视规划的前瞻性。借鉴先进地区的经验，充分考虑农村经济发展、社会结构变迁、城镇体系演化对小城镇未来的影响，力求站得更高一点，看得更远一点，把握得更好一点，防止今天的规划成为明天发展的障碍。二是重视规划的科学性。充分体现全面协调可持续的思想，定位准确，特色鲜明，分区清楚，布局紧凑。三是重视规划的严肃性。规划一经批准实施，就具有法律效力，任何组织和个人都无权随意变更，同时要严格执行国家土地政策，节约集约用地。

首先，铺集镇主动融入青岛和胶州城乡发展布局，积极做好城镇建设、功能服务两个对接，明确小城镇的发展方向和定位，以产业融合度提升区域融合度，立足自身优势整合资源，集聚发展要素，变远离城区的劣势为优势，增强对周边镇村的辐射带动能力。

其次，编制好区域村镇布局规划，构筑完整完善的城镇体系，推动镇村融合发展。加快镇域内所有村庄的规划编制控制，严格控制镇驻地周边村庄宅基地审批，配套相关奖励政策，引导周边村向镇驻地流动，促使分散发展的村庄在地域空间上组成一个协调的有机整体，实现土地资源的集聚效益与有效利用。按照统筹发展、布局合理、功能完善、突出特色、以大带小的原则，合理确定村庄的性质、规模和发展方向。推进偏远村向中心村集聚。在偏远村，以发展规模农业、推进土地流转为抓手，积极探索合村并点、建设新型农村社区的模式，局部实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化，打造小城镇带动辐射范围内的多个组团。坚持多村联建、村企共建等多种方式，以加快农业产业结构调整为主线，充分发挥区域资源优势，最大限度激活农村市场、用活农村资源，为城乡融合发展注入新动力。

2.坚持产业强镇，以产业化、工业化带动小城镇发展

加快小城市建设，产业是基础，工业化是先导和关键，强镇必先兴业。小城镇要立足自身的区位优势、资源优势、产品优势，把小城镇建设与发展现代农业密切结合起来，与发展二、三产业密切结合起来，与推进产业化、工业化密切结合起来，努力吸引周边农村劳动力集聚，主动承接城市项目、资金和技术的扩散，使小城镇成为农民与市场最基础的联系点、城乡经济融合的最佳结合点。铺集镇坚持在工业上健体、在项目上攻坚，着力突破经济发展瓶颈。

首先，加大招商引资力度。注重招商方式的转变，更加注重以商招商、产业链招商、配套协作招商。进一步优化招商环境，帮企业之所急、办企业之所需，以诚信的态度、优质的服务、优良的作风赢得企业的信赖，提升软环境。

其次，大力发展产业集群。产业集群是提高产业竞争力的基本因素。近年来，铺集镇学习借鉴先进地区的经验做法，围绕主导产业，拉长产业链条，带动小城镇快速发展。科学分析自身资源的比较优势，分析市场需求和市场前景，找准切入点，抓住优势产品和产业进行重点培育，使之成为主导产业。如立足农副产品丰富的优势，发展农副产品加工业，走农业产业化的路子；立足水陆交通便利的优势，发展专业市场、运输物流业和农村服务业，走商贸流通的路子；立足生态环境优势，发展观光农业和旅游业，走旅游观光的路子。

再次，提升园区项目承载能力。按照联动推进工业化和城镇化的要求，将城镇布局和工业园区建设作为联动推进“两化”的结合点，引导和强化工业企业向城镇集中、向园区集中，培育城镇新的增长点，推进新型工业化与新型城镇化互动协调发展。城镇规划布局以产业为基础，依托区域城镇体系规划所确定的城镇经济区划分、城镇之间的职能分工和城镇的空间分布，按照工业园区化、园区城镇化的要求，强化现有工业园区规划整合，拓展产业内涵，提高园区规划档次，努力实现资源共享，连片开发，逐步形成集聚效应。同时，工业园区建设以城镇为依托，积极探索和开展小城镇特色工业园区建设，充分利用小城镇连接城乡的区位特点，以发展工业、壮大经济总量为目标，适应市场竞争和产业升级的需要，培植新的财源，提供更多的就业机会。

