城市化：进路、难点与目标

李伟东

（北京市社会科学院 社会学所 北京 100101）

中共共产党第十八次代表大会后，因为中央决策层的强调，城市化（城镇化）①问题成为一时热议的话题。论者大多从经济促进的角度，强调城市化对中国经济进一步发展的发动机作用。从社会学角度来看，城市化问题则有另外一种理解方式：社会学意义上的城市化涉及到社会、文化、心理和群体关系转型等一系列社会过程，其中能否实现包容性发展是城市化成败的关键，而最终目标则是建立起公正合理的新社会分配结构，促进群体平等和社会公平。

一、城市化在社会学意义上的现实紧迫性

城市化的现实紧迫性问题似乎不容质疑。随着我国出口外向型经济发展逐渐失去原有的强劲动力，对内需的强调愈发紧迫，城市化被认为是刺激内需的重要措施，很多学者都把城市化当做下一轮经济增长的发动机。从经济角度理解城市化并对此有所期待无可厚非，但是我们还要认识到，城市化问题不简单是一个经济问题，它更是一个综合性社会工程。从社会学角度看，城市化过程涉及到社会、文化、心理、群体关系转型等方方面面内容，经济发展只是其中的一个维度，甚至可以说，还不是最重要的维度。

城市化涉及到群体心理转型。城市化最重要的特征是人口向城市集中迁移，城市人口总量加大，密度提高。这会提高城市人群的社会接触频率，也会促进异质人群的人际接近。在这个人际接近的过程中，无论是原来的城市人口，还是新迁入的新移民，都会面对与此前不同的社会环境，需要有新的心理调适，形成新的人际应对机制。对老市民而言，一直以来相对稳定的生活环境被打破了，需要接触更多的陌生人，甚至随着城市环境的拆迁改造，原有的居住形态也会改变，多年形成的邻里关系在变动中消失，这些都需要新的社会适应过程。同时，新移民涌入带来的消费和就业冲击也是一个需要适应的重要内容。生活环境质量的变化、人际关系的变化等诸多社会现象都需要老市民逐步接受，并最终接纳新来者成为城市的一份子。对新移民来说这个社会适应的过程更加艰难。因为是向城市迁居，原来依附于土地、村落和血缘的旧有社会纽带都不能延续了，城市巨大的体量会淹没个体，必然会有一个建立新的社会关系、重新定位的过程。对新移民而言，向城市迁徙带来的心理变动和社会适应问题甚至会追随他们终生，可见城市化带来的群体心理转型压力之大。

城市化涉及到新型群体关系的建立。城市化是大规模社会结构变动的过程，城乡人口比例关系发生巨大变化，城市中心型社会体系将逐步确立。在这个社会变动过程中，除社会中原有的阶层关系、职业关系和性别关系外，不同人群还会因为来源地背景差异，形成新的社会群体关系形态。从欧美的经验看，移民问题一直是社会发展过程中无法回避的重要社会矛盾发生领域。因为在形成新的城市社会体系的过程中，人群的来源地背景差异将自然而然地成为互相辨别和划分社会群体的标准，成为彼此重新范畴化的依据。除了各自面对新社会环境的心理调适外，本地人群体和移民群体的关系协调也将成为影响社会发展和稳定的重要因素。从一定意义上说，移民引起的问题将会是新城市问题的重要发生源，并将严重影响城市社会生态。这涉及到各种社会机会和资源的分配与竞争，也涉及到彼此对新社会地位和境遇的归因处理：当生活条件和水准出现下滑的时候，移民往往成为本地人怨气和不满的发泄对象，成为社会不公平的“替罪羊”，而移民也会在这个过程中有自己的群体心理和行为反应，从而酝酿新的群体性社会矛盾。[1]近年来在南方加工工业集中地区不断出现的本地人和务工人员的冲突就是明显的例证，而如果在大规模城市化过程中处理不好新旧群体的关系，此类矛盾将不可避免。

