浅析跨境人民币贸易结算对外汇管理政策的影响及相关建议

张爱玲

（国家外汇管理局山西省分局，山西 太原 030001）

近年来，人民币跨境结算迅速发展，并逐步向涉外直接投资、离岸金融市场开放等方面推进。人民币跨境结算在支持经济金融对外开放、促进对外贸易稳定增长方面发挥了重要作用，但在目前欧债危机不断扩散蔓延、进出口贸易利润降低、境内外利率差异较大的背景下，也存在着不少企业通过人民币跨境结算套利的情况，同时跨境贸易人民币结算政策与现行外汇管理政策在执行中也存在着许多互不衔接的问题，需要进一步加强协调与完善。

一、研究背景：跨境人民币结算管理与外汇管理政策差异分析

自我国2009年7月跨境贸易人民币结算试点正式启动以来，跨境人民币结算范围与品种不断扩大，跨境人民币结算业务快速增长。2011年跨境贸易人民币结算业务累计发生2.58万亿元，人民币对外直接投资总额达1109亿元，其中人民币FDI总额达907亿元。跨境人民币结算对促进企业贸易便利化起到了一定的积极作用，但由于外汇监测体系和跨境人民币监测体系不完善以及外汇管理政策和跨境人民币管理政策存在差异，给跨境人民币结算监管带来了困难，亟需采取有效措施加以解决。

在现行政策环境下，本外币跨境结算监管职能分属人民银行和外汇局，也就是“本币归人民银行管理、外汇归外汇局管理”，两者监管思路总体上是一致的。但是，由于我国长期处于外汇管制阶段，人民币管理和外汇管理基本上处于割裂状态，本外币的法规体系、统计体系、交易体系、清算体系等都自成一派，互无交集。跨境人民币结算法规制度很多与外汇管理制度存在冲突，人民币由于参与了跨境交易而嵌入了现有的涉外收支体系，法规制度上的冲突就直接造成了监管上的冲突。本外币监管的区别根本上来源于货币的不同，即由于货币的负债主体不同而导致的不同。但从跨境交易的角度看，假设流动条件没有差别，那么对于本币与外币的监管应该趋于一致，特别是在我国当前推动资本项下自由化以及人民币国际化进程的背景下，本外币在境内外的兑换越来越趋向自由，对于本外币监管的重点在于货币在跨境流出入过程中产生的涉及经济金融安全的利益套取甚至恶意的利益侵害。因此，客观上本外币协调监管首先所面临的最大问题就是如何将两个完全不同的货币运行体系进行有机整合，面对互相割裂的系统，统一的监管框架很难形成。例如，由于两个体系互相割裂，往往出现当涉嫌可疑交易的外币兑换成本币或转存或提现或进行再交易时，外汇部门的相关检查进程戛然而止，在缺乏本币监管体系的有效支撑下难以进一步深入查处。

二、跨境人民币结算监管面临的问题

随着跨境人民币业务规模的不断扩大，这种同业务、不同币种、两种监管要求的模式不可避免地带来了潜在的风险。除了微观操作方面的，本外币监管差异所带来的问题更重要的在于难以对监管目标和政策的统一形成有效辅助。主要体现在五个方面：

（一）两者监管系统平台不一致、不配套

人民币跨境结算主要通过跨境人民币收付信息管理系统（简称RCPMIS系统）进行业务管理。与人民币跨境结算相关的人民币同业往来、报关、收付、出口人民币资金留存境外、贸易项下人民币对外负债、银行人民币保函等均需要银行在RCPMIS系统进行信息登记、报送。外汇管理则通过国际收支统计申报系统、外汇账户管理系统、外债统计监测系统、直接投资外汇业务信息系统、结售汇系统等进行信息的采集和监管。由于本外币管理职能部门和监管系统平台不一致，决定了两者在具体政策操作方面必然存在差异。RCPMIS系统和外汇局的各系统分别进行操作，各系统在开发理念、功能需求、系统设置等方面存在不配套性，客观上给政策套利行为提供了空间。

（二）两者贸易投资便利程度不一致

在具体制度设计上，人民币跨境贸易结算监管相对于外汇管理更为宽松、便利。在账户管理方面，人民币跨境结算账户视同境内人民币结算账户管理，不区分资金用途，无论用于跨境贸易、其他经常项目还是资本项目的人民币收支均可使用同一账户；而外汇账户区分经常账户和资本账户按用途分类管理。在资金用途管理方面，跨境人民币资金境内用途不受限。跨境贸易人民币资金汇入后，即可直接进入人民币结算账户，进入人民币结算账户之后的资金用途不受限制。而外汇在境内不能自由流通，外汇管理部门对进入外汇账户的外汇资金通过汇兑环节对其结汇后的用途进行监测，如资本金结汇实行支付结汇制管理，外债提款结汇需要登记核准等，个人结售汇实行年度限额管理并严格控制分拆结售汇行为。

