解构中国社会保障社会化

郜名扬

社会保障制度是保障和改善民生的基本制度，社会保障社会化是提高社会保障制度保障和改善民生水平的基本途径。1986年，国家“七五”计划中首次提出社会保障概念，专章讨论了社会保障改革和社会化问题，社会保障社会化被正式列入国家发展计划。此后，中国的社会保障社会化之路不断拓展。直至今日，社会保障社会化仍是关乎国计民生的重大课题，在“十二五”规划中有诸多体现。然而，社会保障社会化的含义是什么，我国社会保障社会化包括哪些具体内容，又具有哪些特征？学界对此并未足够关注。因此有必要梳理总结，以继往开来。

一、社会保障社会化的含义

关于社会保障社会化的含义，大多著述并不事先界定，而是直接将其运用于相关问题的论述。到目前为止，对社会保障社会化的含义并无统一界定。笔者认为，社会保障社会化是指为了确保或实现社会保障社会性而对一国社会保障制度加以完善的过程。

社会保障社会化由社会保障制度的社会性决定。社会性是社会保障制度的本质特征，是现代社会保障制度区别于传统的个人或家庭保障的重要特征，其目的是使社会保障制度能充分、合理并有效地运用社会资源造福于每一个社会成员，以实现“人人为我、我为人人”，体现在保障对象的社会性、社会保障主体的多元性、资金来源的社会性和管理服务的社会性等几个方面。社会性是社会保障制度的应然状态，而现实中，一国的社会保障制度可能并不完全具备社会性，故需要社会保障的社会化。有学者将社会化与社会性等同视之，将社会化作为社会保障的特征[1]22。但严格讲，二者并不等同，因为虽然社会保障制度相对于传统家庭保障制度是社会化了的生活保障，但现代意义上的社会保障本身必须具备的则是社会性，尤其我国社会保障从国家—单位保障制向国家—社会保障制过渡和完善的这一特定进程，[2]2更是社会保障制度本身进行社会化的过程。因此，应对二者加以区分。

二、我国社会保障社会化的内容

社会保障社会化被我国学界广泛谈及，但对其内容的理解并不相同。相对全面系统的论述，如：曾伟、赵频将社会保障社会化内容界定为三个方面：保障项目和对象的社会化；基金筹集和营运的社会化；管理和服务社会化[3]]67。黄德林、田家华虽然将社会化等同于社会性作为社会保障的本质特征加以界定，但后文论述的仍是我国社会保障社会化的内容，具体包括：保障对象和项目的社会化；资金筹集和营运的社会化；管理和服务的社会化[4]203。较早期陈迪桂的论文虽然在前半部分将社会保障社会化等同于其社会性特征，但后半部分实际上仍论述的是我国社会保障的社会化，具体内容包括：保障对象社会化；保障主体社会化；保障资金来源社会化；管理服务社会化[5]。除此之外，还有很多著述仅围绕其中若干内容如管理服务社会化、资金筹集社会化等展开探讨。必须承认，社会保障社会化的内容并非一成不变，而是在社会保障社会化的实践中被不断丰富。综合考察，改革开放以来我国社会保障社会化的主要内容基本包括以下几个方面：

（一）社会保障对象社会化

社会保障对象社会化有两层含义：首先是指基本社会保障[6]116的全民普及化、均等化，即社会保障应公平地普及不同户籍、不同职业、不同区域、不同身份的人，此处的“社会”其参照系是传统社会保障体制中享受社会保障“特权”的城镇居民和正规就业部门的劳动者。其包括两层含义：一是普及；二是均等。“十二五”规划第三十三章“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”中指出：“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。”其中所说的“广覆盖、保基本”，大体是指基本社会保障的全民普及化。普及是一种初步的均等，对未被传统社会保障覆盖的人群而言，是其社会保障待遇从无到有的过程，比如农民原来不享受养老保险待遇，近年推行的农村养老保险制度虽然待遇上与城镇职工养老保险仍存在巨大差距，但至少使养老保险制度覆盖到了农民。均等是在普及基础上最终的目标，近年来东莞市等部分地区试点的最低生活保障城乡一体化就是一种基本社会保障均等化的尝试。目前基本社会保障的全民普及化尚在努力之中，均等化更远未实现，但这已成为我国社会保障制度发展的总体趋势。社会保障对象社会化的第二层含义是补充社会保障的对象特定化、待遇差别化。建立完备的、多层次的补充社会保障，以满足不同保障对象不同水平的保障需求。补充社会保障，依我国国情，不必且短期也不可能普及化、均等化。比如有条件的经济发达地区就可以为本地居民提供较高的社会福利，有条件的用人单位就可以建立企业年金，有条件的老年人就可以购买超过基本社会保障标准的的老年社会福利等。一言以蔽之，社会保障对象社会化要求：对于基本社会保障，“制度不能选择人”；对于补充社会保障，“制度可以选择人”（地区社会福利）或者“人可以选择制度”（个人补充社会保障）。但是要注意，基本社会保障和补充社会保障是一个相对的概念，随着社会的进步、经济的发展，一些补充社会保障项目可以转化为基本社会保障项目，一旦转化，普及化、均等化自然成为其必然要求。