城市化还涉及到新的社会管理方式的探索。社会管理和服务是政府的重要职责，其中公共服务因为涉及人们的基本福利，受到的关注也较多。以往的社会管理中，一直都存在重视管理、轻视服务的问题，虽经多年努力，总体改观不大。在大规模城市化的背景下，对政府的管理和服务职能无疑会提出新的挑战，而一直有所欠缺的公共服务面对新的城市群体如何应对，将是城市化质量的重要考验。

城市化最终要形成新的文明形态，这是与我国几千年文明史一脉相承、但有一定异质性的新文明。中华文明是以农耕为基础的农业文明，虽然经历了洋务运动以来一个多世纪的发展，尤其是建国后国家的工业建设取得了巨大的成就，农业已不再是主导国民经济的核心产业。但是从总体来看，我国的工业化过程仍未最终完成，中国的工业化还在继续，农业的产业地位和就业水平仍然很高，这就决定了我国现在的城市化与西方国家工业化导致的城市化不同。我国目前的城市化与工业化还是伴生关系，不是因果关系，城市化伴随着国民经济结构调整，与第二产业和第三产业的发展是同时进行的。以一个有着悠久历史的农业文明的底子，去承接现代的城市文明，而缺乏完善工业化的过渡，这样的城市化道路具有极大的独特性。这个立足土地的城市化过程要解决的社会问题也比较多，比如大量失地农民因为缺乏城市生活的经验、缺少城市就业的技能，虽然完成了从农民到市民的名义城市化，但是往往无法在城市中自主就业、自食其力，城市化的社会效果欠佳。所以，把土地城市化的过程提高到文明转型的层次来认识，有助于我们理解目前城市化问题的紧迫性和严峻性。也是从这一高度，我们才能够更准确感知和评价城市化带来的严峻挑战。

二、城市化的难点是探索包容性发展进路

目前的城市化经历了一个曲折的摸索过程，虽然有了一定的成绩，但是也有很多不足。最关键的问题还是人的问题。城市化的一个层次是土地城市化，农业用地转变性质，成为城市建设用地，这个过程相对比较单纯，经济利益也大，是各地城市化政策的主要推动力量；另一个层次是人口向城市的集中，这是城市化问题的核心，也是以往一些地方城市化过程中比较忽视的方面。从长远来看，只有解决了人的城市化问题，中国的城市化才算真正完成，否则只是建成了高楼大厦的城市，却不会建设出一个城市社会，也不会有成熟的城市文明。

目前城市化过程中人的问题主要表现在“半城市化”上。从城市常住人口统计看，我国已经实现的城市化水平在50%以上，应该说是一个不容忽视的发展成就。但是如果按照现有的户口管理体制下的城市人口统计，城市化水平则只有35%左右，是一个比较低的水平。那些长期生活、工作在城市里的农村户口的群体，长期以来被称作“农民工”，是一个“农民”和“工人”的复合体：工人的工作生活方式、农民的身份福利待遇。这种状况被学者称为“半城市化”。[2]就紧迫性来说，中国目前的城市化不是追求新的数量变化，而是要首先解决在二元身份制下，现有城市常住人口存量的福利待遇和社会保障“同城同权”的城市化问题。

半城市化的结果是社会排斥的大量存在。进城务工经商的农民虽然多年生活工作在城市，但是因为没有从制度——主要是户籍制度——上被吸纳入城市体制，在社会保障、医疗、养老、子女上学等方面，不能享受到市民同等待遇，事实上被排斥在“城市”之外，成为城市的外来者和暂住者，无法定居生根，这是社会排斥的一面，即制度排斥。从城市一面来说，因为户籍制度等设置上的分隔，强化了市民身份认同，引起对非市民身份群体的心理排斥。

因为有各种排斥的存在，社会包容问题也就相应地提上了城市化的日程。所谓包容性发展的核心是把农村进步和农民福祉包容进社会整体发展的过程中，不能把他们的福利以既有制度、体制或任何名义隔离于社会发展之外，“要让全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会和成果”。[3]在这个意义上，目前最迫切需要探索的是借城市化的机会，探索对农民和农村的倾斜补偿机制。我们不能从时间的断面上来看待城市化征地的一刻农民从土地上获得多少补偿，还要考虑在此之后农民的发展。就此而言，包容性城市化既涉及农民被吸纳入城市的内容，也涉及农村地区在普遍城市化的过程中新的制度创新。

