河北省农村基层民主建设现状与对策分析

姜德辉，李隆庚，马丽贞

（唐山师范学院a．社会科学系；b．现代教育技术中心；c．数学与信息科学系，河北 唐山063000）

基层民主是最底层的人民民主，也是最具有普遍性的社会民主政治形式。在我国发展社会主义民主政治的历史过程中，农村基层民主建设具有十分重要的意义。这是因为，我国是一个历史悠久的农业大国，现在总人口中的大多数仍然是农民，农村基层民主建设关系到农村社会经济的发展，是建设社会主义新农村的迫切需要。在我国农村基层民主建设的基本形式是村民自治。村民自治的提法始于1982年我国修订颁布的《宪法》第一百一十一条规定的“村民委员会是基层群众自治性组织”，1998年又通过颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》）以法律的形式使之规范化和制度化，并逐步在全国范围内推行[1]。目前村民通过“四个民主”（民主选举、民主决策、民主监督、民主管理）依法自治，实现了农村的社会政治稳定和经济发展。

河北省属农业大省，有5万多个行政村，农业人口密集，2010年农业人口占全省人口总数（7 185万人）的六成以上，农村居民人均纯收入5 958元，虽然增幅超过城镇居民人均可支配收入（16 263．4元）5．2个百分点[2]，但城乡收入差距还是很大。河北省广大农村推进村民自治已近30年，村民的民主意识逐渐增强，参与政治的能力和水平也在不断提高，农村基层民主建设有了相当大的改观。但现阶段，村民自治仍然存在一些不容忽视的问题。为此，有必要剖析农村基层民主的发展现状及原因，努力寻求解决相关问题的方法和途径。

一、基层民主状况调查

（一）调查方法

本次基层民主调查采取问卷调查和访谈结合的方法，深度调研了河北省11个地市103个村庄，重点走访了3个典型村庄（唐山乐亭县大黑坨村、唐山古冶区西里家套村、沧州孟村县艾宅村），共发放调查问卷3 000份，收回有效问卷2 980份，并把对农村常住人口个别访谈的结果作为问卷分析结果的补充和参考。

（二）问卷设计

调查问卷的内容主要包括两大部分：一是被调查者的基本情况，包括年龄、受教育程度、政治面貌以及民主参与意识等等，这些是影响被调查者能否正确看待和客观认识基层民主问题的主要因素，对此项进行调查和分析，能够了解他们对基层民主的反映是否代表了广大村民的普遍认识，是问卷结果可靠性的一种保障；二是农村基层民主建设的现状，其中包括民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的运行状况，是问卷调查的核心内容。

二、调查结果与分析

（一）被调查者的基本情况

1．年龄结构

年龄结构能从侧面反映出村民参与农村自治的精力和活力。调查显示：被调查者年龄结构在21－60岁的人占较大的比例（73%），他们应该是基层民主建设的中坚力量。

2．受教育程度

一般而言，受教育程度与民主政治参与程度成正比，政治能力随着教育水平和职业地位的升高而增长。所调查的村民知识文化水平相对较低，初中及以下文化程度的还占相当大的比例（76%），高中（含中专、中技、职高）占19%，大专以上文化程度的只有很少一部分（5%）。掌握一定的科学文化知识是农民参与民主政治的基础，由于村民科学文化知识的缺乏而对民主的意义和作用认识不到位，将无法正确履行自己的民主权利。

3．政治面貌

广大农民的政治面貌影响着整个国家的政治面貌，他们政治素养的高低、政治社会化的程度影响着农村基层民主政治的建设水平。在此次被调查的村民中党员占4%。

4．民主参与意识

参与是民主的前提，没有村民的广泛参与，就不可能有基层民主的发展。调查显示，67%人认为加强基层民主建设相当重要，认为一般重要的人占一小部分，无所谓的人为数不多。而且愿意参与基层民主活动的占56%。这些说明随着社会进步，农民的民主意识和政治效能感不断得到增强，维护自身政治民主权利、参与和自身利益相关事务的决策与管理，已成为农民群众的迫切要求。

在调查“获得党和国家关于农村建设的各种方针政策的途径”时，其中电视是第一传播媒介，91%的村民通过其获知信息，因此电视应该担当起宣传民主建设的重要手段；第二是互联网，在调查的人群中有26%在使用互联网，这说明随着网络在农村的快速普及，它将成为村民更新民主观念的重要途径。但在调查中几乎没有村庄建立自己的独立网站（独立域名、空间），有网址链接的也是微乎其微，村民无法通过网络实时获得本村信息，而村庄信息化是当代村庄现代化的标志和关键。

（二）农村基层民主建设的现状

1．民主选举状况

民主选举村委会干部是村民自治的基础和前提，它直接关系到村委会干部的素质和整个村委会的凝聚力、号召力、管理能力和工作水平，关系村的兴旺发展，进而影响村民的切身利益。民主选举过程能够折射出村民的民主权利特别是选举权是否真正地得以行使。

