《新规范》计价模式下业主风险分析及监理行业发展方向研究

王大年，邹建文

（上海百通项目管理咨询有限公司，上海 200127）

0 引 言

GB 50500—2013《建设工程工程量清单计价规范》(以下简称为《新规范》)作为国家强制标准已经正式发布实施。《新规范》的功能是规范建设工程造价计价行为，适用于建设工程发承包及实施阶段的计价活动。《新规范》充分考虑了未来建筑市场的市场化需要以及规范建筑市场秩序，体现了对《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中新的“两个凡是”的响应，即“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。《新规范》的发布，为提高我国建筑市场的市场化程度，为培育成熟的建筑市场，做了良好的铺垫。

《新规范》作为国家强制性规范，强化了业主在工程建设中的责任，细化了可操作性条款，明确界定了合同各方在计价中的权利义务。在工程承发包阶段、实施阶段、竣工阶段、计量与结算等多个方面，给项目业主赋予了管理责任，对业主的行为进行了约束与规范，这样会给业主带来诸多潜在的风险。因不同的项目涉及不同的行业，并非每一个业主都有专业的工程管理能力，管理工程建设过程中的风险，对业主来说确实是一个大的挑战。业主单位为了化解风险，依靠有专业技能的咨询人来提供技术服务是可行之路。而作为施工合同实施参与方之一的监理人，也将面临是继续延续以往在工程建设中的被动地位，还是抓住新的机遇、发挥咨询服务优势的选择。是继续以往的定位，甘愿沦为旁站人员，还是有新发展，成为名副其实的咨询人，主要有两看：一是看市场需求，二是看监理提供服务的能力。这两点决定了监理单位的未来发展。笔者试从清单约束、规范业主在工程建设中的行为，强化业主应该承担的责任等几方面，来分析业主在建设工程中面临的风险，讨论未来几年业主对顾问式的监理的迫切需求。《新规范》的实施必将给监理单位带来新的发展机遇，监理企业应就此变化适时调整经营策略，抓住机会打一个漂亮的翻身仗。

1 《新规范》给业主的风险研究

《新规范》对其使用范围做了规定，“使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价”；“非国有资金投资的建设工程，宜采用工程量清单计价”。由此可见，今后使用《新规范》计价的建设工程会越来越多，而作为项目建设的业主单位不得不深入研究《新规范》的具体规定。下面逐一分析《新规范》进一步约束与规范项目业主的条款，以及由此给业主管理带来的风险。

1.1 《新规范》强化了业主对项目承发包阶段计价的管理风险

1.1.1 业主对于招标工程量清单准确度的管理风险

我国工程项目的前期工作相当一部分还是属于粗放式论证，一旦方案定下来就立即上马，招标时间要求非常紧。许多项目是发包人或咨询机构依据初步设计文件，或者是与最终施工图深度尚存在较大距离的招标图纸，参照以往类似建筑工程的清单项目和工程技术指标，设置清单项目并估算工程量，即所谓的模拟建筑工程量清单。投标人据此填报价格，而不是基于完整的施工图详细清单招标。这给后期计量计价及结算，都埋下了很大隐患。

为了规避清单不准确给发包人带来的风险、约束承包人，发包人往往在招标文件中约定：投标人应对招标人提供的工程量清单中给定的信息进行核实，招标人对工程量清单的准确性和完整性不负责；工程量的误差视为投标人已经包含在其他部分的报价内，或视为对招标人的减让。对于这一问题，《新规范》第 4.1.2条明确规定，招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分, 其准确性和完整性应由招标人负责。第 8.2.2条规定，施工中进行工程计量，当发现招标工程量清单中出现缺项、工程量偏差或因工程变更引起工程量增减时，应按承包人在履行合同义务中完成的工程量计算。由此看来，前述招标文件中，招标人对投标人的风险转嫁与新的计价规范相抵触。在新的清单计价框架下，招标人应该负责工程量清单的准确性和完整性，承担因工程量清单中缺项、偏差或因工程变更引起工程量增减带来的计价风险。