首先是创新人口管理制度。从1958年开始实行的户籍登记和管理制度是造成城乡二元分立的罪魁祸首，是探索城市化道路过程中首当其冲要加以改革的制度。最彻底的办法是废除按城乡身份的户籍登记，代之以一体均平的居民登记制度，只起到社会信息的登记搜集作用，不再作为福利分配的依据。

其次是创新城乡管理体制，建立一体化的管理机制。在财政上，实行城乡通盘考虑，把农村作为城市的腹地，以人口为基础，福利均平；同时考虑到多年城乡基础设施投入差距造成的历史欠账，适当在交通、医疗、公共服务等方面向农村倾斜，以加快其发展速度，缩小城乡差距；在日常管理体制上，探索乡村的社区化管理，加大乡村区域公共事务的协商和自我管理。

再次是创新土地制度。目前的农村集体土地所有制在征地过程中暴露出诸多弊病，在土地继承和流转时也出现了一些问题。有学者建议进一步明确农民对土地的权利，在延长承包权之外，是否可以考虑永佃权等其他形式的确权措施，政策制定部门可以借推进城市化建设的时节加以论证研究，只要是对农民和农村发展有利的措施，可以造福于民的尝试，都应该获得积极的论证。

包容性城市化要求在全社会的层面上看待农民城市化问题。除了以上对基本制度创新的建议外，在全社会形成一种包容发展的氛围也相当重要。以促进城市化发展为起点，争取在政策语言表述和政策设计上尽量做到对城市、农村的一体考量和平等对待。这也要求最大限度开放城市资源，对于不愿意接受市民身份的农民，准予其自由选择的权力，同时也不排斥其在城市中应该得到的利益。

三、城市化的目标在于建立起新的社会结构和再分配结构

城市化是一个新文明形态出现的过程，不仅是居住形态，也是新的社会结构和社会关系构建的过程。在劳动关系领域，从改革开放之初农民进城务工经商开始，新的劳动关系已经逐渐建立起来，农村劳动力实现了向城市的流动和沉淀。随着城市化的推进，城乡结构的变迁对社会分配领域的变动影响将是最剧烈的。一个社会发展成果的分配方式，是这个社会发展水平的重要标志。能否实现社会的包容性发展，分配领域的制度安排变化将有决定意义。

社会发展成果的再分配结构需要适应新的社会形势。长期的城乡分治导致两个截然不同的社会资源分配体系存在。农村地区受到农产品和工业品价格剪刀差的影响，长期为城市工业化发展贡献资源，农村地区的公共资源积累有限，很少有福利类分配惠及农民。[4]通过城市化的包容性发展，创新城乡分配格局，形成一个新的城市对农村的反哺机制，从而实现农村在福利供给方面的跨越式发展。

除了物质成果的分配外，对可能性再分配的强调将是城市化过程中一个新挑战。

何为可能性再分配？就是除了现有物质领域的公平再分配外，还要给予每个人一个公平的发展机会，无论是教育领域还是就业领域，都能获得公正平等的对待，不因任何理由而被歧视，从而在未来福利的获得机会和能力方面实现公平待遇。强调关注可能性的再分配要求“对人类潜能的开发应该在最大程度上取代‘事后’的再分配”。[5]（P105）只有每个人在争取未来成就的机会都平等了，他们才有可能获得真正公平的对待。对发展机遇和可能性的强调是我们要重点坚持的，甚至可以说，对这一点的重视程度要超过对眼前利益的追求。从目前的分配结构来看，社会发展的成果通过医疗、教育、就业、社会保障、社会服务等领域，在不同群体和阶层间的分配是不公平的。长远来看，如果城市化政策制定者不切实关注这些领域的分配问题，将有可能形成在城市空间内新的二元社会。某种意义上的身份标签成为人群分野的标志，那将是最恶劣的城市化结果。