在村委会选举中，应该说村民越来越积极地参与，因为调查显示，68%的人对村委会换届选举非常重视，而且选民的选择行为已经趋于理性化，并敢于在选举中争取和维护自身的民主权益。但少数村民的民主意识、权利意识仍相对淡薄，因为19%人不了解《村组法》，这就容易在选举中或受眼前利益的诱惑，或受他人左右，并不能真正完全地行使民主权利。

依据《村组法》第十一条规定，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。调查结果显示，认为村干部是由乡镇政府直接指派的占23%；通过“公推竞选”“两推一选”或“无候选人直选”等选举方式并按自己的意愿产生的占58%；假以选举的方式但有候选人贿选、宗族宗法势力的干扰或者出现极端暴力干扰等等现象的占19%。第一种情况表明乡镇政府有干预村委会的换届选举的现象；能够反映村民意愿的选举占相当大的比例，说明大部分人真正地行使了自己的选举权，但还应看到，村委会选举“乱象”仍然存在，严重地损害了村民的民主权利。

2．民主决策状况

民主决策是村民自治的核心内容，其内涵是以全体村民为主体，以“直接”参与的形式，按照平等原则和少数服从多数的原则，共同讨论决定属于村民自治范围内的重大事务。民主决策对于农村自治的健康发展，维护广大农民的根本利益，建设农村社会主义物质文明、精神文明、政治文明具有重要意义。

在调查中，对是否清楚本村具体的民主决策程序的，有19%的人选择“不清楚”。在处理村政大事时，认为由两委干部、党员、村民代表共同商议决定的占57%；由两委商议决定的占19%，村委成员决定的为16%，不清楚的有8%。依据法律、法规的规定和本村的实际情况，每年应至少召开一次村民会议，有条件的村可召开两次。但认为本村召开两次及以上村民会议的人占5%，召开一次的占39%，未曾召开的占56%。以上的数据表明，有些村缺乏规范的民主决策运行机制，在村务管理中，能人决策、“家长制”和“一言堂”仍然是农村管理者的工作习惯，这种现象阻断了群众当家作主的基本途径，削弱了村民的参政、议政的权利。而且也存在村委揽政，支部放弃领导；支部过分揽政，自治功能弱化的现象，影响了农村经济的发展和社会稳定，损害了党的形象。

3．民主管理和民主监督状况

民主管理，是要健全农村基层自治组织和民主管理制度，扩大农民自己管理自己事务的范围。民主监督，是以村务公开、民主理财和民主评议村干部等为主要形式，监督和约束村干部的行为和村委会的工作。民主管理是基层民主是否落实的关键，民主监督是村民自治的保障。

当调查是否清楚本村的自治章程和村规民约时，有35%人选择“不清楚”，他们虽然相信本村应该制定了诸如《村务管理制度》和《村务监督制度》这些规章制度，但多数人没有机会去查阅，因此无法详尽地了解其具体内容。

对本村村务和财务是否已公开透明，实现了公正、公平这一问题，村民的认识不一。调查的结果显示：33%人认为本村的村务和财务已实现了公开透明；16%人认为村务和财务没有达到公开透明的标准；相当数量的人选择“不清楚”（占51%），他们认为单靠写在墙上或村务公开栏的几组数据并不能说明村务或财务就是公开透明的。事实上也显示：一方面，村干部掌握着披露村务信息的权力，他们决定着什么公开，什么不公开，村务公开完全靠管理者的自觉性；另一方面，监督者因不直接参与管理，缺乏权威的管理信息来源和有效的监督途径，使得信息失真。正是这种信息的不对称，使得广大村民虽作为监督主体，但难以及时、完整地掌握信息、发现漏洞，使民主监督的有效性大打折扣，形成的一些捕风捉影的监督也使得有些村庄干群关系紧张。

调查中，认为本村存在有效的“村监委会”或者其他形式的监督机构的占25%；而“对于一些腐败或不作为的村干部，你是否愿意投票罢免他们”这类问题，只有6%人选择了“愿意”，在其叙述的理由中大多是觉得自己人微言轻，惧于村干部权力的威慑，怕罢免不成反倒遭受报复，或者觉得自己处于农村熟人社会的关系网中，低头不见抬头见，碍于乡亲情面。在调查中也发现村党支部、村委会“二合一”，书记、主任“一肩挑”的现象并非个别，权力高度集中，导致民主监督形同虚设。

三、农村基层民主现状的成因分析

改革开放以来，虽然农村的民主建设有了长足的发展，取得了令人瞩目的成就，但通过以上调查结果显示，河北省的基层民主处在相对较低的水平，也处在只突显民主选举的阶段，建立在民主选举基础上的民主决策、民主管理和民主监督还相当脆弱，与村民自治中“经常性民主”的实践与制度设计相差甚远。虽然影响基层民主的因素很多，包括社会、经济、政治、文化等等影响因素，但究其根本，从与基层民主政治的利益最相关来看，主要涉及三个主体：一是村民，二是村民委员会，三是乡镇政府。

