中国共产党与人民代表大会关系规范化研究

赵 新

(北京交通大学海滨学院，河北 黄骅 061100)

中国共产党与人民代表大会的关系是中国特色社会主义民主政治建设中的一个重大理论和现实问题。本文以规范化为视角，全面分析党与人大的关系问题，从立法、重大事项决定、任免和监督的权力运行过程入手，重点探讨既能充分体现党的领导和执政地位，又能保证人大自主独立地行使宪法和法律规定的权力的具体机制和操作程序，旨在建构中国共产党与人民代表大会的良性互动关系，推进中国政治体制的不断完善和健康发展。

一、党与人大关系在权力运行过程中的现状

系统研究党与人大的关系，应从立法、重大事项决定、任免和监督的权力运行过程入手，具体分析党的政策主张与人大立法、党委决策与人大重大事项决定、党管干部与人大选举任免、党的领导与人大监督之间的关系。

(一)在立法过程中，党的政策主张经过人大的法定程序转化为国家法律

“我国人民代表大会虽不仅仅是立法机关，但毫无疑问，立法是它最重要、最大量、最经常行使的职权。”［1］人大立法过程实际上就是经过法定程序把党的政策转化为国家法律的过程。

在我国，党的政策与国家法律在本质上具有一致性，二者都体现了人民的意志和根本利益。但是我们不能把党的政策等同于国家法律，因为二者还存在很大的区别:一是制定的主体和程序不同，二是适用时间和稳定性不同，三是适用范围和效力不同。党的政策对党的各级组织及其全体党员具有约束力，对社会组织及其成员只具有指导性和号召性，并不具有国家强制力。国家法律可以约束包括党组织及其党员在内的全体社会成员，具有国家强制力，全社会必须遵守和执行。

长期以来，一些党员干部对党的政策与国家法律的关系缺乏正确的认识，过多地强调二者的一致性，忽视了二者的区别，有些人甚至片面地认为党的政策就是国家法律，执行党的政策就是执行国家法律，从而强化了传统的依靠党的政策办事而不是依法办事的不良习惯和工作方法。这与依法治国、依法执政的要求还有很大差距。

党对人大立法工作的领导，是党对国家事务实行领导的一种重要形式。从全国人大及其常委会的立法程序来看，党对人大立法的领导主要体现在“审定立法规划和计划、提出立法建议和法律议案、审定法律议案或法律案、领导法案的审议和通过”［2］。

在立法实践中，党对人大立法工作的领导主要是通过全国人大常委会党组来实现的。虽然党对立法过程的领导在保证党的政策与国家法律的协调统一，迅速高效地实现党对国家事务的领导中发挥了积极作用，但是党通过全国人大常委会党组对立法所作的事前审查已经较多干预到具体的立法工作。党实际上承担了人大立法的部分职能，在一定程度上模糊了党与人大立法工作的分界线，从而影响了人民代表大会的立法权威。

(二)在重大事项决定过程中，人大的重大事项决定权与党委决策权紧密相关

从本质上看，党委决策权与人大决定权都是针对中央和地方的重大问题，都是为了维护广大人民的根本利益。从形式上看，党委决策权与人大决定权在依据、性质、对象以及效力等方面有着严格的区别。所以，党委决策权与人大决定权既有联系又有区别，二者不能相互取代。

人大重大事项决定权行使不充分表现在:首先，党委决策权在客观上部分取代了人大的决定权。在党政不分的政治体制下，党习惯于“一元化”领导，各级党委包揽国家事务，直接对国家机关和人民群众发号施令。有的地方党委不重视通过人大及其常委会行使重大事项决定权而赋予党委决策以法律执行力。遇到重大事项，往往采取党委决策—政府执行或党政联合发文的方式，把人大的重大事项决定权抛在一边，导致人大制度的权威下降。

其次，政府不习惯、不愿意将重大事项提交人大做出决定。由于长期以来形成的党政不分的领导体制，加之“行政主导”的权力结构，在重大问题决策中党委与政府常常连为一体，政府习惯于直接向党委负责、执行党委作出的决策，在权力运行机制中往往出现人民代表大会的缺位。对于那些明显应由人大来决定的重大事项，有些地方政府不愿意提交人大及其常委会做出决定。