（二）社会保障主体社会化

是指承担社会保障资金或服务义务的主体的多元化，此处的“社会”，其参照系是传统社会保障制度中相对单一的社会保障义务主体——国家和代表国家的工作单位或农村集体组织，对应的是我国社会保障制度从国家—单位保障制向国家—社会保障制的转型。“在国家—单位保障制下，由于国家与单位承担了社会保障的全部责任，并分别组织实施着各项社会保障政策，社会成员个人就无需承担直接义务，在其他国家社会保障领域发挥重要作用的各种社会组织亦无生存空间。因此，国家—单位保障型制度是权利义务单向、社会组织缺位的制度模式。”[2]11从全国范围而言，社会保障主体社会化开始于1986年，作为国企改革配套措施，首先体现在强调社会保险的个人缴费责任上，强调国家、单位和个人的责任共担。1986年的 《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第26条规定：“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。”社会福利方面，国家民政部门于1986年已提出“必须依靠群众，树立社会福利社会办的思想，动员社会各方面的力量，发展各种形式的‘民办’组织来办社会福利事业；社会福利事业的发展要从‘单一的、国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起办的体制’。”[7]社会救助作为基本社会保障，虽然财政支持、制度安排和管理由国家负责，但具体经办和服务则越来越多的由各类社会组织承担。除此之外，主要依靠民间力量的慈善事业作为补充社会保障也越来越受到重视。我国在社会福利、社会救助和慈善事业方面越来越强调社会力量的参与，第三部门和志愿者的作用越发受到重视。

（三）社会保障项目社会化

社会保障项目社会化是指社会保障项目的多元化和多层次化。

（1）社会保障项目的多元化。这是相对于我国传统社会保障项目相对单一的情况而言的。1986年以后，社会保险、社会救助、社会福利逐渐各司其职，而且各保障项目内部的具体项目也出现多元化。以社会保险为例，我国传统社会保障中只有由城镇企业单位向其职工提供的劳动保险，综合了养老、工伤、医疗、生育等多种保障功能，虽有社会保险之名但实为条块分割的企业保险，农村则无社会保险。1986年后我国社会保险项目逐渐多元化，针对城镇职工的各项险种纷纷独立，传统劳动保险中所没有的失业保险（待业保险）在1986年通过颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》得以建立，并从1990年代开始逐步完善。养老保险中的农村养老保险从1980年代在地方开始探索，之后曲折发展，至2009年，中央提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”[8]。自2011年7月1日起，城镇居民社会养老保险试点工作启动，计划2011年基本实现全覆盖[9]。2003年以来国家推行新农村合作医疗制度。2007年以来，城镇居民基本医疗保险在全国各地试点推行，等等。又如社会救助中，城市居民最低生活保障制度1993年在上海等城市试点，至1999年《城市居民最低生活保障条例》出台时已基本建立起来；农村居民最低生活保障自1990年代在很多地方试点，至2007年在全国普遍开展[10]；1996 年法律援助制度初建[11]，2003 年《法律援助条例》颁布，等等。社会福利中，以老年社会福利为例，除传统福利院养老项目外，近年来社区养老服务方式也在不断探索之中。需要指出的是，为了满足公民不同方面的需求，社会保障项目适当的多元化是必要的，但基本社会保障项目过度多元化甚至“碎片化”[12]却可能导致不公平，因为这可能意味着不同群体在同种社会保障上的差别待遇，比如城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和新型农村养老保险彼此分割导致的待遇差别就是个例子。这类多元化只能作为基本社会保障先实现全民普及化而后实现均等化的一种过渡措施。

