乡镇电管站与县级供电企业的关系

保定供电公司 焦超民 贾 静

近些年来，常常出现乡（镇）电管站人员通过诉讼、上访等各种途径提出诉求，要求县（市）供电企业为其补交乡镇电管站期间的社会保险，和辞退补偿款，即其在乡镇电管站期间与县级供电企业之间存在劳动关系，县级供电企业应当履行用人单位的义务。为此乡镇电管站人员常以县级供电企业发放的工作证、电工证、胸卡、工资支付表、培训合格证、荣誉证书等为证据。县级供电企业则常依据国家经贸委司（局）文件《关于对用户设备确立代管关系及有关问题请示的复函》（电力〔1999〕36号）中“不能以乡电管站给农村电工发放工资为依据确定农村电工是县供电企业职工和与县供电企业存在隶属关系，应当以正式确定的人事劳动关系为依据。……”，认为县级供电企业与乡（镇）电管站人员之间不存在劳动关系。那么其中县级供电企业与乡电管站之间是什么关系？县级供电企业与乡电管站人员之间不存在劳动关系，为什么又会出现劳动者手中供电企业发放的工作证、电工证、胸卡、工资支付表、培训合格证、荣誉证书等符合劳动关系特征的形式要件？要弄清这些疑问，必须厘清县级供电企业与乡电管站之间的关系。

一、乡电管站管理的历史沿革

（一）乡电管站的成立

上世纪80年代为加快电力事业建设，乡镇一级逐步设立乡电管站。如《保定地区乡电管站管理条例》（1986年8月6日）第二条规定：“以乡镇行政区域建立农村电力管理站（简称乡电管站）对农村用电实行全面管理”；第三条规定：“乡电管站是乡政府直接领导下的集体管电组织，业务上接电力部门的领导，执行电业有关规程制度，完成电力部门布置的任务。”其他条款相继规定了，乡电管站的人员构成，职责，以及经费来源为电费外加价等。

1990年1月19日，能源部颁发《乡电管站管理办法》。《乡电管站管理办法》第五条规定：“乡电管站是服务性的管电组织，行使乡人民政府的管电职能”。第四条规定：“加强对乡电管站的行业管理是各级电力部门的职责，县电力部门应当在当地政府的领导和支持下，积极主动地解决乡电管站出现的问题”。

从以上的规定来看，乡电管站成立之初，为隶属于乡镇政府的管电组织，履行乡镇政府的管电职能，其经费来源为电费外加收的管理费。其有名称、经费、人员、职责、办公场所，但未注册、不纳税，应当归属于民法所谓的“其他组织”。县级电力管理部门（以后改为县级供电企业）与乡电管站之间系行业行政管理关系，不具有隶属关系。

（二）县级电力管理部门对乡电管站的代管

1991年10月12日，中共河北省委组织部、河北省人事厅、劳动厅、电力工业局联合下发《关于切实加强农电行业管理的若干规定》（冀电〔1991〕年53号）。此文件规定：“电力企业是技术密集型企业，电力部门兼有行业管理和企业管理的双重职能。”同时要求，“县电力部门要加强对乡（镇）电管站的行业管理，对乡（镇）电管站施行代管，把乡镇电管站的管理纳入自己的工作范围，并通过乡镇电管站实现对农村电工的管理……。”

为落实《关于切实加强农电行业管理的若干规定》（冀电〔1991〕年53号）文件精神，河北省电力工业局于1994年1月颁发了《河北省乡电管站统管办法》、《河北省农村电工统管办法》。此两个统管办法规定，县级电力部门（县级供电企业）设立乡站管理机构，称为农电股（科或乡电管总站）对乡电管站及农村电工实行统管。因此县级供电企业，对乡电管站的业务、人员、经费等通过农电科进行统管。相应乡电管站的人员聘用、培训、工资发放、奖惩、工作证、电工证发放等均以县级供电企业的名义进行。但《河北省农村电工统管办法》同时规定：“由县局派出（派到乡电管站）的正式人员其身份不变，其工资从县局工资总额中列支；……”；“乡站财务一定要与县局财务严格区别开来”；乡电管站实行收支两条线，对县级供电企业（农电科）实行报账制。

在这一阶段，县级电力部门（供电企业）对乡电管站和农村电工实行统管，即对其人员、业务、财务等进行管理，对乡电管站的人员即农村电工的招聘、安排任务、发放工资、发放电工证、工作证、奖惩进行管理，但这种管理一方面与对本企业的管理严格区别，另一方面从实质上来看是代管，即代乡镇政府管理。

（三）乡电管站的撤销

1999年1月4日国务院批转国家经贸委《关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》（国发﹝1999﹞2号），开始了后称为“两改一同价”的改革。文件规定，用三年左右时间，理顺并建立符合我国农村经济发展水平的农电体制，完成农村电网的建设与改造，规范农村用电秩序，促进农村电气化事业的发展。在管理体制方面按照政企分开原则，县级管电机构和供电企业实行政企分开。供电企业要成为独立核算的实体，行使企业经营职能。存在多家供电企业的，要按出资关系，组建有限责任公司或股份有限公司。改革乡镇电管站的现行管理模式，将乡镇电管站改为县级供电企业所属的供电所或营业所，其人、财、物纳入县级供电企业统一管理。实行同网同价。