（三）资金流动性管理不一致，使跨境资金流动监管效率大打折扣

跨境资金流动数据的割裂使监管部门无法对货物流与资金流进行有效的比对与监管，不利于了解与掌握跨境资金流动全貌，监管效率与有效性大打折扣。譬如：交叉币种业务不易监督管理。跨境人民币业务推出后，企业以交叉币种方式办理进出口业务，如以外汇报关而以人民币对外支付，将增加外汇管理系统的贸易收付汇系统中进口报关数据；反之，将增加出口收结汇系统中企业可收汇额度，从而对外汇管理贸易收付汇总量核查的准确性造成较大影响，导致贸易总量偏离度的加大。

（四）贸易真实性审查要求不一致，给异常资金流入创造了缺口。由于本外币结算在贸易真实性审查方面采用两套系统，在发生报关计价环节与实际结算环节币种错配的情形下，易形成监管“盲点”，增加外汇局、银行和企业的工作量，弱化外汇管理主体监管的效果。如企业以外币报关人民币结算，海关电子口岸系统会向相关外汇业务系统导入报关信息，而企业进行人民币结算时，银行又可依据企业提供的报关单将报关信息录入RCMPIS系统，如此造成外币监管平台中虚增货物流数据，需要外汇管理部门按照出口企业报告在外汇监管系统予以删除并通知银行，增加了三方工作量；若企业未主动报告，有可能出现企业利用虚增的货物流信息，进行外币资金多收付。企业以人民币报关外币结算的情形下，海关电子口岸系统会向RCPMIS导入海关报关信息，若企业和银行未及时向外汇局报告，加大企业总量核查不匹配程度，也可能为不法企业利用两个监管平台进行重复收付款制造机会。

（五）本外币结算模式的差异影响国际收支申报数据质量

由于跨境人民币结算业务不同于外汇结算，其汇路通过人民银行大额支付系统完成，直接进入客户账户，银行只能人工逐笔识别跨境人民币收支业务并手工录入国际收支申报系统，易出现漏申报现象。而国际收支申报系统和人民银行RCPMIS系统中的资金流数据无法共享，使得外汇局在对此类业务进行国际收支现场核查时，对数据的比对难以进行，缺乏行之有效的检查程序和方法。金宏系统与人民银行RCPMIS系统数据申报规则不同，RCPMIS系统数据导入相对国际收支申报系统滞后，为国际收支核查数据比对造成技术难度。

三、解决思路和相关建议

在当前阶段，涉外经济和跨境人民币形势的发展面临许多复杂的不确定因素。为尽可能减小本外币政策差异对外汇管理的不利影响，进一步推动跨境贸易人民币结算业务，加强对异常跨境流动的监管，切实防范风险，特提出以下政策建议：

（一）完善跨境人民币相关的信息共享和监管机制。构建以跨境交易参与者为主体的本外币协调监管框架

外汇局与人民银行应加强沟通与合作，建成一个公共数据平台，增进与经贸、工商、税务、海关等部门的联系与合作，实现跨境人民币信息和数据共享。一是针对跨境人民币结算业务，建立起一整套系统的资金监管制度，对各环节的跨境人民币资金流动情况进行监测。二是明确外汇局对跨境人民币资金的管理和检查权限，避免监管盲区。三是做好“推改革”与“控风险”的措施配套，及时出台实施细则、操作指南等业务规范性文件，遏制跨境人民币结算中的投机套利活动。四是协调好跨境人民币结算管理与外汇管理政策，积极研究在资本项目可兑换进程中，人民币跨境投融资行为对外汇收支的影响，统筹制定管理措施。总体来说，以国家宏观经济调控目标和跨境交易的真实性为监管目的，不论跨境交易使用外汇还是人民币，对其实行主体监管。

（二）加强跨境本外币一体化管理，堵塞监管漏洞

一是加强本外币真实性审核平台的信息共享，梳堵本外币真实性审核平台差异产生的监管漏洞。人民银行、外汇局和各银行应加强信息共享、业务沟通和事后跟踪监测。要求各银行或外汇局在为企业办理本外币结算业务前，均要通过系统核实企业报关单是否存在重复收款情况。也可建立外汇局系统与RCPMIS系统之间的数据交换机制，实现监管统一平台，彻底梳堵重复收汇（款）漏洞，实现本外币监管一体化。二是建立RCPMIS系统与相关外汇业务系统之间的数据交流机制，确保相关信息完整性、真实性与准确性。通过加强外汇金宏系统与人民银行RCPMIS系统数据的核对机制，实现人民币国际收支数据比对以达到核查目的。