1.1.2 发包人对投标文件和评标环节的管理风险

以往招标中常见的现象是：在招标文件专用条款中约定招标文件的效力高于投标文件，投标文件和招标文件不符或有矛盾的地方以招标文件为准；或把招标文件作为合同文件的组成部分，且其解释顺序紧跟合同协议书之后。这种做法可以有效防止经评审的最低投标报价原则下，部分投标人采取过低的投标报价抢标，中标以后通过降低工程质量来节约成本，或者同发包人讨价还价，以材料价格上涨等各种理由要求发包人提高合同价格，扰乱建筑市场秩序的现象发生。但是，新的清单规定却是相反。第 7.1.1条规定：实行招标的工程合同价款应在中标通知书发出之日起 30 d 内，由发承包双方依据招标文件和中标人的投标文件在书面合同中约定。合同约定不得违背招、投标文件中关于工期、造价、质量等方面的实质性内容。招标文件与中标人投标文件不一致的地方，应以投标文件为准。因此，在《新规范》下，业主必须主动加强对投标文件的管理，包括对投标文件的回标分析、评标环节等的管理，找出投标文件可能存在的与招标文件抵触之处，以及投标人不平衡报价(如畸高畸低报价子目等)，防患于未然。以此确保合同的准确性与完整性，而不是仅仅将风险通过所谓的合同约定转嫁给承包人。

1.1.3 发包人对招标控制价的编制风险

以往很多项目招标人对招标控制价存在许多错误认识。最典型的是通过不合理降低招标控制价，达到意图压低投标报价和为合同管理中留下签证的余地等。《新规范》多方面加强了发包人对招标控制价编制的管理职责，堵住了以往招标控制价编制问题的产生源头。首先是管理层面上的加强。第 5.1.1条规定：国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价。此条为强制性条文，要求发包人必须严格执行该条文所规定的内容，在进行国有资金投资的建设项目的招标活动时，必须编制招标控制价，强化了发包人编制招标控制价工作的责任。其次是编制操作层面上的加强。第5.2.1条规定了招标控制价的编制与复核，更加详细地规范了发包人编制招标控制价时的编制依据。其三是投诉处理层面上的加强。《新规范》在第 5 章“招标控制价”中增加了“5.3 投诉与处理”一节。其中的相应条款规定了关于“招标控制价”的投诉及处理的程序，包括：招标控制价最终公布的时间至招标文件要求提交投标文件截止时间不足 15 d的，应相应延长投标文件的截止时间；投标人经复核认为招标人公布的招标控制价未按照《新规范》的规定进行编制的，应当在招标控制价公布后 5 d 内向招投标监督机构和工程造价管理机构投诉；工程造价管理机构在接到投诉书后应在 2个工作日内进行审查，确定是否受理；当招标控制价误差超过±3%的，责成招标人改正。

由此可见，《新规范》在招标工程量清单准确度、投标文件与评标环节、招标控制价编制等多方面加强了业主的管理责任，大大增加了业主在工程建设过程中的管理风险。

1.2 《新规范》强化了发包人对合同管理的风险

《新规范》对业主的项目管理能力的要求的提高，也表现在合同管理方面。如第 11.2.6条规定，发承包双方在合同工程实施过程中已经确认的工程计量结果和合同价款，在竣工结算办理中应直接进入结算。规范第 11.3.1条规定，合同工程完工后，承包人应在经发承包双方确认的合同工程期中价款结算的基础上，汇总编制完成竣工结算文件；应在提交竣工验收申请的同时，向发包人提交竣工结算文件。

从以上规定看，业主对工程造价的控制思路必须要转变观念。以往很多项目的期中支付不考虑变更与签证、仅依据估算的完成工程量计价(支付比例为80%～90%)，到项目完成时再算总账的做法，已不合时宜。首先，施工单位会对中期完成的工程量同业主计量得很清楚，其中已经确认的工程计量结果和合同价款，在竣工结算办理中应直接进入结算。每一次计量计价及支付，承包人会计算得很仔细，像竣工结算一样。要求业主对量的签认以及价款的调整必须做到很精确，否则结算合同价会远远高于签约合同价。如何做到过程的合同计价管理，对目前业主的一般管理模式是一种挑战，粗放式的管理必须改进。通过聘请的造价咨询机构完成投资监理类的过程控制，是达到精确管理的一条有效途径。否则难以做到在工程实施过程中工程形象进度与工程量吻合的要求，即实际完成的量的计量难以满足精确度的要求。

