浅析海关行政执法中的依法行政原则

芦 琳

（山西国际商务职业学院，山西 太原 030031）

随着经济的发展和社会的进步，国家行政机关的职权范围也大范围地扩张，行政权力的急剧膨胀导致其触角触及的范围也随之扩展并且已经深入到我们普通人生活的方方面面。我国现阶段正处于社会转型、体制转轨、政府职能转变的大变革时期。变革的过程是艰辛而漫长的，在这一过程中对行政权力的监督和制约就成为了极其必要和迫切的。对于国家重要的行政机关之一的海关应如何提升自己在海关行政相对人面前的公信力，实现依法行政、责权对等就是本文重点讨论的内容。海关在依法行政方面表现出不少问题，本文结合海关现实行政执法现状，剖析了目前海关行使行政权中依法行政原则适用不尽如人意的原因，最后就如何有效实现在海关行政执法中更好地实现依法行政原则做了论述。

一、依法行政

胡锦涛总书记指出，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。依法行政是依法治国建设对行政机关提出的根本要求，是行政机关在行使权力的过程中的基本准则，是维护行政机关形象，赢得公众信任的保障。所谓依法行政是在行政机关的宪法地位和行政权的来源方面所做的表述。根据中华人民共和国宪法的规定，行政机关由国家权力机关选举任命产生，属于国家权力机关的执行机关。国家权力机关最基本的意志表达途径就是制定法律，而国家执行机关的任务就是执行法律，因此行政机关的执行法律行为就必须在法律的授权范围内依法进行。依法行政是现代政治文明的最重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国执政的理念和方式的革命性变革。更具现实积极意义的是：依法行政是从根源上遏制腐败的根本性方法。腐败既是历史的产物也是现实的产物。我国封建社会的历史和中国共产党90年的经验告诉我们：没有制约的权利及其容易被个别人或小团体滥用，最终导致政权的旁落或国家的动荡不安。依法行政本质上就是运用一套科学严密的法律规范规制权力的运行，让权力的运行透明、规范并且科学，一旦权力超出法律的框架或范围就会有相应的惩治措施来惩戒违规行为主体，实现对权力运行的事前规范、事中制约和事后惩治，因此依法行政对于反腐的重要性可见一斑。

二、海关依法行政原则适用存在的问题

（一）法律体系构建不够完善

首先，法律的制定缺乏协调，立法工作滞后的问题仍然没有得到解决。这主要体现在国务院与海关总署、海关总署与各直属和隶属海关在制定相关行政法规和规章的过程中缺乏沟通和协调，导致规范性文件的衔接、互补性差，甚至出现相互冲突的现象。这直接导致执法工作的难度加大，对同一问题不同部门的处理是存在较大差异的，并且还有可能出现职责不明的问题，导致问题不是大家都来处理就是没有人处理，最后是问题无法得到妥善的解决，损害了国家行政机关的形象和政府行政的公信力。其次，上位法的规定过于粗略，缺乏可操作性，导致下位法无权制定相关配套规范性文件，最后的结果就是该上位法成了费时费力后的漂亮摆设。再次，各级海关在行政执法的过程中仍然存在大量不受限制的自由裁量权，极其容易为腐败埋下隐患。最后，我国行政法律制度不健全的问题也深深影响着海关系统的立法执法工作。行政机关执法长期重实体轻程序的思想，极大地损害了行政机关的公信力和程序法的立法步伐，严重阻碍了依法行政原则的实施。

（二）海关公务人员执法意识没有完全转变

我国的历史造就了我国行政机关普遍的官本位的思想，行政机关的工作人员法治意识淡薄，执法不够严谨，越权执法的情况屡见不鲜。在行政执法的过程中，屡屡出现“人治”高于“法治”的现象。这样就造成了权力得不到应有的规范，有法不依、执法不严、违法不究的现象就会发生，官商勾结、权钱交易、滥用行政权力的腐败案件就会不断发生。海关由于享有法律赋予的行政权力，具有了天然的优势地位，这也为一些官员搞政绩工程漠视人民福祉和公众利益创造了条件，最终的结果就是相对人对海关的公信力产生质疑。

（三）权力在行使过程中仍缺乏有力的监督

海关的业务特点使其具有很强的专业性，致使对海关的监督要比其他行政机关的难度大很多。没有监督的权力必然会被滥用，海关在内部监督机制上由于受复杂情况和关系等因素的影响，监督力度没有达到预期的效果，仍然存在很多亟待改进的方面，尤其在当前海关业务信息化的背景下如何对相互关联又相互独立的业务流程进行有效的监督值得深入的探讨。另外，除了内部监督，如何加大外部监督，也是保证海关依法行政的一个重要方面。海关现行的行政执法监督体系并不能满足对行政权力的监督需要。温家宝曾指出“权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生蔓延的重要原因。必须把加强监督制约权力的制度建设摆在突出位置。这是从源头上防治腐败的重要保证。”

对于海关行政权力的监督除了法律规定的人大监督、国务院监督外，针对现阶段的现实情况，发掘更直接、更见实效的监督方式显得尤为重要。因为实践中各级人大及其常委会的监督多流于形式，实际效果并不理想；行政相对人的监督名不副实，监督的效力很低。并且监督的机制还存在很多缺陷，经常会出现同为“运动员和裁判员”的情况。