（三）建立人民币结算产品审核备案制，防止银行利用产品创新规避管理

一是建立结算产品报备制度。银行在推出新的人民币表外融资产品之前，除向银监会报备外，也要向人民银行进行报备，使人民银行对各产品的业务流程、范围、结构、风险、资金流动特征等进行全面的掌握，并进行梳理和评估，在此基础上建立银行表外融资业务监测制度。二是持续完善监控指标，实现资产负债管理的动态预警。人民币资金跨境产品创新是一个涉及到多方面因素和环节的系统工程，要建立对全过程跟踪管理的动态风险管理系统。对于开发或试行中的人民币资金跨境产品，应由专门小组定期校正产品创新业务和资产负债项目变动的关键模型、假设条件和模型参数，拟定风险预警和风险预案，最大限度减轻金融产品创新可能产生的负面影响；对于相对成熟的人民币资金跨境产品业务流程，应该针对每个环节、步骤细致地进行分析，根据不确定性的大小、危害性的严重程度等，明确关键的业务、程序、人员和岗位，确定风险控制关键点，并制定措施重点管控风险。

（四）加强统计监测和现场检查，推进跨境人民币业务均衡发展

一是加强对国内银行在境内外系统内有偿调拨资金的管理，强化境外人民币的流动监测机制。根据银行信贷扩张速度及社会融资总量，合理引导境外人民币回流的节奏和规模。二是扩大人民币流出渠道，稳步推进人民币境外直接投资、对外债务等资本项下业务均衡发展。此外，应定期开展跨境人民币业务开办情况的现场检查，针对发现的问题进行归纳总结，探索解决方法，提出有效的政策建议。三是加强贸易人民币资金收付的流动监测和预警工作。建立异常资金流动监测指标，重点关注人民币资金收付明显不匹配、收支规模异常波动的企业，结合贸易进口付汇改革制度，对企业实行分类监管。四是在推进跨境人民币交易的同时，急需建立相应的对违规资金的处罚办法。否则，即使发现了违法违规行为，也会因为缺乏政策依据而无法进行相应的检查处罚工作，无法对异常资金形成打击。

（五）健全外债统计制度，形成对跨境人民币的系统管理体系

不分外债币种，只要构成对外负债都纳入我国外债管理范围。将人民币贸易融资产品、人民币贸易信贷、境外机构人民币负债等人民币形式的对外负债，统一纳入外债统计范畴，以便于准确掌握外债数据，防范跨境资金流动带来的国家债务风险。在完善人民币贸易信贷统计方面，可通过细化分币种的贸易信贷调查项目，或实现与RCPMIS系统中人民币贸易信贷数据共享。明确“擦边球”外债、投资性公司的人民币再投资管理办法。投资性公司的人民币再投资问题由于涉及到实际操作，建议尽管出台相关操作规程。

（六）加大对跨境人民币资金的分析研判力度，将其作为跨境资金监测的重要组成部分

跨境人民币交易使得企业在经常项目和资本项目交易下资金的选择性增加，内部资金结构安排更为灵活。为掌握跨境资金流动的动向、企业内部资金结构如何配置以及银行在跨境资金流动所起到的作用，就需要外汇局对整个跨境资金流动进行更加全面、深入的监测和分析。可确定若干家重点企业，对企业的业务结构、外贸等情况跟踪监测，及时发现非法资金流动苗头。对业务数量不断增长、操作手法不透明的企业，适时开展专项检查，及时打击非法资金流动行为。同时，在直接投资管理系统中增加人民币资本金的备案功能，要求银行对企业人民币资本金的支付使用进行备案登记。同样，对外债管理系统进行升级，增加银行端系统，要求银行对于所有外债资金的使用均反馈给外汇局，以为外汇局非现场核查提供数据基础。

（七）完善人民币跨境流通的制度建设，建立健全风险监管体系

建立一套统一规范的结算管理规章制度，统一对银行的内控要求，统一结算工具、结算流程等相关操作要求，从源头上控制结算风险。明确对不正当竞争行为的制裁依据，防止开办银行为了拓展业务而不顾客户准入条件和结算条件等违规经营和恶意竞争行为的发生，引导商业银行公平合法竞争，使监管者有监管依据，执行者有规范依据。人民银行等国内相关部门应与境外银行加强联系和沟通，及时了解和掌握人民币在境外流动、兑换和沉淀量的信息，通过与境外银行的协作与代理关系，对人民币进出境和在境外流通进行监控、疏导和利用。

（八）搭建以支付结算体系为核心的金融服务平台，完善金融服务功能

人民银行应充分利用国内人民币支付结算平台，与周边国家协商构建人民币跨境结算支付体系的具体做法，搭建一个跨境金融结算服务平台和一个跨境金融信息交流平台。积极推动电子支付工具的延伸运用，建立高效、便捷的银行支付网络，疏通境内外银行之间安全、便捷、合法的结算渠道，提升正规金融跨境结算的竞争力，降低人民币境外的金融活动风险。相关部门还应积极创造条件，通过多种方式提升金融服务质量和水平，满足人民币贸易结算的需求。