论我国城管执法的法律规制

都玉玲

(焦作大学，河南 焦作 454003)

传统城市管理中，片面强调法律效果而忽视社会效果，强调行政执法权的用尽，以致产生虽依法执法而民众却暴力抗法等负面效应。因此，在城市管理改革过程中，要深化行政管理体制改革，加强法律规制，努力实现法律效果和社会效果的统一。

1.我国城管执法概述

城市管理行政执法局，又称“城管”，其设立初衷在于加强城市市容管理，维护城市的安全与市民生活的有序。由于城管执法产生的法律效果对公民的影响非常大，如果违法、不当地行使，极易损害公民的合法权益，因此城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的基本要求。

城管执法主要有以下几个特征:

第一，法定性。城管执法时均需有法律依据，具有法律从属性，没有法律的明确规定，城管执法只能是违法执法，这也是依法行政原则的基本要求。在城管执法中，经国务院或省人民政府按照相对集中行政处罚权制度批准成立的城管执法机关是合法的行政主体。其采取的强制措施或作出的行政行为必须有法律、法规的明确规定，而且还必须符合法定程序，如表明身份、制作文书、遵守期限等。

第二，强制性和单方意志性。城管执法是以国家强制力为保障实施的，带有强制性。行政相对人必须服从并配合城管执法人员进行执法，否则，执法机关将予以制裁或强制执行。这种强制性是与单方意志性紧密联系在一起的，它的作出，不需要相对人申请，也无须征得相对人的同意。没有城管执法的强制性，就无法实现城管执法的单方意志性。

第三，一定的裁量性。这是由立法技术本身的局限性和城市管理的广泛性、变动性、灵活性的特点所决定的。法律不管如何严密，也不可能将所有的细节予以规定，如果不赋予城管执法较大的自由裁量空间，城市管理将陷于被动甚至混乱的状态。但是，裁量是在法律范围内的裁量，要根据立法精神和立法目的积极灵活地执行法律，而不是随意发挥主观能动性。

2.我国城管执法之现状分析

目前我国城管执法的问题和矛盾比较多、比较大，造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，不仅损害了人民群众的切身利益，还影响了政府机关的权威与形象，制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。

2.1 城管执法体制存在的弊端导致执法权限不清

目前，我国城管没有省一级以及国家级的上级主管单位，各地城管执法局由各地政府领导，缺乏统一性;另一方面，城市管理又被分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能部门，甚至还会涉及到公安、工商等其他系统的主管部门。行政执法权限的模糊规定，与相关职能部门职权上的交叉，都给执法带来很大困难。

同时，城管执法依据不够完善。城管执法具有从属法律性，但以地方行政立法改变部门法律之规定，以低位阶立法改变高位阶立法之规定，此种行为依然存在。其次，城管执法必须满足我国城市化进程的要求，但日趋复杂的城市流动摊贩、激增的城市人口以及其他城市管理任务，不仅对目前的城市管理综合执法体制提出了挑战，而且对现行的城市管理法律规制提出了新的要求。没有独立的、专门的法律来规范城管执法行为，城管执法只能参照相关法律或者自行制定地方法规，使得本就权限不清的城管执法，在法律依据上也处于体系混乱、相互冲突的状态。

2.2 思想理念和价值取向的错乱导致暴力执法不断

在城管行政执法过程中，违法行政和暴力执法的问题比较普遍，主要表现为执法手段非人性化，从而对执法对象造成人格侵犯、暴力侵害和财产侵害。这种以夺取执法对象生产资料为主的执法手段，不仅损害人民利益，违背了以人为本的执法要求，而且在执法程序上违法，不符合依法行政的要求，加深了执法对象和社会的质疑与不满。

究其原因，主要在于公共秩序至上和个人利益之间的冲突。当公共利益与个人利益发生冲突时，许多执法者认为，为了公共利益，个人让步无可厚非，于是就会以公共利益维护者自居，不考虑个人利益，就会强硬执法、暴力执法。实际上，对于违法者来说，维护个人的生存与私利的价值高于法律和社会秩序的价值。当个人的私利甚至生存受到影响时，其不满情绪极易爆发。因而执法理念正确与否，直接影响到城管执法的行为方式。

2.3 城管队伍建设的不足导致执法效果不佳

城管执法人员的素质相比于成立之初，已有了很大提高，但队伍素质参差不齐。有的素质低下，成为违章者的保护伞;有的执法能力较差，不习惯于做耐心细致的思想工作和依法办事;有的缺乏树立崭新形象的信念，在管理过程中仍然用老办法处理问题，不注意培养执法技巧，不注意与群众沟通，导致力度虽大，可效果并不理想。不仅乱停乱放、占道违章经营等现象不断，而且相对人、社会各界、上级政府和主管部门对结果不满，甚至连城管执法者自己也不满。

