我国社会养老服务体系建设的难点与对策①

郑玉华,王楠楠

(昆明理工大学 社会科学学院,云南 昆明650093)

一、社会养老服务体系建设,是应对人口老龄化挑战的客观要求

我国是老年人口最多的国家,人口老龄化也进入了快速发展阶段。民政部发布的2012年社会服务发展统计公报显示,2012年,我国60岁及以上老年人口19390万人,占总人口的 14.3%。据权威部门测算,到2020年,这个数字将达到2.43亿,2025年将突破3亿。2055年前后将达到峰值4.87亿。

面对日益凸显的养老问题,中共中央采取了一系列应对之策。党的十七大确立了“老有所养”的战略目标。2011年12月16日国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》,这一《规划》是新中国成立以来国家第一次将社会养老服务体系建设纳入专项规划范围,将发展社会养老服务提升到影响国家经济社会发展全局的高度,是指导“十二五”时期我国社会养老服务发展的纲领性文件。2012年12月28日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年法》),自2013年7月1日起施行。该法第五条规定,“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”

社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应,以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标,面向所有老年人,提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络,以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。

《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》的制定及新修订的《老年法》的施行,表明了中央积极致力于应对人口老龄化问题的决心,也必将有力地推进我国养老服务体系的建设进程。但从我国的现实国情看,伴随着养老服务需求的快速增长,推进社会养老服务体系建设的任务仍十分艰巨。

二、我国社会养老服务体系建设面临的主要问题

近年来,我国社会养老服务体系建设虽然已经取得了一些成绩,但由于我国老年人口数量众多,社会养老服务体系建设起步较晚,加之人均收入水平还较低,因此我国养老服务体系建设还面临着一些突出的矛盾和问题,主要表现在缺乏统筹规划、供需矛盾突出、布局不合理、优惠政策落实不到位等方面。

第一,养老服务资源总量短缺且分布不均衡、分配不合理

当前,我国社会养老服务体系建设面临着养老资源供给明显短缺的状况。每千名老人拥有养老床位数,是衡量社会养老服务体系建设水平的核心标准之一。按照《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》公布的数据,截至2010年底,全国各类养老机构养老床位314.9万张,床位数占老人总数比例仅为1.77%,即每千名老人拥有床位数为17.7张。具体来看,来自31个省市自治区的民政和统计部门的数据显示,全国各地每千名60岁以上老人拥有床位数超过30张的省份有两个:江西和北京。超过20张不足30张的省份有13个,陕西、甘肃、海南、广西、云南、贵州等6个省区每千名老人拥有床位数不足10张。有报道称北京一所公办养老院现在排队人数达7000多人,老人要住进去,至少得等10年。“十二五”以来,社会养老服务体系建设步伐加快,养老机构数量不断增加,服务规模不断扩大。截至2012.9月目前,城乡养老机构已发展到4.18万个,养老床位365万张,每千名老年人拥有养老床位达到19.7张。但这一比例不仅低于发达国家50‰至70‰的平均水平,也低于发展中国家20‰至30‰的水平。同时,服务项目偏少,养老服务设施功能不完善、利用率不高,与百姓需求相比还有很大差距。

当前我国养老服务资源不仅总量供给短缺,而且还存在分布不均衡、分配不合理的问题。分布不均衡主要表现为一方面是公立养老院排队等候,一方面是一些私立养老院入住率不足。有关调查显示,并不是所有的养老机构都存在需要排队才能入住的情况,需要排队的情况基本发生在政府公立养老院,而民营养老院需要排队的情况并不多,甚至存在一些民营养老院和村镇养老院很少有人问津的情况。出现这种情况的原因,主要是因为公立养老院是政府兴办的养老院,在资金投入、服务质量、养老环境等方面都较有保障。而社会上那些服务质量较好的民办养老机构,一般都收费较高,致使中低收入的老年人没有条件入住。那些收费相对较低的民营养老院绝大多数又因投入不足、工作人员待遇低、运营成本制约等各种原因往往在居住环境、服务质量、医疗条件等方面很难有保证。

而从社会养老服务资源的分配上看,当前我国养老机构服务中存在福利反导向的现象,即政府财政性资金不能为最需要的困难人群或原有设定的目标人群服务。具体表现为对入住福利机构的老人缺乏规定和引导,无论是公立还是民办养老机构,以接收健康老人为主;一些中、高档次的公立福利院入住的更是一些有一定社会关系、地位和家庭经济状况良好的老人。经济收入低、失能的老人入住率比较低。据相关部门提供的数据,在我国300多万名入住养老机构的老人中,生活完全不能自理的老人仅有25万左右,而全国失能老人总数在1100万人以上。也就是说,失能老人入住养老机构的比例并不高,而这部分老人是相对来说更需要入住养老机构的。于是,这些有限的优势养老资源就主要被那些有关系、有身份、有经济条件但身体条件尚比较好的老人较长时间享受,而真正需要的老人因没有足够的支付能力、没有社会关系被排挤在外,这样就大大加剧了公立养老机构床位的供需矛盾。

