我国公立高校的法律地位

□ 龚钰淋

作者：首都经济贸易大学博士后，北京市工会干部学院教师

高校在社会生活中所扮演的角色具有多重性，在不同方面具有不同的法律身份，即作为行政主体的高校、作为民事主体的高校、作为行政相对人的高校，高校在不同身份中具有不同的权利义务。本文主要是从高校作为行政主体的角度进行研究。

一、关于公立高校法律地位的几种观点

（一）事业单位

长期以来，我国对高校的规定是从民法角度来定位的，1998年10月25日国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定“本条例所称事业单位是指国家为了社会公益目的，由机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”高等学校被归入事业单位序列。

2011年3月，中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称 “指导意见”），指出事业单位的改革按照科学分类逐步推进，科学划分事业单位类型，针对从事公益服务的事业单位，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况细分为两类：公益一类和公益二类。公益二类事业单位承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源。按照该种分类，高校属于公益二类的事业单位。

2011年11月24日，国务院法制办发布了《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，征求意见稿并未按照“指导意见”中提出的公益事业一类和二类的不同情况进行分类规定，根据不同类别和情况进行相应的规范，而是将各类从事公益服务的事业单位整体打包做出统一规定，实为遗憾。高校作为从事公益服务的事业单位，以人才培养、科学研究和服务社会为宗旨，以高校自治和学术自由为基本精神，与从事公益服务的其他事业单位相区别，具有自身的特殊性。

根据《中华人民共和国教育法》第31条和《中华人民共和国高等教育法》相关规定，高校是事业单位法人。事业单位法人的界定本身就是一个不确定、模糊的概念。事业单位法人是从民法角度对民事主体分类方法，虽然揭示了高校所具有的非营利性、公益性的特点，但不能体现高校为公共利益的目的向公众提供高等教育服务之公益性特征，不能全面、清晰地反映高校应有的法律地位，使高校的法律性质和法律地位难以判断。

这种民法概念在教育行政法领域的直接援用导致的另一个结果就是不利于对高校行使公权力行为进行规制、对受损权益的救济渠道不畅。公法要义在于对权力进行规制，只有从公法角度对高校主体地位和资格进行界定，才能有效规范高校公权力行使。另一方面，从事后救济渠道来看，高校在行使公权力过程中对教师和学生权益的损害，如果通过民事讼诉途径解决的话，无论从法律责任性质、举证责任、判决内容来看都不能有效地予以解决。[1]

（二）法律法规授权组织

将高校定位为“法律法规授权组织”的做法来源于司法实践，如对田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案的处理，法院认为被告北京科技大学虽然不具有行政机关资格，但系“代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力”，属于法律、法规授权组织，因而承认其行政诉讼被告资格。可以看出，以法律法规授权组织界定高校法律地位，系出于司法实践确定被告主体资格的现实需求，而非从行政主体资格角度考量。在我国法制很不完备的条件下也许只能采用这种“熨平法律褶皱”[2]办法处理此类案件，但它仍不能反映出高校作为行政主体的特质所在，无助于在法律上确立高校的特别地位。

第一，授权的法律依据不充分。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》赋予学校及其他教育机构享有的权利非常广泛，但未明确权利的属性是公共行政权力还是私权利，且很多属于概括性规定。如《中华人民共和国教育法》规定的自主实施教育教学活动、学籍管理、聘任教师、单位设施和经费管理和使用，《中华人民共和国高等教育法》也只是笼统地规定高等学校为了实现办学宗旨享有办学自主权。

第二，将高等学校的学术权力认定为国家行政权力值得商榷。高等教育改革的重要趋势之一即应该建立大学学位制度，如马怀德教授认为：行政机关不应直接管理对学位申请者发证，而要确立最低标准，允许各个学校在最低标准上根据自己的实际情况制定更高的标准。国家通过制定法律确立申请者必须经过的基本程序。在学位发放上必须淡化行政色彩，行政机关对学校应该是监督而不是直接管理。学校应该有充分的自主权。[3]