3.完善的基础设施、配套的公共服务促进小城镇发展

麻雀虽小、五脏俱全。小城市建设不是单纯的城镇开发，功能完善更重要。小城市建设的再好，如果没有人气，就是一座“空城”。加快推进人口向镇驻地和社区集中是小城市发展的根本动力。因此，小城镇的发展，必须着力解决好完善功能、提高承载能力的问题，营造一个“配套完善、功能齐全、环境优美、适宜人居”的环境。只有这样，才能增强小城镇的吸引力，才能从根本上解决小城镇的发展问题。铺集镇按照小城市发展理念建设小城市，坚持驻地开发与功能提升并重，不断提升城镇综合载承能力和辐射带动能力。

首先，完善基础设施。按照“小城市”的目标定位，按照城市管理理念建设小城镇，从提高城镇质量、完善城镇功能出发，在优化布局的基础上，全面推动路、水、电、管网等基础设施建设。加快推进城乡交通对接、增加交通的密度和广度，形成“进得来、出得去、便又快”的交通网络；热力、天然气、自来水等生活保障等基础设施更加注重片区集中建设，提高普及率；消防、排污、垃圾处理等基础设施充分发挥聚集和辐射效应，扩大覆盖面积，促进城乡之间人口流动与资源共享。

其次，增强公共服务职能。优化政府公共服务资源配置，真正实现镇村布局到哪里，公共服务就配置到哪里，不断缩小城乡公共服务的差异。在小城镇公共服务功能发展相对较快的基础上，进一步提升公共服务的深度和广度，着力完善政务服务、生活服务功能，加强文化、教育、卫生等社会事业，着力提升商务服务功能，适度发展高端服务业和高层次公共服务，涵养人气、培育商机，形成人口和产业聚居中心。

再次，加强城镇管理。小城镇三分建设，七分管理，建设固然重要，管理更重要。在管理上要向高水平看齐，要借鉴管理城市的办法管理小城镇，用先进的理念、先进的办法、先进的模式管理小城镇，使小城镇变成小城市，决不能成为“大农村”。

4.注重特色活镇，以独特的景观风貌、鲜明的地域风情提升小城镇发展

特色就是优势，特色就是品位，特色就是生命力。小城镇是城市的缩影，环境空间、城镇容貌要与自然环境要素结合，充分考虑地域自然、人文和历史特征、传统风貌特色，从实际出发，因地制宜，努力在营造城镇特色上下功夫。铺集镇在发展中，着力处理好“三个关系”。一是处理好开发与保护的关系，营造自然景观特色。尽可能地顺应、利用和尊重富有特色的自然因素，在尊重自然规律的前提下，创造人与自然和谐相处的美好环境。二是处理好继承与创新的关系，营造历史文化特色。做好现代与传统的结合，坚持现代生活方式与传统风貌结合，要珍惜和保护地方的人文风情、民俗风情，并深入发掘、整理、弘扬当地民居建筑风格，继承传统，延续文脉，建设古韵犹存的小城镇。三是处理好共性与个性的关系，营造建筑风貌特色。小城镇建设中要搞好总体构思，保持建筑风格的统一性、整体性和协调性，营造环境景观的亲切感与和谐美。对核心街区、重要建筑群、重点建筑物，要精心规划、精心设计、精心施工，突出个性，使之成为小城镇的标志性建筑。着眼于此，铺集镇突出宜居宜业宜游，紧紧围绕“具有现代品位、人文内涵、亲水特色、半岛知名的旅游生态城镇”的目标定位，大手笔加快澄月湖新区开发，快速启动一批标志性工程，加快完善公共服务功能和基础设施配套；加快拆迁改造，推动主城镇驻地开发与辅城张家屯改造并举，建设与管理并重，力争一年一个样、三年大变样、五年再建一个新城区，迅速提升整体形象和承载能力，着力打造现代化的特色小城市。