2.4 城管执法监督机制的欠缺导致执法监督不力

权力如果不受到限制，必然会损害权利。宪法所确立的权力与义务相一致原则，在行政法上予以体现，就是职权与职责相一致。但在城管执法过程中，监督体制却不顺畅，监督技术落后，人员水平不高，领导包庇下属等。

尽管法律法规规定了追究违法行政行为作出者的责任，行政处罚法也规定了“行政机关及其执法人员在做出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”，但由于执法机关与行政相对人的不平等导致操作性不强，至于赔偿等环节更多是在救济之后，而不能在行为作出时及时纠正，从而既浪费人力物力财力，又使得社会公平受到影响，更何况救济的道路有点漫长。

3.我国城管执法法律规制的路径探索

解铃还须系铃人。根据对我国目前城管执法存在的主要问题的分析，我们要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，坚持以人为本和科学发展，大力推进观念更新、制度革新和方法创新，尽快提高依法行政能力，提供更人性、更积极、更有效的城管服务。

3.1 树立保障人权、为民服务的执法理念

马克思恩格斯在《德意志意识形态》中指出:“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是:人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。”2004年宪法修正案也明确规定，“国家尊重和保障人权”。而生存权属于人权的范围，是人类最基本的人权，城管保障人权不仅是一种道德义务，也是一种宪法义务。城管执法机关这时要明白，公民的生存权优先于市容管理权。

《独立宣言》中提到，“我们认为这些真理是不说自明的，所有的人生而平等，他们由创造者赋予若干不可剥夺的权利，其中有生命、自由及追求幸福;为了取得这些权利，人类在他们之间建立政府。”保障人权是成立政府的原始起因，也是政府最基本的功能。因此，作为城市管理的执法机关，要转变执法观念，不要“一刀切”地动用驱赶、没收工具或罚款等简单方式来实施执法权，要用疏导方式，既保障公民生存权的实现，又保障公共秩序的良性运行，而不是无法律根据的取缔，要学会给弱势群体提供一个可以容忍和信赖的基本生存空间。

3.2 加强城管部门自身的建设

经过改革开放三十多年的建设，我国各个城市都已意识到原来城市规划存在的缺陷，因此在目前城市建设的总体规划领域要注意加强与完善。城管执法实践中，经常纠正流动商贩的占道经营行为，实际就是因为缺乏充分的前期规划和有效的疏导措施，就像大禹治水一样。

另外，城管执法机关由于成立时的特殊背景，使得在法律地位上缺乏明确的支持，在运行程序上没有具体的配套措施进行依托，需要在部门自身建设方面进行加强，明确职权与职责，与其他部门划清界限。当然，推进依法行政还必须提高行政公务人员的依法行政能力。现行的公务员考试可以帮助提高城管执法人员的基本素质，而良好的奖惩机制和依法行政的执法观念则是保障。

3.3 加强对城管执法的立法完善

城管执法时，除了《行政处罚法》外，更多的依据是法规和规章，甚至是行政规范性文件，导致同一位阶规范的冲突和下位法违反上位法的情况出现，给相对人造成恶劣影响。因此，解决问题的根本之道，还是应当以科学的理论指导科学的立法，使科学的立法得到正确的执行。

(1)进一步明确城管执法机关的法律地位。主要在于明确城市管理领域行政处罚的职能定位;明确城管执法过程中享有的行政强制措施权;明确城管执法队伍与相关部门间的纵向和横向关系，确定相应的协调形式、程序以及责任等。

(2)执法程序要严格、文明。城管执法队伍在“以人为本”的理念下文明执法，不要片面地认为执法权就是处罚权、强制权，而应缓和执法情绪。当然，执法程序也要严格，2012年开始实施的《行政强制法》一定程度上可帮助城管执法提高效果和社会满意度，但前提条件是严格依照法定程序执法，在程序中体现公平公正，因为程序的作用就是平衡执法机关与相对人之间的权利义务关系。

(3)创新管理方法。世界民主化发展的趋势和民众法律意识的增强，使得现代行政已逐渐转向给付行政、服务行政。《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出:“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。即城管执法机关除依法采用传统的强制性管理方式以外，还应积极探索行政指导、行政奖励、行政合同等柔性管理方式，增强与相对人的参与性、互动性、协商性和可选择性，以期实现城管机关与相对人在行政法律关系中的平等地位。

3.4 加强对城管执法的监督

服务型政府应当是有限政府，是一种优良的管理模式，但缺乏民主基础和强有力的监督，将没有任何实质意义。孟德斯鸠说过，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，任何权力一旦失去监督必然孳生腐败。而城管综合执法要转变为服务型的执法，不仅依赖财政监督、民众监督、行政系统内部监督、司法监督等途径，更依赖我国民主制度的健全。

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