关于国有资产流失现状的调查与思考

于广云

（江苏交通控股公司，江苏 南京 21000）

1 国有资产流失的主要表现形式

通过对近几年来国有企业领导人员违法违纪案件情况的调查分析，我们认为，国有资产流失主要表现在以下六个方面。

1.1 企业改制不规范导致国有资产流失

（1）弄虚作假，暗箱操作。财务审计不严，资产评估不实，虚构虚增成本，对应收、应付账款进行账务处理，隐匿、截留、转移企业资产。

（2）高值低估、低价贱卖。产权交易和中介机构联手，低值评估国有资产。对有形资产部分按原值等价折合入股，对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，将市场升值部分占为己有。

（3）低价处理，明卖实送。将公有财产以悬殊的低价处理给个人或将公有财产无偿按比例量化给个人。

（4）成立新企，甩掉包袱。一些改制企业在改制中把资金和较好的设备抽出另组企业，而把债务甩在原企业，造成坏帐、烂账的既成事实，然后让银行承担债务损失。

1.2 私设“小金库”或“寄生公司”导致国有资产流失

（1）一些企业截留资金搞帐外账，私设小金库，将国有资产非法转移，个人或小团体从中大捞好处，随意支取或私分。

（2）一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导人员、中层管理人员等投资成立的民营公司经营，获取高额利润由中高层管理人员分红，造成巨额隐性国有资产流失。

1.3 决策失误导致国有资产流失

（1）企业出于利益驱动或为出实绩，盲目上项目或搞重复建设，以致出现“胡子工程”、无效工程，这种情况在引进外资项目、搞合资联营的情况下比较普遍。

（2）企业决策不民主，一把手搞“一言堂”，在投资缺乏可行性分析、风险分析的情况下随意投资，结果有的项目上了无市场、有的项目根本无法实施，还有的签订、履行合同失职被骗，导致国有资产大量流失。

1.4 随意担保、拆借导致国有资产流失

（1）一些国有企业未经慎重研究，为私营及合伙企业等提供债务担保、拆借，借款到期后，因债务人不能及时归还，而由担保人代为清偿债务。

（2）个别国有企业领导人员私欲膨胀，利用为人担保、拆借收受高额贿赂，谋取私利，而担保单位却因代为清偿债务而造成国有资产流失。

1.5 企业管理混乱导致国有资产流失

（1）一些企业内部管理制度不健全，有章不循或无章可循，管理松懈，跑、冒、滴、漏现象严重，为一些心术不正、私心杂念严重的人伺机大开方便之门，贪污、挪用公款、侵吞国有资产现象时有发生。

（2）企业领导人员在工程项目招投标、物资采购、产品营销管理工作中违规操作，损公肥私，在个人收取回扣、贿赂的同时，国有权益蒙受巨大损失。

（3）企业领导人员管理不善，长期粗放式的生产技术管理造成生产技术效率低下，不良资产增多，整体效益下降甚至亏损，债务负担沉重，企业经营难以为继。

（4）一些企业领导人员只顾追求自己任职期间内的短期利益，盲目扩大企业消费，不注重生产发展基金的积累，致使技术改造投入减少，发展后劲严重不足，形成潜在的国有资产流失。

1.6 股份制企业违反利益分配原则造成国有资产流失

（1）违反同股同利原则，在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利压低国有股分配收益。

（2）将国有股排斥在外，只给内部持股职工分红派现，或未经批准只给国有股以记账形式分红。

（3）不按规定过分地提高职工的工资待遇，其实质是将年终应分股利提前分配，而国有股分得收益却所剩无几。

2 国有企业国有资产流失的主要特点

我国经济正处于转型时期，由于体制、机制不完善，国有企业国有资产流失主要呈现以下三个特点。

2.1 国有资产流失主要发生在国有企业的五个重点部位和关键环节

（1）企业改制重组和产权变更；

（2）重大投资和经营决策；

（3）财务管理；

（4）物资购销；

（5）工程项目招投标和在建项目管理。

2.2 国有资产流失涉及的五类经济问题

（1）企业领导人员和财会人员利用职务之便贪污、侵占、挪用公款。

（2）借国有企业改革、产权流动之机，侵吞国有资产。

（3）将土地和房产开发等盈利趋势明显的国有企业转让给民企，放弃国有权益。

（4）注册民营企业，与国有母公司同业经营，依托国有企业资金、人员、业务为个人谋利，私分国有权益。

（5）多次变更工商登记，将国有资产一次一次划转，变国有为私有。

2.3 致使国有资产流失的五类常见手法

（1）虚假评估、高值低估。通过故意对某些资产不评估、故意对某些财产低价评估、利用会计手段将企业的净资产作低或作成负数、用账面价值代替资产的实际价值、人为调整评估基准日、利用评估有效期等手段以达到高值低估的目的。