第三，作为行政主体之“法律法规授权组织”系国家行政权力高度强化，“无法律即无行政”传统公共行政理念的折射，不能反映出高校自治的特点和行政权社会化发展趋势的要求。我国行政法理论深受德国等大陆法系的影响，德国行政法传统上将行政分为“直接的国家行政”和“间接的国家行政”，前者由国家行政机关实施，后者由具有公法人地位的社会组织实施。国家行政机关是“本源意义上的行政承担者”，而作为公法人的社会组织则是“传来意义上的行政承担者”。公共行政的发展使得社会组织的行政权力不只来源于法律、法规的授权，行政主体正在呈现多元化的发展趋势，现代公共行政活动领域日渐扩张，涌现出大量的如公法社团、公共机构等其他组织，它们依据自下而上的成员授权而从事的行政活动虽已不再是国家行政，但其公权力的品性和行政主体地位已得到许多国家行政法学理论和制度上的认可，行使部分行政职能，但并无法律、法规授权或授权不明确，这类组织在行政法上的身份模棱两可，传统国家行政基础上的“法律法规授权组织”理论显然已无法解决这些新的课题。[4]

（三）公务法人

公务法人是近代行政管理的新技术，是随着国家任务的不断扩充，行政组织在新的历史条件下的扩张形态，如负责邮政、铁路、公路、水电等事业机构“由行政机关直接管理不妥当时，可以把管理公务的机构创设成一个法人，增加管理机构的自主能力”。[5]近代以来公务法人（l'establissement publi）理论普遍存在于大陆法系国家，尤以法国为典范，是伴随国家和政府的职能由权力公务向服务公务转变[6]，对公务进行分权的一种法律技术，是西方国家实现地域分权与公务分权、提高行政效率、实现民主法治的必然要求。

有学者通过对比比较后，发现“我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处……相比之下,大陆法系国家公务法人的概念以及建立在公私法二元化基础上的特有司法救济制度对我们解决事业单位的定性及救济问题具有借鉴意义。”[7]可以考虑将高校纳入到公务法人制度。

不可否认，公务法人的制度确实为我们解决公立高等学校等事业单位法律地位问题开阔了新的思维视野。同时，我们应当看到，任何一种域外制度的移植必须与本国语境相结合，在公务法人行政管理的法律技术背后，蕴含着国家与社会的、国家行政与公共行政之间的划分与权力转移，而这在中国现有体制和制度下其基础都很薄弱，要在中国建立公务法人制度我们必须首先得跨越一种制度和理念上的障碍。

二、确立公立高校公法人的行政主体地位

我们通过考察其他国家、地区对公立高校的法律定位会发现，同我国主要从私法的角度对高校法律地位予以定位不同，他们更多是从公法角度来赋予公立高校法律地位。在日本以及我国台湾地区，确立公立高校公法人的行政主体地位，公立高校公法人化是作为大学改革的主要内容。[8]推动大学的公法人化也成为高等教育改革的重要举措和方向。可以说，高等学校的公法人化是当今的普遍国际趋势，结合我国的具体国情，我们认为，确认高等学校公法人的地位是十分必要和有意义的。

不管是大陆法系国家还是英美法系，公立高校均被定位于公法人，具有行政法上的行政主体地位，学校的公务行为需遵循行政法或公法上的基本原则，并接受司法的审查和监督，而学生或教师作为行政相对人也可以获得行政法上的救济。

高等教育的公益性和公共性决定了高等教育领域的问题需要从公法视角进行考量，从公法角度对高校法律地位进行界定，正是高等教育内在逻辑的必然体现。在高等教育市场化趋势愈演愈烈的情况下，将高校定位为公法人的行政主体地位，绝不仅仅是名称的简单改变，有着深刻的理论和现实意义：

第一，确立了高校的公法人主体资格，确立了高校相对独立于国家和社会的独特法律地位，体现了教育的相对独立性，为高校自治奠定了基础。

第二，强化了高校以公益、公务为目的非营利特征，以区别于企业等私法人，在市场因素介入高等教育的背景下，坚守教育的公益性本质有着特殊的意义。

第三，将高校界定为公法人，将公法原则和规则引入到高等教育领域，还教育公益性之本来面目，开拓了该领域的研究视野，并为高校成员（教师及大学生）提供更为全面的保护和救济途径。

[1]蒋少荣.论我国公民受教育权的法律关系及法律保护[J].教育理论与实践.1988年第5期.

[2][英]丹宁勋爵.法律的训诫[M].刘庸安译法律出版社1999年版，第13页.

[3]湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京大学出版社2003年版，第17-18页.

[4]吕艳辉.高等学校”法律法规授权组织”定位之理论检视-兼论我国行政主体理论的改造[M].当代法学.2007年第1期.

[5]王名扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社1998年版，第498页.

[6]左然.公务法人研究[J].行政法学研究.2007年第1期.

[7]马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学.2000年第4期.

[8]申素平.对学校法人地位的新思考[J].中国高等教育.2005第12期.