最后，人大自身缺乏依法行使重大事项决定权的积极性和主动性。人大及其常委会担心行使重大事项决定权会被认为是与党委争权、与政府分权，影响同党政部门的关系，所以不敢也不愿行使决定权。同时，对于什么是重大事项、哪些重大事项应由人大来讨论并做出决定，在实际工作中不易把握，人大及其常委会往往抓不准，有的也不愿意抓。

(三)在任免过程中，国家机关的领导人员由各级党组织推荐、同级人大选举任免

按照选举任免程序，人民代表大会选举任免国家机关领导人员要以党组织推荐的人选为基础，党组织对同级人大任免范围内的领导人员提出推荐名单，提请人大常委会或人大主席团通过法定手续将其纳入人大选举或人大常委会决定的任免程序，实施任免。

党管干部的主要内容就是按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”标准挑选、选拔干部，并向国家政权机关推荐重要干部，将自己的执政骨干输送到各级执政岗位上去，以确保其路线、方针、政策得到贯彻执行。这是维护和巩固党的执政地位、保证各级领导权牢牢掌握在党手中的重要条件。

党管干部与人大选举任免在实践中存在的问题表现在:第一，地方人大在选举和任命领导干部过程中没有严格实行差额选举。第二，党组织向人大推荐的人选没有通过人大的选举或任命。第三，某些地方党组织不通过人大选举任免就对国家机关领导干部进行调动。

(四)在监督过程中，人大对“一府两院”进行监督会涉及到与党的关系问题

在我国的政治权力结构中，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。与此同时，作为居于领导地位的执政党，中国共产党不仅领导国家权力机关，而且领导“一府两院”。由此可见，人大在产生和监督“一府两院”的过程中不可避免地会涉及与党的关系问题。

人大及其常委会对“一府两院”的监督弱化，原因主要包括两个方面:一是政治体制问题。尽管我国的政治体制改革正在积极稳妥地向前推进，但是长期以来党政不分、以党代政的政治体制尚未获得妥善的解决，使得人大在行使监督权过程中往往会碰到体制障碍。人大对“一府两院”进行监督，搞不好就会“监督到党委头上”。人大及其常委会害怕监督触犯党的领导，影响与党委和“一府两院”的关系，从而导致人大监督权的弱化。二是人大代表结构问题。我国的各级人大代表中现任官员的比重过大，既影响人大的代表性，更影响人大职权的履行。从人大行使监督权的角度来看，官员兼任人大代表，他们既是监督主体，又是监督客体，形成自己监督自己，就会造成人大对“一府两院”的监督难以落实。

严格地说，人大监督的客体是“一府两院”及其组成人员，并不包括非国家机关的政党组织。但是我国宪法第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中国共产党章程总纲中规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”根据宪法和党章，我们可以得知:作为领导党和执政党的中国共产党，必须遵守宪法和法律，同时必须接受宪法和法律监督机关即人民代表大会的法律监督。

在现实的政治生活中，由于人大对党实施监督与对国家机关实施监督的范围和方式不同，真正实施人大对党的监督还有很多体制障碍。现行的宪法和法律还没有对人大及其常委会是否可以监督党以及如何监督党做出明确的规定。另外，在人大对“一府两院”的监督比较乏力的情况下，要求人大直接对党实施监督还不具备现实的可操作性。因此，做好人大对“一府两院”的监督工作是当前的主要任务。

二、实现党与人大关系规范化的路径分析

实现党与人大关系规范化，一方面要求中国共产党总揽全局、协调各方，提高科学执政、民主执政、依法执政水平;另一方面要求人大及其常委会充分行使立法权，切实行使重大事项决定权，善于行使任免权，敢于行使监督权，更好地发挥人民代表大会的国家权力机关的作用。在此基础上，通过党与人大关系的调整和优化，实现“四个统一”:党的政策主张与人大立法相统一，党委决策与人大重大事项决定相统一，党管干部与人大选举任免相统一，党的领导与人大监督相统一。

(一)改革和完善党在立法过程中的领导方式和执政方式

1.逐步减少党对人大立法的直接干预

按照依法治国与依法执政的要求，党应当依法领导立法工作，逐步减少对人大立法的直接介入，尊重和维护人民代表大会的立法权威和法定程序，规范人大常委会党组在党领导人大立法工作中的地位和作用，明确党与人大在立法过程中的职能界限。减少党对人大立法的直接干预，并不是要否定和削弱党对国家立法工作的领导，而是在坚持党的领导的前提下，通过改革和完善党的领导方式和执政方式，支持和保障人大及其常委会充分行使立法权，进一步加强和巩固党的领导和执政地位。