1.3 《新规范》强化了发包人承担风险的责任

《新规范》突出了承包人承担有限风险，强化了发包人承担项目的有限风险以外的所有建设风险的责任。

1.3.1 “无限风险”措词的使用将会受到限制

招标文件或合同中“包括但不限于以下风险”、“措施费包干使用，不作调整”等类似的表述，属于3.4.1条所禁止或限制的内容。第 3.4.1条明确规定：“建设工程发承包，必须在招标文件、合同中明确计价中的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及其范围。”因此，招标人在招标文件中或在签订的合同时，应提高风险管理意识，详细载明投标人应考虑的风险内容及其风险范围或风险幅度。

1.3.2 发包人应完全承担由于法律法规政策性变化带来的风险

《新规范》第 3.4.2条明确规定，“当以下 3 种因素出现时，发包人应承担影响合同价款的风险：(1)国家法律、法规、规章和政策发生变化；(2)省级或行业建设主管部门发布的人工费调整，但承包人对人工费或人工单价的报价高于发布的除外；(3)由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格进行了调整。”

1.3.3 发包人完全承担批准的变更类风险

如工程变更、项目特征不符以及工程量偏差均属于变更类风险。该类风险引起的工程变更的发生属于发包人的主动行为，即变更的执行须经过发包人(监理人指令)的允许。因此，变更类风险是发包人必须在施工过程中严格控制并应完全承担的内部风险。

1.3.4 发包人应完全承担因取消合同中的工作给承包人带来利润损失的风险

为了维护合同公平，防止发包人在签约后擅自取消合同中的工作，转由发包人或其他承包人实施而使合同工程承包人蒙受损失，第 9.3.3 款规定“当发包人提出的工程变更因非承包人原因删减了合同中的某项原定工作或工程，致使承包人发生的费用或(和)得到的收益不能被包括在其他已支付或应支付的项目中，也未被包括在任何替代的工作或工程中时，承包人有权提出并应得到合理的费用及利润补偿。”

此外，《新规范》进一步明确了承发包人共担的风险，如物价变化风险。《新规范》第 3.4.3条规定：“由于市场物价波动影响合同价款的，应由发承包双方合理分摊；当合同中没有约定的，发承包双方发生争议时，应按本规范第 9.8.1条～第 9.8.3条规定(材料、工程设备单价变化范围为5%)，调整合同价款”。另一项是不可抗力风险。《新规范》第9.10.1条～第 9.10.3条对不可抗力风险分担原则进行规范，简单归结为工程本身损失由发包人承担；双方各自人员及设备损失，各自承担。

2 《新规范》计价模式下业主方项目管理的潜在风险及对咨询方新的需求

按《新规范》规定，对于工程建设过程中的风险，业主用霸王合同条款把风险通通转嫁给承包人的行为，以后将行不通。但也有业内人士认为，发承包双方依据合同形式；合同的效力优先于计价规范，合同约定就是双方的意愿表达。从强制性国家规范必须执行的角度看，此认识与法律规定相左；具体如何界定合同条款违反了规范是否有效，可以通过《中华人民共和国建筑法》(以下简称为《建筑法》)、《中华人民共和国合同法》(以下简称为《合同法》)来辨析。首先，违反《新规范》规定而签订的合同条款需要改正，招标文件的相应规定无效。因为《建筑法》第十八条规定“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”清单计价规范属于“国家有关规定”的范畴，《新规范》是建设工程参与各方执行建设工程计价行为的强制性标准，而非推荐性标准，是政府对建设工程的执行情况实施监督的重要依据。违反了《新规范》，也就违反了《建筑法》的条文规定。其次，按照《合同法》第五十二条第(五)款规定“违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。”即违反了《建筑法》的合同条文无效。第五十六条规定“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”因此，业主通过不符合规范规定的合同条款约定把风险全部转嫁给承包人，是无效的。

另据《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定：“编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。”国家发改委等 9 部委 56号令发布的《标准施工招标文件》规定，通用格式条款应不加修改地引用，除“通用合同条款”明确“专用合同条款”可作出不同约定外，补充和细化的内容不得与“通用合同条款”强制性规定相抵触；否则抵触内容无效。《标准施工招标文件》关于业主在工程建设项目的责任约定与《新规范》是无缝对接的。GF—201—0201《建设工程施工合同(示范文本)》在内容与主要条款规定上与《新规范》、《标准施工招标文件》保持一致。因此，违反《新规范》规定的强制性条文而签订的合同条款需要改正，招标文件的相应规定无效。