为落实上述文件精神，1999年12月3日河北省经贸委下发了《河北省乡（镇）电管站改革实施细则》，该细则规定：乡镇设立供电营业所，为县供电公司的派出机构；原设的乡（镇）电管站、供电所、营业站要同时撤销。同时规定了供电营业所人员的招聘程序和招聘条件，即新成立的供电所的人员由县级供电企业按照招聘程序和招聘条件通过招聘确定。

二、县级供电企业与乡电管站的关系

从县级供电企业与乡电管站的历史沿革可以得出：

（一）从“两改一同价”的改革中，县级供电企业由原县级电力部门改革而来。

（二）乡电管站从成立之初隶属于乡（镇）人民政府，行使乡镇政府的管电职能。

（三）自1991年起，县级电力部门对乡镇电管站实行代管，即代乡镇政府管理；代管的形式是依据乡电管站、农村电工统管规定的内容实施管理。

（四）“两改一同价”改革完成后，乡电管站撤销，被县供电企业的供电营业所取代。

县级供电企业由于自县级电力部门改革而来，因此承继了县级电力部门资产、人员及某些职能。因此县级供电企业与乡镇电管站之间关系可以概括为行业管理关系、代管关系。其行业管理关系和代管关系结束的时间为“两改一同价”改革的完成时间。

三、案例及处理

（一）2010年1月，甲县供电有限责任公司（简称：供电公司）员工宋某、杨某、张某以其于1998年10月在供电公司参加工作，至2009年，在供电公司连续工作已满10年为由，申请劳动仲裁，依据劳动合同法要求与供电公司签订无固定期限劳动合同。为证明其在供电公司参加的工作时间，其提供了参加工作时县电力局（后为供电公司）组织培训的证明、结业合影、工作证、荣誉证书、工资发放表等证据，劳动仲裁机构，以乡电管站属县电力局为由，支持了宋某、杨某、张某的仲裁申请。经查，宋某、杨某、张某1998年参加工作时的单位为甲县电力局代管的乡电管站，2001年12月被甲县供电公司录用为供电所职工。后甲县供电公司诉至法院，法院开庭审理时，供电公司提出了乡电管站与县电力局（供电公司）不是同一主体的意见，并提供了相关证据。后宋某、杨某、张某同意供电公司的意见，与供电公司和解。

（二）乙县李某等32名原乡电管站人员，以乙县电力局非法辞退为由，要求确认其与乙县电力局存在劳动关系，并对非法辞退行为承担支付经济补偿责任。乙县电力局不承认存在劳动关系，拒绝支付经济补偿。李某等32名原乡电管站人员多次上访。后在乙县信访及劳动部门的调解下，李某等32名原乡电管站人员与乙县电力局达成和解协议，承认与乙县电力局不存在劳动关系，乙县电力局按照当时农村电工统管办法的规定支付补偿费。

（三）丙县张某等20多名原乡电管站人员于2011年向丙县电力局提出请求，要求补交1985年以来至2001年之间的养老保险，并为2001回村工作的依据劳动合同法支付经济补偿。经查张某等20多名原乡电管站人员中，部分人员已不再丙县电力局工作，部分人员目前仍在丙县电力局工作。目前，对张某等20多人的诉求，相关部门的处理意见是，丙县“两改一同价”改革结束前，与丙县电力局不存在劳动关系，按照当时的政策规定处理；“两改一同价”改革结束后，继续在丙县电力局工作的按照劳动法、劳动合同法的规定处理。

四、明确县级供电企业与乡电管之间关系的意义

1.为县级供电企业与乡电管站人员在“两改一同价”改革完成前不存在劳动关系提供依据

2005年劳动和社会保障部下发了《关于确立劳动关系有关事项的通知》，该通知规定未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的劳动关系成立：“（一）用人单位和劳动者符合法律法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分”。

同时规定了确认劳动关系的形式要件：

“用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中，（一）、（三）、（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任。”

在县级电力部门（县级供电企业）对乡电管站代管时期，虽然以县级电力部门的名义为乡镇电管站人员发放的了工作证、电工证、胸卡、培训合格证、荣誉证书、支付了工资等，这些行为符合确认劳动关系的形式要件，但这些行为均基于特殊的代管要求产生，实质为代替乡镇政府的管理行为，是县级电力部门履行行业管理的特殊形态。不同于县级供电企业对本企业的管理。并且在实施过程中从人、财、物角度与本企业的人、财、物管理严格分开。

2.明确乡电管站与县级供电企业不存在隶属关系

由于县级电力部门对乡电管站存在代管行为，将乡电管站的管理在形式上作为县级电力部门的班组来对待，并且县级供电企业系县级电力部门改革而来，因此常常会产生，“乡电管站属于县级供电企业”的错误认识。从代管行为的实质上来看，是代替乡（镇）政府管理，管理的主体仍然是乡（镇）政府，因此乡电管站与县级供电企业不存在隶属关系，而与乡（镇）政府存在隶属关系。

3.对乡（镇）电管站人员的诉求分段处理

乡镇电管站人员与供电企业之间存在两种情形：一种是“两改一同价”改革结束前，即乡电管站撤销时，原乡电管站人员回村或回原单位安置；另一种情形是被县级供电企业招聘成为新成立的供电所人员。对于第一种情形显然乡电管站人员与供电企业不存在劳动关系，应适用当时的政策规定，按照当时乡电管站及农村电工的管理规定处理。对第二种情形，应当认定乡电管站人员被县供电企业招聘之前与县供电企业不存在劳动关系，此阶段按照第一种情形处理；招聘之后至劳动关系解除之前与县级供电企业存在劳动关系，按照劳动法律法规的规定处理。