（2）社会保障项目的多层次化是相对于单一层次的基本社会保障而言。即除了普适、均等的基本社会保障外，设计待遇标准不等的补充社会保障项目来满足不同层次的社会保障需求。民生需求有低有高，“呈现出一种递进状态”[13]，因应这种需求的层次性，就要建立多层次的社会保障制度，“政府主导的是基本保障，超过基本保障的社会性保障需求则由社会提供或者依靠市场、社区乃至家庭内部来满足。”[14]35“十二五”规划指出：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。”基本社会保障与补充社会保障之间的层次性，不但体现在社会救助、社会保险和社会福利等社会保障项目之间有一定层次性，还体现在各项目之子项目间也有一定层次性。1980年代，原劳动人事部总结四川省南充市的实践经验，提出了建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄型养老保险三位一体的养老保险制度的设想[14]59。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立多层次的社会保障体系”，规定“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄保障”。“十二五”规划则将“多层次”作为我国社会保障制度发展的方针之一。社会保障项目的多层次化是社会保障对象社会化第二层次内涵的要求，也会相应反映在社会保障主体社会化、资金筹集、运营社会化和社会保障管理、服务的社会化之中。

（四）社会保障基金筹集、运营和使用的社会化

（1）社会保障基金筹集的社会化具有两层含义：首先是指社会保障基金筹集渠道的多元化。此处的“社会”是相对于单一的财政、缴费或财政加缴费筹集模式而言的，力求更广泛地筹集社保基金。例如：社会保险筹资已形成三方共担机制；社会福利经费已形成政府财政拨款、发行福利彩票、社会捐献和服务收费等多元供款格局[14]201；慈善事业也逐步发展。社会保障基金筹集的社会化从社会保障主体角度来看，就是上文谈到的社会保障资金义务主体的社会化。其次是社会保障基金筹集的社会化还指社会保障基金统筹层次的高阶化。此处的“社会”是相对于较小地域范围内的社会保障基金统筹而言，即不断提高社保基金统筹层次，力求平衡不同区域间的社保能力差距，真正起到社会保障分散社会风险的作用。以城镇职工基本养老保险为例，从1984年在部分地区进行社会统筹试点，到1986年确立三方共担机制，虽然实现了基金筹集的去单位化，但是统筹层次过低和行业统筹所造成的条块分割格局也为养老保险进一步社会化设置了阻碍，1998年国务院《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》结束了基本养老保险行业统筹的历史，向省级统筹推进，《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全国31个省份和新疆生产建设兵团建立了养老保险省级统筹制度。2011年7月1日起实施的《社会保险法》第64条第3款规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”

（2）社会保障基金运营的社会化涉及的是社会保障基金保值增值的问题。此处的“社会”相对的是银行存款、购买国债等传统的、过于保守谨慎的社保基金投资运营方式，而强调适当多元的市场运作，从资金筹集角度来看，这也是社保基金筹集多元化的一种体现。2001年12月出台的《全国社保基金投资管理暂行办法》规定，全国社保基金除银行存款、买卖国债外，还可以投资其他具有良好流动性的金融资产工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券；投资方式为社保基金会直接运作与社保基金会委托投资管理人运作相结合。《全国社会保障基金理事会基金年度报告（2010年度）》显示，基金自成立以来的累计投资收益额2772.60亿元，年均投资收益率9.17%[15]。2004 年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》颁布以来，开展市场化投资运营的企业年金取得了良好的投资收益，而2011年出台的《企业年金基金管理办法》进一步放宽了企业年金投资渠道和投资方式。相对于社会化运营较好的企业年金基金和全国社会保障基金而言，由于保守的法律、政策的约束，地方社保基金和个人账户基金的投资社会化明显滞后，甚至出现“养命钱跑输CPI”的现象[16]，亟待完善立法合理拓宽投资运营渠道，在确保安全的基础上实现保值增值。除此之外，依照《基金会管理条例》，作为补充社会保障的慈善基金投资运营方式相对开放，即仅规定：“应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。”但从实际情况来看，多数基金会投资方式比较狭窄，只选择银行存款、债券作为投资方式，而且各基金会投资收益情况参差不齐、差距较大[17]21。