《新规范》实行以后，业主要么提高自身的管理水平，适应项目对业主的风险控制要求；要么聘请咨询公司提供系列的全过程的咨询服务，控制工程建设给其带来的风险。《新规范》必将促使业主对提供建设项目全过程咨询服务要求的产生，通过购买服务实现科学管理。这样，国内的咨询服务业的外部环境会逐步与国际接轨，促使国内咨询服务单位成就为真正意义上的咨询人。

3 监理单位的发展机遇和应对策略

我国实行监理体制的初衷是发展现代工程监理咨询，使得监理与国际接轨，建立规范的建设管理体制，并通过推行工程项目法人制、招投标制、工程监理制、经济关系合同制，实现基本建设领域的改革。但从监理业来看，经过 20多年的发展，社会和市场对监理服务的认知度、认同度存在争议，其发展并没有达到预想的设计程度。究其原因，有企业间的竞争问题，有监理企业自身问题，有社会对监理的认识问题，等等。但是，一个企业乃至整个行业的发展好坏，主要决定于社会需求与满足这种需求的能力。

我国的监理是强制监理。不管建设方是否需要必须找一家监理单位，业主不是真心需要监理而找监理的。所以收费打折，工作不支持。现在监理收费很少按规定执行。潜规则是打折收费，折扣多少不等，不打折的合同就像是怪胎。以一家国有监理单位为例，其项目为了能够多收点费用，向甲方哀求“企业困难，人员工资飞涨”，要求每平方涨几块钱，相当于多 10%的收费。业主的不满还是在一次现场会上爆发了：要求监理人员打卡考勤，人员到位不符合名单就罚款；监理收费上调可以，但是要考核人员到位情况和工程实体质量。尽管施工方项目的经理和资料员等现场施工管理人员加起来也不足监理人员的数量，业主还是表态施工方做得不错。真令人愤然扼腕。这也许是现状监理行业的冰山一角，但确实是不得不接受的事实。

《新规范》一下子对项目业主加了几道紧箍咒，条条框框都是约束其不规范行为。大量的不可控风险明确要由建设方承担。从目前建设管理法律法规的要求来看，聘请能提供包含投资控制业务能力的监理单位实施全过程的咨询服务，可以整合咨询资源，更重要的是可以适应过程计量期中结算的要求。造价咨询人员主要来自于做内业工作的传统的预算人员。要求他们外业与内业有机统一起来，结合施工过程进行形象进度的准确计量并按期结算，造价人员恐怕难以胜任。因此，有能力整合包含投资控制业务能力的监理单位实施全过程的咨询服务，既符合项目业主的需求，也符合建设法规的要求，适应《新规范》的新形式要求。

3.1 发展项目咨询，与国际接轨

发展以项目管理为龙头的，涵盖项目前期工程咨询、招标代理、监理、造价咨询等专业的咨询服务，真正体现全过程、全方位的咨询，实现监理与国际的真正接轨。由于主管建设与投资的两大部委即国家发改委和住建部，分别主导项目前期策划阶段咨询单位及人员资质资格的注册和管理，以及项目实施阶段监理单位及人员资质资格的注册和管理，致使一个项目的全过程管理工作割裂成几块。要适应市场的需求，监理单位当务之急是改变这种人为的不利局面，整合已有的资源，建立项目前期投资策划、施工过程管理、使用维护管理一条线的全过程、全寿命周期的咨询服务模式；转变被动的思维方式，树立前瞻性策划、系统性计划、过程动态控制和积极主动协调的工作理念；实现多元化经营，吸收具有项目策划、设计、施工、造价、招投标、合约管理等方面专业特长的高素质人才加入企业，为建设业主提供技术咨询服务。