（2）暗箱操作、贱买贱卖。通过人为缩小交易信息范围、对交易人进行资格限定、人为压缩交易时间、模糊交易地点等手段将潜在交易人排斥在交易之外。或者通过串通招标、人为将拍卖转为变卖、拍卖时将国有资产分拆等手段，使国有资产低价落入内定人选手中。

（3）主辅分离、转移利润。通过将国有企业的主营业务剥离给三产公司并与三产公司实行承包经营、成立关联公司实行关联交易等手段，使国有企业的主营业务和利润转为个人收益。

（4）滥用职权、假公济私。有的通过违规担保、借贷、放弃应回收的账款和应主张的权利、故意违约以承担赔偿责任等手法，以牺牲国家利益为代价换取高额贿赂、回扣等不法收益。有的通过将国有企业的盈利业务交由亲友经营、向亲友经营单位超高价采购或超低价销售或国有企业领导人员自己成立个人公司，将国有企业变成自己的免费资源。

（5）空手套白狼、恶意骗贷。利用国有企业资产收购国有企业，以所收购企业资产做抵押向银行贷款，再用银行贷款收购国有企业；或以某公司名义获取国有企业对其开出的远期信用证在银行贴现作为收购资金，收购成功后再利用国有资产返回处理信用证以达到无本而盈利的目的。

3 国有资产流失的主要原因

3.1 国有资产产权不清晰

在国有资产监督管理机构成立之前，在法理上，国有资产是属于全体人民的，政府是所有者的代表，但在实际管理上，所有者权益被分割到政府的相关部门以及中央、地方、企业不同方面、不同层级。他们都是资产所有者，都可以管，又都可以不管。这种管资产和管人、管事相分割的体制，容易出现多个部门、不同层级都以资产所有者代表的身份对企业发号施令，而一旦出了问题，又互相推诿，不负责任，以至盲目决策、重复建设、资源浪费、资产闲置现象屡见不鲜，形成巨大漏洞，致使一些单位和个人乘机侵占国有资产。

3.2 国有资产法律法规体系不健全

近几年来，国有企业改革在新旧体制、机制磨合过程中，原有管理模式开始淡出，而新的管理机制尚未完全形成，国有资产管理和产权制度改革的有关法律法规建设滞后于市场发展的需要。由于没有现成经验可借鉴，全国范围内没有统一“模式”，往往容易在操作上造成偏差而导致国有资产流失。由于在法律法规方面缺乏有力的责任追究办法，致使一些国有企业的减值、损失无人负责，很难进行有效监督和查处。

3.3 重大决策体系不规范

随着市场体制的确立和政企分开，企业日益成为市场经济的主体，经营者的权力不断扩大。由于权责尚不分明，且权力的行使缺乏有效的制衡，致使一些经营者对重大投资和经营的决策缺乏可行性分析论证，往往靠拍脑袋、拍胸脯，出了事或无效益则不负责任，致使重大投资、重大经营失误时有发生，国有资产蒙受巨大损失。

3.4 国有企业领导人员的约束机制不完善

由于对国有企业领导人员缺乏有效的激励约束和奖惩机制，一些国有企业领导人员萌生“有权不用，过期作废”思想，短期行为比较严重。有的接近退休年龄，加紧以权谋私；有的“身在曹营心在汉”，利用掌管单位的经营职权为自己或亲友设立的私人公司谋利，达到损公肥私的目的。

3.5 政企不分职责不明

在国有资产运营管理上，政企不分、职责不明的弊端仍不同程度存在，企业不能承担国有资产保值的责任，一些企业国有资产运营无序，管理混乱，领导人员渎职失职搞关联交易、挤摊成本、暗箱操作，悬空国家产权与债权，使国有资产所有者的利益受到了严重损害。

3.6 监管不力执法不严

在对国有资产的监管上，缺乏对国有企业的内部监控机制，对国有企业产权制度改革缺乏全过程的监督机制，在资产审计评估、坏账核销、股权配置、产权转让等关键环节未能严格把关。在国有资产监管机构成立之前，国有企业产权制度改革实施方案和具体操作办法不完善，监管不到位，一些企业成了独立王国，形成上级管不着、同级管不了、下级不敢管的特殊情况，在源头上出现了可能导致国有资产流失的漏洞。一旦出现资产流失问题，往往执法不严，不能及时处理，以致小病不医、大病难治，有令不行、有禁不止，造成国有资产的持续流失。