为了确保城市化后每个市民和国民都能享有一样的开创未来的机会，在城市化伊始就要强调再分配结构的公平设计。为此要开放城市公共服务。对未来影响最大的领域是教育。但是在一段时间以来，教育领域的不公平现象也特别突出。已经有研究指出，目前在高等教育资源获得能力上，农村出身的学生要远远低于城市出身的学生。[6]另一个现象是作为传统的促进社会流动的渠道，教育正逐渐失去对纵向社会流动的支持能力。[7]教育资源分配的畸形，教育对社会流动功能的下降，正是改革开放以来社会领域不公平积累的标志，也是在创新再分配结构的过程中要着力改造的方面。从根本上来说，不同群体的社会地位、收入和声望差异是客观存在的，任何外力都无法消除，绝对平等的社会本身就是乌托邦。但是在一个制度安排合理的社会，不同地位、收入和声望的群体之间的界限却是非凝固的，应该有适当的流动机制存在，既能够允许低地位阶层向上的流动，也能接受高地位者的向下流动。目前社会领域却存在着某种阶层凝固的现象，也就是“穷二代”“富二代”所概括的那样：社会地位被代际继承了。这种阶层凝固的社会既缺乏活力，也是酝酿群体矛盾的天然土壤。

另一个重要的再分配领域是社会保障。对于青年群体来说，通过开放教育与就业机会可以获得一个公平的未来，对于中老年群体来说，社会保障领域的公平待遇则是其未来福利的保障。在这个领域，几十年来制度创新很多，解决了相当的社会问题，但是结构性差异仍然存在，如医疗领域就存在职工医疗保险、市民医疗保险和农村合作医疗等不同的制度设计，其他领域如救助、养老等也大体如是，存在一定的依据身份差异而产生的待遇安排。从这一点来说，中青年群体在获得未来福利的预期上就存在不公平的问题。这些问题主要是由过去城乡管理体制、单位制的社会管理模式遗留造成的，通过城市化的制度建设，在社会保障领域实现资源再分配的公平对待，对于确保健康的城市生活、和谐的社会氛围，意义重大。

通过城市化政策选择，不断完善对民众未来福利的保障，增强其对社会公正的信心，从积极的意义上促进社会整体的和谐和稳定，较之大量冲突事件出现后的修复和补救更有建设性，也更节约社会成本，这也是强调对“可能性再分配”的意义所在。以此观之，城市化如果能坚持包容性发展的路径，关注国民的未来福祉，致力于在新的社会结构中改良社会分配体系，去除积弊，对于国家的长治久安亦有巨大的贡献。

[1]陈潭，黄金.群体性事件多种原因的理论阐释[J].政治学研究，2009，（6）.

[2]王春光.流动人口的“半城市化”问题研究[J].社会学研究，2006，（9）.

[3]王雅丽，刘洋，齐昕，张明斗.城市包容性发展与我国新型城市化道路[J].城市，2012，（7）.

[4]郭宏生.剪刀差对我国农业发展的负面影响[J].合作经济与科技，2005，（12）.

[5]吉登斯.第三条道路[M].北京：北京大学出版社，2000.

[6]孙佳燕，黄迪.我国高校农村生源比例下滑现象研究[J].西北工业大学学报（社会科学版），2007，（4）.

[7]赵永平.农村孩子为何放弃高考不愿跃“龙门”[J].理论导报，2013，（6）.

［注 释］

①作为社会学概念的城市化（urbanization）来自英语世界，与此相关的概念有urbanizm，指的是城市生活方式，也被翻译成城市主义；counter-urbanization，反城市化，指的是人口从城市向郊区的反向迁移；reurbanization,再城市化，指已经迁出中心区的人口向复兴的城市中心区回迁。在社会学研究中这一套概念是研究城市问题的核心工具，在汉语学界，Urbanization翻译成城市化是较通用的说法。在中国的现实语境中，因为行政设置上镇一级的存在，镇、市并举，故也有使用城镇化这一表述，二者约略互通，但内部仍有微妙的差别。本文主要讨论作为一个社会学问题的城市化过程，强调城乡关系，不细致分辨市、镇的区别，所以除个别地方因表述需要城市化/城镇化并列外，依据学科传统，基本采用城市化作为核心概念。