（四）基层执法重实体轻程序的问题严重

海关基层机关行政执法是否公开公平公正地依法行政，直接关系到行政相对人合法权益的保障和海关的法制建设，更关系到我国建设社会主义法治国家方略的实现，也影响到我党和政府在人民心中的威信和形象。基层海关由于人员不足、人员素质差异等原因，在实际执法的过程中只重执法结果，轻视执法过程的问题一直比较突出。

三、完善海关依法行政的对策

海关行政执法能否保证公开、公平和公正地原则依法行政，最直接的关系到行政相对人的合法权益，并直接影响法治型海关的建设，更关系到依法治国建设和社会主义法治国家方略的实现。海关行政执法是否依法行政，对建设和谐社会有着深远的意义。

（一）健全完善海关行政法律制度，是依法行政的必要条件

制度建设对于提高海关行政权力实施的效果和预防腐败有着极其重要的作用。第一，提高现有体制下海关行政立法的质量。避免立法上的管辖空白和相互交叉问题，系统地整理现有海关行政法律规范，明确各权力主体的职责范围和权力界限，铲除权力滥用的土壤。诚如胡锦涛总书记所强调的：“全面推进依法行政，要认真落实依法治国基本方略，以建设法治政府为目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大作用。”只有从根本上完善健全了海关的行政法律体系，才能真正有效地依法行政，才为海关的依法行政创造了可能。第二，完善配套的法律解释制度和合理的实施系统及科学的审查监督机制。光有了高质量的立法，如果得不到有效的实施也是枉然，因此对于立法的解释工作就显得尤为重要，海关总署作为海关系统的最高行政机关在法律的解释方面应负有更加重要的责任，应保证完善后的法律规范得以真正落实。

（二）弘扬法治精神，提高海关关员依法行政的自觉性

我们都学习过物质与意识的关系，知道物质是第一性的，意识是第二性的，也清楚物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用。在依法行政中将“法治”精神全面地落实，深深植根于行政人员的头脑中，提高执法人员的法律素养，才是从根源上遏制权力被滥用。对于各级海关来讲，权力和责任是高度统一的。海关做出的行政行为既是行使权力的过程也是履行职能承担责任的过程。海关公务人员要牢固树立“职责本位”的观念，切实回应行政相对人的各种正当诉求，做到履职尽责。要将业务知识学习纳入议事日程，并且把业务知识学习与考核、福利等方面进行挂钩，最大限度地调动和激励海关行政执法主体的学习积极性，满足服务型海关建设的需要。

（三）强化监督机制，提高海关依法行政的能力

按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，我国逐步建立健全了决策权、执行权、监督权的相互制约与相互协调的权力结构和运行机制，积极推进权力运行程序化和公开透明化，并加强对权力的制约和监督等方面的力度，且已经取得长足的进步。我国现阶段已经初步形成中国特色的权力监督体系包括：权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论以及人民群众、各民主党派、社会团体等方面的社会监督。但由于行政违法难以追究或行政处罚不合理等问题，这些监督在实际工作中的乏力也是众所周知的。因此，笔者认为要针对不同的监督主体采取不同的方法。首先，更加准确地制定人大监督中切实可行的法律规范，使监督的对象、内容及程序和后果更加清晰，有较强的可操作性，这样就可以保证人大的监督能够有效地落实。其次，重视舆论和群众的监督，从2013年4月19日开始实施的门户网站“网络举报监督专区”措施，就是一项很具有操作性的尝试，但是在这个过程中群众的监督质量、人身权益如何保证，以及受理机关的处理结果是否能够做到依法及时地向社会公布仍需我们拭目以待。

（四）进一步明确程序正当的重要性，将权力关进制度的笼子里

法治进程的实践已经证明了程序的正义是保障实体正义的关键，也是保障行政效率和行政公信力的关键所在。因此我们必须将程序的合法性放在与实体合法性同等重要的位置上。这就要求海关及其工作人员应该在日常工作中形成一套以业务流程为主线，兼顾海关工作操作系统的，按照岗位设置的业务标准。只有规范作业，将工作职责、操作流程、技能方法等落实到每个环节上才能最大限度避免海关在不同区域执法程序出现较大差异的问题。

另外，加强对海关公务员的法制培训，坚持领导干部和普通干部定期学习定期考核制度，并且将考核和部门考评、个人绩效考核相挂钩。及时总结一段时间内的考核情况，交流经验，查找问题，明确改进措施。并且对依法行政工作先进的海关和个人进行表彰，不断地提高海关人员的法治意识，保证中国海关在监管、人力资源增加极其有限的情况下，加快改革创新步伐，优化海关监管与服务，不断提高便利化服务水平。

[1]孟杨.海关法律概论[M].北京:中国海关出版社，2008.

[2]吴高庆，齐培君.全面推进依法行政是反腐倡廉的重要保障——建党90年来反腐倡廉的基本经验[J].廉政文化研究，2012，（2）.

[3]温家宝.推进廉政和反腐败制度建设加强对权力监督制约[EB/OL].[2011-08-10].http//politics.people.com.cn/GB/1026/7044005.html.