4 预防国有资产流失的对策思考

4.1 建立健全国有资产监管机制

一是建立健全国有资产监管机构。国有资产监管机构代表政府履行出资人职责，加强国有资产的管理工作，对国有企业资产的保值增值进行监督。二是对国有大中型企业实行规范的公司制改革，用多种形式放开搞活国有小企业，使企业尽快实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的目标。三是在出资人和经营者之间建立制衡关系，形成科学的决策机制，实行重大问题集体决策，避免因决策失误、个人专断而导致国有资产流失。四是明确股东大会、董事会、经理层和监事会职责，形成有效的决策监督机构和制衡管理机制。五是改变国有企业近亲繁殖的模式，积极培育和发展多极的投资主体，实行股权多元化。以科学的管理机制、完善的法人治理结构，确保国有资产的保值增值。

4.2 国有资产监管机构要依法监管

一是国有资产监管机构要依法监管、规范监管、科学监管，做到“不越位”、“不错位”、“不缺位”。二是国资监管机构要推动国有经济结构布局的战略性调整，建立合理有效的激励与约束机制。三是国有企业产权制度改革过程中涉及到的财政、国资、劳保、房产、土地办等政府有关部门，必须树立大局意识，切实履行好自己的职责，加强对产权制度改革工作的领导和协调，及时研究产权制度改革中需要解决的重大问题。既要规范操作，也要提高效率，规定审批时限，加快审批过程，降低改制成本。

4.3 建立国有企业长效激励机制

强化对企业领导人员激励机制。从实际出发，探索实行年薪制和中长期激励办法，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与企业分配。根据企业经营业绩、难度和风险合理确定领导人员收入，克服领导人员短期行为。实行领导人员年度和任期经济责任考核制度，完善科学的干部绩效考核机制，定期、公正、公开对领导人员进行以经营业绩为主要内容的考核并严格兑现奖惩。

4.4 建立公开透明的购销机制

建立良性循环的购销机制，在购销活动中引进公开、透明的竞标手段来确定业务伙伴，有效防止个人利用职务之便随意确定业务对象。在支付货款等购销环节上，也要建立健全严格的操作程序和相关制度，使企业购销活动规范化，杜绝利用职务之便收受贿赂等违法违纪现象。

4.5 完善国有资产监管的法律法规体系

一是完善一系列产权制度改革政策和国有资产监管法律法规，做到有法可依，防止改革过程中“寻租”行为的发生。二是健全信息披露机制与会计制度，加强在信息披露的内容、程序、责任以及惩处等方面的制度建设，加强中介机构的管理，杜绝披露虚假信息，保证投资者和职工对拟改制企业情况的知情权。三是提高违规的惩罚成本，使侵吞国有资产的风险和成本远远大于收益，削弱其投机心理。四是健全监督机制，全程有效地跟踪、监督和规范产权制度改革。

4.6 强化对国有企业资本金的监控

在产权清晰、权责明确的前提下，强化对国有企业资本金的控制。企业重大经济决策以及大额度资金使用，都应经董事会集体讨论；实行预算制度，由董事会及审计等部门实行监控，对资产管理、投资、成本控制和利润分配做到有章可循；通过外派监事会、建立资金结算中心等内部控制体系，降低经营风险；推行审计监督制度，包括年度审计、离任审计、重大经济事项审计等内审制度，及时发现经营活动中的潜在亏损、账外截流等问题，避免经营风险，有效防止国有资产流失。

4.7 完善经济合同签订的审查和监督制度

国有企业在对外业务往来、投资、联营时，应特别注意签订合同行政审查制度。在决定对外签订经济合同时，应体现集体性、科学性和公开性。特别是在签订大宗经济合同时，应有专门机构对合同的风险性、对方的资信状况、合同的经济效益等方面综合分析，由专门机构集体作出决策。应加强对签订合同的法律审查，充分发挥企业法律顾问在签订、履行合同中的重要作用。同时，应对履行合同建立全过程监督制度，及早发现问题，避免被骗。

4.8 强化国有资产监管机构的监督、审核、查处机制

国有资产监管机构对企业负有指导、督查责任。要严格监督改制企业的清产核资，加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格，核查评估结果，保证评估质量。培育透明公正的中介服务体系，加强对社会中介机构审计企业国有资产和财务事项的监管力度。规范产权交易行为，建立规范的交易运作制度，完善产权交易市场，规范和促进国有资产合理流动，提高运营效率。要把好交易关。国有资产所有权转让必须进场交易，坚持公开、公平、公正的原则，避免暗箱操作。要建立产权交易平台，公开拍卖国有资产。加强产权交易的监督力度，强化对国有资产流失案件的查处力度，做到有案必查，惩之必严，违者必纠。