（二）加快小城镇发展需要进一步思考和解决的问题

1.坚持农民主体，充分调动群众积极性搞好小城镇建设

农民是小城镇建设的主体，是小城镇真正的主人。小城镇建设，必须充分体现以人为本、关注民生、改善民生。

首先，尊重农民群众的主体地位。小城镇规划建设管理的各项事务，都要充分尊重群众意愿，落实好知情权、建议权、决策权和监督权，遵循“政府引导、群众自愿”的原则，广泛征求、认真采纳群众意见，取得广大群众的拥护和支持。调动农民群众的主动性、积极性和创造性，将他们对美好家园的强烈愿望转化为投身小城镇建设的自觉行动，使他们成为小城镇建设的关心者、支持者和参与者。

其次，切实让农民群众得到实惠。小城镇建设工作要设身处地的为群众着想，从农民群众最关心、最急迫、最直接、反映最强烈的问题入手，办好老百姓身边的事情，让他们得到看得见、摸得着的实惠，使他们成为小城镇建设的真正受益者。

再次，要不断提升农民整体素质。十七大报告指出：“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民”。这将是顺利推进小城镇建设的关键。农村人口进入小城镇后，要让他们接受城市文明的洗礼，接受现代文明的塑造。要帮助他们克服宗族观念和小生产观念，增强市场观念、竞争观念、效率观念，对其加强理想、信念教育。既要使中国农民的传统美德发扬光大，又要使中国农民的思想观念得到更新。大力发展小城镇的教育、卫生、文化事业，使之与经济发展相适应，更好地满足人们多方面的需要。特别要重视提高小城镇居民的思想道德素质和科学文化素质，着力培育社会主义新型农民和新型居民。

2.加快制度创新，加大对现代化小城镇建设的扶植力度

小城镇建设既需要自身的努力，也需要上级政府扶持和社会各界的支持。

第一，要扩权强镇。核心内容是乡镇的“自主”和县（市）级政府向乡镇“让利”，应体现在“还权、放权、授权”三个方面。所谓“还权”即将原来属乡镇的被县（市）级部门收走的权力还给乡镇；“放权”就是将县（市）级部门可以下放的管理权力放给乡镇；“授权”就是将不能下放、县（市）级部门无暇顾及，但乡镇发展又确实需要的权力，由县（市）级部门授权委托乡镇执行。主要涉及的权力，则包括了乡镇发展决策自主权、财政相对独立权、资源分配专用权、项目直接报批权、收益分配优先权、行政执法权、干部人事调配权及公共服务发展权等。解决小城镇在用地指标、建设人才匮乏等方面的困扰。

第二，大胆改革户籍制度。全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，均享受原有城镇居民同等权利。

第三，改革农村集体财产拥有方式。根据农村实情，选择有条件的村庄稳妥地进行股份制改革，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保留其迁移户口后的分红权利。正确处理入镇农民与承包地的关系。如果农民有要求，就要保留其迁移户口后对土地的承包权利。这样，入镇农民就不会有后顾之忧，一旦在镇上的非农产业失败，可以照常有饭吃，入镇的积极性就会高涨。

第四，改革农民的宅基地使用办法。以县（市）为单位，统一掌握使用部分农民住宅用地指标，允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，以减轻入镇农民这方面的压力，促使他们积极向城镇迁移。

第五，创新资金筹集机制。加快推进新型城镇化建设需要多渠道筹集资金并管理好资金。可盘活公共资产，实行投资主体的多元化，调动民间投资建设小城镇的积极性。当前特别要加大政府对农村城镇化的财政支持和金融支持，在小城镇建设上制定相应的税费等优惠政策，同时在资金和项目上促进小城镇的产业发展，增强城镇的吸引力和辐射力。

［注 释］

①铺集镇城镇化建设工作总结，2013年4月22日。

②铺集镇实地调研数据。

③青岛市农委调研数据。