2.强化人大及其常委会的立法功能

强化人大及其常委会的立法功能主要从两方面着手:一方面要确立人大及其常委会在国家立法中的优先地位，切实尊重和维护人民代表大会的立法权威，为法治国家建设提供更多的法律资源;另一方面要完善人大及其常委会的立法程序，特别是人大的审议程序，通过人大的审议，纠正各项立法建议中可能存在的疏漏和不妥之处，使立法建议在更加科学、合理、完善的基础上形成国家法律。

3.依法把党的政策转化为国家法律

党的政策与国家法律既有区别又有联系，党的政策不能代替国家法律，必须经过法定程序把党的政策转化为国家法律。因此，在执政方式上，党应从过去的主要依靠政策执政转变为主要依靠法律执政。同时，党应支持人大充分行使立法权。“党领导人民制定路线方针政策后，不能要求在国家政治生活中直接得到贯彻，必须依照法定程序，作为立法建议提出，交付人民代表大会讨论，在人民代表大会的代表普遍接受的情况下，上升为国家意志，形成为法律，才能在国家政治生活中贯彻和执行。”［3］

(二)实现党委决策权与人大重大事项决定权的协调统一

1.党委要支持和保障人大行使重大事项决定权

“各级党委务必重视权力机关的重大事项决定权，并善于运用权力机关的这一职权行使，把自己的主张和政策上升为对民众具有普遍约束力的行为规范，从根本上增强党委决策的合法性、科学性和权威性。”［4］具体来讲，包括以下三个方面:一是党委要把人大及其常委会讨论、决定的重大事项作为党委的一项重要工作，及时研究，提出决策性建议，为人大及其常委会讨论、决定重大事项提供组织保障;二是党委应尊重人大及其常委会讨论、决定重大事项中提出的各种意见，党委的决策建议并不能保证百分之百正确，人大及其常委会通过民主论证程序对其加以补充和完善，党委应当积极支持、及时修正;三是发挥党组织和党员的模范带头作用，保证人大重大事项决定的贯彻实施。人大做出的重大事项决定，各级党组织和党员有责任带头贯彻执行。

2.人大要善于依法讨论、决定重大事项

人大及其常委会审议决定重大事项必须坚持党的领导，密切围绕党在各个时期的主要任务来决定重大事项，善于把党委的正确主张作为人大决定重大事项的依据和原则。当然，人大决定重大事项并不是简单地履行程序、被动地走形式的过程。人大及其常委会要在党委决策转变为国家决策的过程中，切实履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥其应有的职能作用。

在人大行使重大事项决定权方面，科学界定和规范“重大事项”是一个十分重要的问题。我们要坚持原则性和灵活性的统一，既要遵循宪法和法律规定，又要从本行政区域内的实际情况出发，因地制宜、因时制宜，在党委的统一领导和大力支持下，由各级人大及其常委会根据具体情况，做出科学、合理的判断。

3.政府要按照法定程序将重大事项提交人大做出决定

按照转变党的领导方式和执政方式的要求，我们应当逐步把“党委决策—政府执行”的模式转变为“党委决策—人大决定—政府执行”的模式，由党委提出决策建议、通过人大做出决定、再交给政府具体执行，从而使政府成为人大的执行机关而不是党委的执行机关。政府要进一步尊重人民代表大会的法律地位和作用，尊重人大依法行使重大事项决定权。对于法律规定的应向人大报告的重大事项，政府必须向人大报告，征求人民代表大会的意见。

(三)正确认识和处理党管干部与人大依法行使选举任免权的关系

1.依法实行差额选举，逐步建立竞选机制

改进人大及其常委会选举任免工作的一个重要环节，就是不折不扣地贯彻执行差额选举原则，逐步建立竞选机制。对于正职领导人员必须进行差额选举，适当增加正职领导的候选人数，不得采取种种办法搞等额选举。对于副职领导人员要加大差额选举的幅度，差额数必须符合法律规定和实际情况。同时要确保差额候选人的质量，杜绝“陪选”现象的发生。在此基础上、建立竞争机制，允许候选人在法定程序内竞争，以含有一定竞争性因素的选举方式逐步代替传统的认可性选举方式。