（3）社会保障基金使用的社会化有赖于社会保障筹集的高阶化。其“社会”也是相对于狭小区域内的社会保障基金使用而言的。社保基金筹集的高阶化，从市县统筹过渡到省级、全国统筹，那么社保基金的使用也会遍及全省或全国的被保障对象，当然在社保基金筹集高阶化的过程之中，社保基金的省内调剂、省际调剂亦是社会保障基金使用社会化的体现。基本社会保障基金筹集、运营的社会化其直接目的就是为了社会保障基金使用的社会化，以最大限度地发挥社会保障应有的保障作用。

（五）社会保障管理、服务的社会化

社会保障管理、服务的社会化是为了提高社会保障的效率和质量，此处的“社会”主要有四重含义：

（1）相对于单位而言的“社会”。特指从单位保障向社会保障转变，被保障者从单位人向社会人转变，如社会保险、社会救助的社会化管理和待遇的社会化发放；职业福利从“企业办社会”向后勤社会化的转变等。

（2）相对政府而言的“社会”。即在政府提供社会保障管理和服务低效率和低质量的情况下，非官方机构、非政府组织的有效参与，例如：民办社会福利、社区经办社会保障事务、委托专业投资机构运营社会保障基金等。以上两重含义换一个角度讲就是社会保障主体的社会化。

（3）相对于区域间相互割裂的社会保障管理、服务而言的“社会”。它的基本要求是各地区间社保政策法规和操作流程的统一或者至少能有效衔接、彼此协调以及信息透明和畅通，它保障的是被保障对象社会保障利益零损失前提下的自由迁徙权和就业权。2010年1月1日起实施的《城镇职工养老保险关系转移接续办法》、2011年7月1日起实施的 《社会保险法》和人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》对基本养老保险、基本医疗保险的转移接续作了规定，这些都是社会保障管理、服务的社会化的重要体现。

（4）作为单一的国家监督相对物的“社会”监督。公开、透明、有效的社会监督机制是保护公民社会保障权、避免政府社会保障监管不力以及减少社会保障违法犯罪行为的必然要求，目前亟需立法予以制度化。

我国社会保障社会化五个方面的内容相互联系、彼此制约。其中，社会保障对象社会化是社会保障社会化的核心内容和终极目的，主要体现社会保障的公平价值，而社会保障主体社会化、社会保障项目社会化、社会保障基金筹集、运营和使用社会化以及社会保障管理、服务社会化四方面则是为实现这一根本目的所必然和必须采取的手段，主要体现社会保障的效率价值，目的是以效率促进公平的实现。

三、我国社会保障社会化的特征

（一）从自发到自觉的过程

我国社会保障社会化的实践早于社会保障社会化概念的提出。正如前文所言，我国官方是在1986年国家“七五”计划中首次提出社会保障和社会保障社会化概念的。事实上，此前我国虽然没有使用社会保障的概念，但社会保障制度在建国之后不久就已建立，那时的企业劳动保险制度还带有一定的社会统筹调剂性质，只是由于“文革”，在1969年2月财政部颁布 《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。”以后，才蜕变为各自分割、封闭运行的“企业保险”[2]5。 而改革开放后我国社会保障制度的恢复和改革过程就是社会保障社会化的过程，只是恢复和改革伊始带有强烈的自发性色彩，主要是出于当时经济体制改革的需要，主要目的是为了给企业减负和缓解社会矛盾。社会保障社会化最早开始于养老保险领域，一则因为其与经济改革关系最密切，二则其积累的历史问题最多。1982年1月，作为改革开放前沿阵地的深圳根据《广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定》，首先对外商投资企业合同制工人实行社会保险基金统筹。1983年初，成立了社会保险专门机构——深圳市社会劳动保险公司，对全市社会劳动保险业务实行专业化管理。1983年11月，颁布了《深圳市实行社会劳动保险暂行规定》，将养老保险实行范围扩大到包括国家机关、企事业单位和区县以上集体所有制企业的所有合同制职工[18]。1984年，广东江门市和东莞市、四川自贡市、江苏泰州市和辽宁黑山县率先进行退休费用社会统筹，企业按一定标准向社会保险机构缴付退休统筹费，形成退休统筹基金，而企业需要支付的退休金则由社会保险机构拨付[19]24。1986年以后，社会保障制度改革的社会化趋势愈发明显，不但养老保险社会化改革在明确“责任共担”的基础上进一步深入，其他社会保障项目的社会化也不同程度地开展和推进。时至今日，社会保障社会化已经成为一个明确的改革目标。