第二,老年人口收入偏低与家庭养老支持力下降的矛盾突出

据国家统计局数据,2010年,我国城镇居民家庭人均总收入21033元,农村居民人均纯收入5919元。而同时期城乡老年人平均年收入分别为17892元与4756元。在老年人入住养老机构的个人(家庭)支付能力方面,城镇平均每月可承担费用1016元,农村为172元。北京大学国家发展研究院2013年5月发布的《中国人口老龄化的挑战:中国健康与养老追踪调查全国基线报告》显示,全国有22.9%的60岁以上老年人(4240万人)的消费水平位于贫困线以下(这一调查使用的基于消费的贫困标准,在农村为2433元/年,城市为3200元/年)。在老年人中,农村人口的贫困率高达28.9%,远高于城镇人口的9.5%。调查还发现,在医疗保险覆盖率方面,无论在城市还是农村,贫困和独居老人的覆盖率都较低。可见,老年人口收入水平低,经济能力不足,导致他们难以享受到来自家庭以外的养老服务。

而与此相对应的是,随着子女数量的减少、社会竞争的加剧及家庭小型化,来自家庭的经济资助、生活照料和精神慰藉日益薄弱。截至2010年底,我国有80岁以上的高龄老年人2000万,失能、半失能老年人3000多万。与此同时,我国城乡空巢家庭已达50%,部分大中城市接近70%。在农村,留守老人约4000万,占农村老年人口的近40%。由于大多数青壮年已外出务工,致使家中留守的老人养老条件严重缺失,特别是一些高龄空巢老人更缺乏应有的关怀和生活照顾,他们对养老服务的需求非常迫切。

前述调查还发现,我国越年轻的老年人健在的子女数目越少。65岁以上的老人平均有3-4个子女,45至49岁的中年人只有平均不到2个子女。这不仅对未来家庭养老带来了更大的挑战,也使新《老年法》中规定的“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务”在落实上面临困难。尤其对于独生子女一代,赡养老人将是更加沉重的负担。

第三,养老服务工作人员队伍建设滞后

养老护理员短缺和专业化程度不高也困扰着机构养老。当前我国养老护理行业存在养老护理员专业技能不高、用工难,老年社工专业素质较低、紧缺等问题。据专家分析,我国失能、半失能老人约有3300万,如果按照3:1的比例配备养老护理员计算,我国需要1000多万名养老护理员。而现状是全国从业人员不足百万,每年取得养老护理员国家职业资格证书的只有2万人,且大部分缺乏基本的护理知识、经验和技能,专业化程度较低。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才更是非常缺乏。这种状况存在的主要原因是,目前养老护理员工作比较辛苦且经济收入不高;养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才在职称评定、相关待遇等方面不能享受到应有的平等资格。

第四,民办养老服务机构遭遇政策难以落实的困境

虽然政府下发有关文件,对民办养老机构在税收、土地、信贷、用水、用电等方面给予了一系列优惠政策,但实际运行中由于存在多方利益博弈,政策与现实之间的矛盾难以解决,许多政策优惠往往无法落实。民办养老院是一个公益性的微利加风险性行业,如果运转顺利,最快需要10年才能看到回报;如果按照市场价拿地,其间又没有其他资本注入的话,这类养老院无法长期经营下去。当前民办养老服务机构的发展步履艰难,许多处于亏损状态。

此外,无法与医保对接也成为制约民办养老服务机构发展的重要因素。一些民办养老院内设的医疗服务机构无法纳入医保报销范围,老人们患病不得不去定点医院就医,这种不便导致许多老人不愿意入住民办养老院。

三、推动我国社会养老服务体系建设的对策建议

社会养老服务体系建设是一项复杂的系统工程,必须按照政府主导、政策扶持、统筹规划、多方协同的原则加以推进。

第一,以科学发展观为指导,合理配置和有效利用养老服务资源

首先,各地方政府要树立可持续发展理念,各类养老服务项目的建设规模都要从本地实际出发,本着适度实用原则兴建,保证其运行发展的可持续性。切忌追求一步到位或为了获得更多中央建设补贴而追求过大规模,因而资源的浪费;同时也不能为了强求实现达标,片面追求数字成绩而忽视项目建设的实际效果和质量。其次,要最大限度地整合和利用社会现有闲散资源,注重不同类型福利机构的资源整合,避免盲目发展、重复建设,提高养老资源的利用效率。再次,要明确公办养老机构的基本功能是提供基本公共养老服务,防止不同地区间产生攀比思想,把公办养老机构建成政府的形象工程、政绩工程、利益工程。