2.党支持人大依法行使选举任免权，人大及其常委会积极贯彻党的意图

党组织必须支持和保障人大依法行使选举任免权。党委拟定的人事任免方案在提交人大及其常委会选举任命前，应与人大及其常委会及时沟通，进行磋商，听取意见，达成共识。党委要尊重人大及其常委会的选举结果，各级党委必须认识到推荐权只有建议性质，不是强制命令，能否通过应以人大的法定程序为准。实践证明，党委推荐的干部人选绝大多数是优秀的，人大及其常委会都能顺利通过，有意见被否决的干部只是极少数。

人大在选举任免工作中必须牢固树立党的领导的理念，正确贯彻执行党的干部路线、方针和政策，高度重视党组织向国家机关推荐重要领导干部的意图。人大及其常委会在行使选举任免权时，可以要求负责推荐的党组织向代表和委员们介绍候选人的有关情况，说明推荐理由。人大及其常委会要尊重党委的提名和组织部门的考察，发挥好人大常委会党组的沟通作用，积极做好宣传解释工作，使代表和委员们对党委推荐的候选人有全面的了解，努力实现党委的意图。

3.党要坚持依法执政，通过人大选举任免进行重要人事调动

凡是宪法和法律规定由人大选举任免的国家机关领导人员和组成人员，党委都要通过人大对干部进行人事调动，这是依法执政的刚性要求。在人事任免的各个环节，对于法律规定的应由人大选举和人大常委会任命的人员，不经过人大选举和人大常委会任命，不得提前上任;同时，严格管理国家机关领导成员的任职期限，未经必要的法律程序，不得对任期未满的干部进行频繁调动。另外，地方各级人大常委会要加强对国家机关领导干部的工作监督，完善罢免、撤职等监督形式。

(四)加强人大及其常委会在权力运行中的制约监督功能

1.党带头尊重和遵守人大所制定的法律和决议，支持人大及其常委会依法行使监督权

在宪法框架下，法权大于党权。各级党组织不但应在人大制定的宪法和法律范围内活动，而且还要带头尊重人大通过的各项决议。在此基础上，处理好党的领导与人大监督的关系。党组织要改变代替“一府两院”对具体问题做出决定的错误做法，逐步将原来党直接领导“一府两院”的方式转变为通过人民代表大会间接领导和全面监督“一府两院”的方式，这样便于人大对“一府两院”进行有效监督。另外，党组织要重视人大的制约监督功能，支持和保障人大及其常委会依法行使监督权。

2.减少现任官员代表的比例，逐步实行人大代表专职化

为了强化人大的监督功能，必须优化人大代表的组成结构，实行领导干部与人大代表身份脱离，对人大代表中现任官员的比例进行严格限制。从长远来说，强化人大及其常委会监督功能的一个重要途径，就是要逐步实行人大代表专职化。通过实行人大代表专职化，人大代表以全部精力来履行代表职责，使人大的职能作用得到充分发挥。

3.贯彻落实监督法，强化人大对“一府两院”的监督

当前，我们要认真贯彻落实监督法的规定，强化人大对“一府两院”的监督，充分行使监督职权，提高监督实效。尽管监督法对人大对党实施监督的问题并没有做出明确规定，但是从监督实质上说，人大对“一府两院”的监督本身就是对党实施的间接监督。所以，“各级人大及其常委会要充分行使宪法和《监督法》所赋予的监督职权，敢于监督、善于监督;要通过监督来修正和完善党的主张，通过监督来规范和制约‘一府两院’的工作，以消除腐败，减少失误，进而扩大党的群众基础，维护党的执政形象，增强党的执政能力”［5］。

［1］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京:法律出版社，2003:260.

［2］朱继萍.加强党在立法领域的执政能力建设［J］.理论探讨，2008(1):99 －101.

［3］李良栋.执政党应善于通过国家政权领导国家生活［J］.理论视野，2010(1):41 －45.

［4］封丽霞.依法执政原理下执政党与人大关系的实践与思考［J］.人大研究，2011(11):30－33.

［5］林伯海.新中国成立以来执政党与人大关系的变迁与发展［J］.西南交通大学学报:社会科学版，2009(5):1－7.