（二）内容从单一到丰富

1986年，国家“七五”计划中虽然提及社会保障社会化问题，但囿于当时的时代背景、改革阶段和认识局限，仅提出社会保障的管理社会化并仍强调跟社会保障的单位管理相结合，可见这一提法还相当保守和片面。其后26年间，伴随社会保障改革和对外开放的深入，决策者和理论界对社会保障社会化的认识逐渐丰富，意识到社会保障社会化涉及社会保障各类项目、各个层次、各个环节，从而逐渐衍生出上文总结的五大方面的内容。

（三）肩负“拨乱反正”和“破旧立新”的双重使命

（1）所谓“拨乱反正”是指我国的社会保障社会化既有恢复我国传统社会保障制度社会性的过程，更有向现代社会保障制度之社会性靠拢的过程。1978-1985年间，国家在社会保障社会化方面所做的工作“主要还是为了解决历史遗留问题和恢复被‘文化大革命’破坏了的退休制度等，尽管个别地区在劳保医疗中让职工自付部分费用、个别地区尝试退休费用行业统筹，但这些实验并未触动国家—单位保障制的根本。”[14]8而1986年以后的改革则渐渐趋向诠释现代社会保障制度之社会性的经典内涵——互助共济和社会统筹。到目前为止，这两点仍是我国的社会保障制度不断努力而尚未完全实现的目标。

（2）所谓“破旧立新”是指我国的社会保障社会化既借鉴当代世界其他国家社会保障社会化改革的经验改造本国制度，也根据我国国情，创造了全新的社会保障制度模式。20世纪70年代，由于社会经济增长缓慢、失业与贫困压力、人口老龄化加剧等外部原因以及社会保障刚性加剧、社会保障财政支出膨胀、社会保障基金压力等内部原因，世界很多国家尤其是西方福利国家不得不进行社会保障制度改革[20]216。“改革的取向大多是市场化，即增加社会保障制度的效率以及让社会保障制度有利于整体社会效率的提升。”[21]300这种市场化、私有化亦或称社会化主要体现在：以国家、社会和个人的责任共担取代单纯的国家责任；社会保障待遇提供和服务的私营化；社会保障基金的市场化运营和个人账户改革尝试；多层次社会保障等。西方福利多元主义思想和以此为指导的社会保障改革实践在很多方面与我国经济、政治体制改革的需求相契合，成为我国社会保障社会化改革的重要参考。但在吸收借鉴国外经验的同时，我国社会保障也不断尝试自身的社会化道路，譬如统账结合的养老保险模式就是我国的一大创新。

（四）经历了从矫枉过正到理性回归的过程

由于我国社会保障改革一开始是作为经济体制改革的配套措施，其作为一项独立的社会制度的重要性并未被充分认识，在整个社会强调“效率优先、兼顾公平”的历史背景下，在改革之初片面强调效率和个人责任，而忽视了公平和国家责任，曾对公民的社会保障权造成损害。1998年中央政府强力推进“两个确保、三条保障线”开始，社会保障开始逐渐恢复对公平价值的追求，对基本社会保障的对象普及化和社会保障的责任共担有了越来越充分的认识，社会保障改革才开始从矫枉过正逐渐理性回归[14]32。必须认识到，在我国这样一个社会保障供给严重不足的国家，社会保障社会化绝对不能片面理解、完全照搬西方高社会福利国家的私有化道路，中国社会保障的社会化不是国家责任的最小化，而是寻求国家、社会和公民个人责任的合理分担，而且中国的社会保障社会化只能由政府主导才能最终完成。而在今后的社会保障改革中，既要避免过分强调私有化，又要避免过分强调国家责任。

社会保障社会化仅是我国社会保障制度建设的一个侧面，然而透过对前者的分析却可以洞见后者的全貌。同时，将社会保障社会化作为一个整体问题加以分析对于研究社会保障具体领域中的社会化问题、把握各具体领域社会化之间的区别与联系，能起到提纲挈领的作用。

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