第二,加快完善居家养老支持系统和养老服务补贴制度

要坚持以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的基本要求,强化对居家养老的支持和保障。居家养老既符合我国的养老传统,又符合我国“未富先老”的现阶段基本国情。因此,在较长的时期内都应把居家养老作为基础的养老方式。当务之急是要尽快完善居家养老的相关配套设施和服务,有效发挥社区养老服务平台对于居家养老的支持功能,为居家老人在生活方便、情感沟通、身心健康等方面提供具体、务实的服务。

针对目前我国老年人口收入偏低、个别老年群体无钱养老的情况,应尽快完善养老服务补贴制度。我国的养老服务补贴是指基于老年人身体机能衰退需要他人提供照护服务而又无力支付资金时,由政府给予的补助。目前,我国政府已对农村五保和城镇“三无”老人,以及少部分高龄老人提供了一些用于服务的资金,但还没有形成真正意义上的养老服务补贴制度。从我国的实际出发,应有步骤地扩大补贴范围,建立多形式、分层次相结合的养老服务补贴制度。首先在对城镇“三无”和农村五保老年人、部分经济困难高龄老人实行养老服务补贴的同时,应尽快将城乡所有高龄贫困老人都纳入养老补贴范围内,以使他们有经济能力获得必要的养老服务;进一步完善对失能或半失能老人的养老服务补贴政策,为鼓励居家养老和亲情护理,对于家庭成员直接照护的失能或半失能老人,也应给予相应的补贴。因为他们家庭成员的劳动付出为社会减轻了养老负担,节省了社会养老服务资源和费用;逐步对城乡养老保险低、缺乏稳定收入来源的低收入老人,尤其是落后农村地区的低收入老人要进行适当的补贴,以减轻他们的医疗负担和生活压力,从而缓解因家庭养老支持能力下降而带来的家庭矛盾和社会问题。

第三,在动态中协调居家、社区、机构三种养老方式的地位和关系

《规划》指出,我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。从我国的基本国情出发,我国社会养老服务体系建设应分阶段、分步骤地循序渐进,并根据养老的实际需求及国家经济社会发展情况对居家、社区、机构三种养老方式在社会养老服务体系中的地位和关系进行调整。目前社会养老服务体系建设处于起步初期,要坚持以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的基本要求原则,居家养老将是现阶段及较长一段时期内我国的主体养老方式。

但从更长远一点看,随着我国老年人口数量的快速增加及家庭小型化带来的家庭养老支持能力的下降,居家养老将会遇到越来越大的挑战,于是,将会有越来越多的老年人把目光投向养老机构。因此,社会养老服务体系建设不能局限于“十二五”目标的实现,而要有更长远的、全局的筹划,在不断强化社区养老支持功能的同时,科学有序地推进各类养老服务机构的建设,为未来养老方式主体的变化做好准备。这就要求,随着我国经济社会的更大发展和国家经济实力的进一步增强,收费合理、服务到位,配套完善的各类养老机构的供给应该越来越充足,使那些真正需要或乐于入住养老机构的老年人能够如愿以偿。当老年人在居家养老和机构养老之间可以实现自由选择的时候,我国的养老服务体系建设才进入到了一个较高的水平。

第四,建立有效协调机制,为社会资本参与养老服务业发展创造良好环境

2013年8月16 日国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议,确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施。指出,政府要加快转变职能,加大政策支持和引导力度,为社会资本减税清费,推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”。

但从目前社会办养老机构面临的现实困境看,仅仅依靠中央的文件和会议精神,或者只依靠主管的民政部门或发改委,是难以有效解决的。因此,国务院还应出台更加具体的相应规定,责成各地方政府主要领导牵头负责,建立相应协调机制,统一思想,协同行动,确保民办养老机构在税收、土地、信贷、用水、用电、医疗、员工培训和待遇等方面的政策落实到位,切实为社会资本参与养老服务业发展创造良好的政策环境。同时,要求各地方政府结合本地实际,尽快建立健全各级养老机构的服务规范和管理标准,并强化在服务质量、安全、价格等方面的有效管理和监督,营造公平有序的市场环境。此外,在社会力量参与养老服务的方式上也应因地制宜、灵活多样,地方政府可以通过合资、合作、“外包”等多种方式引导扶持民办养老机构的发展,提高社会养老服务资源的整体利用效率。

[1]国务院办公厅.社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)[EB/OL].中国政府网,2011-12-27.

[2]中华人民共和国老年人权益保障法(中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2012年12月28日修订通过)[EB/OL].中国政府网,2012-12-28.

[3]窦玉沛.创新养老模式 着力社会养老服务体系建设[J].社会福利,2011,(11).

[4]董红亚.我国社会养老服务体系的解析和重构[J].社会科学,2012,(3).

[5]吴 诺.构建新型社会养老服务体系的研究[J].天津社会保险,2011,(6).

[6]CHARLS研究团队.中国人口老龄化的挑战:中国健康与养老追踪调查全国基线报告[J].北大国际,2013,(5).