3.2 延伸服务范围，为业主的风险控制提供技术支持

延伸监理单位现有的服务范围，为业主的方案阶段和实施阶段的风险控制给予技术支持。例如在项目前期，通过监理介入工程设计工作，主导优化设计，做好设计阶段的造价控制。这样做的好处，一是可以一改部分设计人员与工程实际脱节、重技术轻经济、任意提高安全系数与设计标准的习惯，从根本上对项目投资实施有效控制；二是可以检查设计漏洞，减少实施阶段由于设计变更带来的造价增加。三是有利于监理项目组在承发包阶段介入，及早发现招标文件、合同条款的不足与缺漏，防范项目业主因之遭受索赔的风险。

3.3 拓宽业务面，强化造价控制和合约管理的能力

首先，监理单位一定不能仅满足于质量检查，沦落为施工质量的旁站检查服务。《新规范》要求施工过程的工程造价支付结算直接进入竣工结算，过程结算对造价咨询要求高。监理单位在结算工作中的重要作用会加重其合同管理的职能，向造价控制侧重。监理单位适时增强造价控制能力，将质量监理与投资监理合二为一，将会给业主带来更多的收益。其次，为了更好地贯彻《新规范》，控制承发包阶段业主的风险，监理单位要把招标代理业务兼顾起来。因为招标阶段工作质量的好坏，直接影响实施过程的索赔与合同纠纷。监理单位通过招标文件的编制、合同条款的设置、投标人资质资格的设定、招投标程序的管理、招标工程量清单的编制与审核、回标的分析、投标文件的评审等一系列关键工作的审核把关，以及提供施工招标代理业务，可以有效防范招标人在承发包方面的风险。其三，监理单位由单纯的按图施工、按施工及采购合同办事这样的合同管理工作，进一步拓展和提高合同管理能力。加深合同签订起的参与度，利用专业技术人员、法律专业人员，推敲合同条款，忠实地体现招标文件、投标文件的原意，补充和细化招投标设定的前提条件的不足，使合同条款更严密、更完善。其四，增加合同纠纷处理的工作服务，发展监理单位为综合服务型咨询公司。合同纠纷处理的能力至关重要，监理单位应依据《新规范》以及合同条款，替业主处理纠纷，减少索赔的发生，控制业主的风险。

3.4 培养复合型人才

监理作为咨询行业，提供智力服务，其服务效果直接受知识结构、文化水平、专业技术经验的影响。就行业现状而言，目前现场一线人员的情况不容乐观。在建项目中，大量使用监理员和年轻的大中专、职校毕业生，甚至是因占地失业的郊区农民；总监兼管多个项目而疲于奔命的现象普遍存在。而在岗的监理人员因为报酬低、工作环境差，工作积极性就会降低，工作成效也差。其结果是直接给企业甚至行业造成极大的负面影响，导致恶性循环。基于以上现状，监理单位要培养有竞争力人才，打造自己的竞争抓手；要加强人力资源建设，改善人才结构，制定人才培养计划和合理的薪金结构，因人而异地为员工在公司的发展提供人才设计，让员工看到自己每一个阶段在公司的发展。员工看到未来有奔头才有干劲。所以在人力资源管理上一定要坚持精细管理，重视知识智力的价值，增加知识智力含量；借助软件工具发展业务，如用 BIM 进行造价、设计、工期等控制，为业主控制全过程建造风险；吸收具有造价控制、招投标管理、监理等专业能力的复合型人才，打造人才核心竞争力。

总之，在《新规范》模式下，在不远的将来，市场对项目建设综合管理能力的需求，将是提供咨询服务的监理单位改革经营策略、制定应对措施的指挥棒。为迎合这一需求，必然催生出诸多以项目综合管控为主业的新生力量。监理单位面对新需求，必须提高咨询服务能力，才能抓住机遇，适应时代要求；否则机会将悄悄溜走。

4 结 语

《新规范》进一步规范了承发包市场各方的行为。尤其是对项目业主在承发包阶段、合同管理等方面的管理责任有所加强，无论是横向的面还是纵向的线都明确了其应该负的责任，给项目业主控制风险带来了很大难度。业主需要一个提供以现场管理为基础，综合投资控制、合同风险管理等全过程服务的咨询人。有多个业务板块的监理单位有先天优势发展成为具有综合服务能力的咨询企业。为适应这一系列工作的高要求，监理单位的经营应对策略应转向拓展业务面、提升智力含量，打造人才优势、构建人才高地，培育出以投资决策、现场监理、造价控制为主线的综合项目管理能力上来。