村民的自身素质对基层民主的建设起关键性作用。由于村民的受教育程度、意识形态、法制观念等不同，表现出不同的民主意识。虽然近些年农村中文盲比例不断下降，但农民的文化层次还相对较低，文化知识的贫乏使之无法形成较强的民主参与意识。而且长期占统治地位的宗法社会小农经济以及仍未根除的封建思想的影响，制约了村民民主参与意识的发展，致使部分村民的民主意见依然淡薄，民主法制观念也十分脆弱，造成了目前农村民主的开放程度和农民对民主的认知程度极不相称[3]。村民对自身民主权利的漠然态度，也会在客观上纵容一些不法势力或个人，以非法手段攫取村委会权力，谋取私利。

村民委员会是村民进行“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。村委会对基层民主应起积极的推动作用。而且培养村民自治意识，关键要把权力交给村民，有权力就有积极性。不让群众做主，群众积极性就越来越低，基层组织的威信也会越来越低。然而一些村委会在村务实际运作中易将各种权力集于一身，村干部滥用权力，存在明显的“村官自治”“村委会少数人自治”现象，以致引发各种各样的问题或误解，激化矛盾，破坏了基层民主推行和发展。

与过去的人民公社体制不同，村委会作为村民自治组织和作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者之间是指导与被指导的关系，对这一点《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”导致乡镇政府与村委会关系失衡的原因，多半是乡镇政府变“指导关系”为“领导关系”所致[4]。因为一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，习惯于以命令、指挥为主的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预。而按照法治政府的要求，严格依法行政，规范行政执法行为，从管理型转变为向农村、农民提供公共服务和公费产品的服务型，这样的政府才是完善的基层民主要求的政府。

三个主体应弥补自身的疏漏与不足，在基层民主完善与治理的过程中充分发挥职能作用，更好地参与、服务和保障基层民主建设。

四、农村基层民主建设的对策建议

（一）提高村民的整体素质

在走访中，我们感受到人民群众才是基层民主的推动力量，是新农村建设的真正主导者。毛泽东同志讲过：“最大的问题是教育农民。”这句话在今天依然具有很强的现实指导性，因此乡镇政府应不断完善教育督导体系，大力提高村民素质教育水平。首先，要加大教育投入，普及农村义务教育，减少中小学的辍学率。村委会也要配合上级政府加强针对农民的职业培训，提高农民的科学文化知识水平，使之成为有文化、懂技术、会经营的现代新型农民。其次，要充分运用广播、电视、报纸等新闻媒体以及农民群众喜闻乐见的文艺宣传形式，对农民进行广泛、深入的思想政治教育、法制教育，以及民主知识的宣传。而且市、县、乡镇、村各级有必要建立教育网络系统，形成教育的整体优势，努力提高村民素质，培养农民政治参与能力和民主生活习惯、掌握参与村务管理的技能和方法，促进农村基层民主建设以及新农村建设的发展。

（二）全面推进村级民主选举

农民真正的享受民主权利，要有完备的法律、制度作保障。法律、制度越具体规范，依法操作就有章可循，达到的民主效果就越明显。因此，针对目前有关村民自治的法律法规中一些并不明确的条款，而且在无省、市等地方法规具体规定的情况下，乡镇政府和村委会应依据村民自治实践给出明确的概念界定、规定出符合治理的有效方式。

乡镇、村党支部加强指导是搞好村民委员会选举的组织保证。乡镇党委政府要把加强和改进村民委员会选举工作列入重要议事日程，认真履行职责，加强对民主选举的推动、指导和监督作用。广泛宣传党的政策和有关选举的法律法规，维护选举秩序，注意选举程序的严密性，规范竞选行为，最大程度杜绝贿选现象。而且在选举工作中，要在依法严格规范选举过程和程序的基础上，乡镇党委政府应不断提高自身对民主选举的领导水平和指导艺术，扎实推进我国农村基层民主政治建设进程。

选民应尊重和珍惜法律赋予自己的权利，选举时投出自己神圣的一票，选出真正能代表村民利益的当家人。

（三）全面推进村级民主决策

美国法官法兰克弗特有一句名言：“自由的历史在很大程度上就是遵守程序保障的历史。”同样，民主决策必须按照科学合理的决策程序，才能有效防止决策的盲目性和随意性，保障民主决策机制有效、有序运转。决策程序应规定具体的民主决策的内容，针对村民利益的重大村公共事务，包括重要规章制度的决策过程及执行情况等等事项都要进行民主决策；并规定民主决策的详细环节与步骤。民主决策过程中所涉及的个人与组织，应严格履行民主决策程序，按照少数服从多数的原则，给出合理的决策结果，从而实现农民群众对重大村务的决策权。

民主决策是村民自治的核心。要做到真正的民主决策，就要让农民群众有地方说话，有权利议事。因此，各村可建立“网上村委会”，在广纳民意中扩大基层民主，在广集民智中提升基层决策科学化水平，可有效防控基层决策风险，降低决策成本。

（四）全面推进村级民主管理和民主监督

做好民主管理，要依照党的方针、政策和国家的法律规定，结合本村实际，由全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务、村级各类组织之间的关系和工作程序以及经营管理、社会治安、婚姻家庭、计划生育等方面的要求进行制度化的规定，并进行大力宣传，做到家喻户晓，人人皆知，互相监督，共同遵守。

全面推进民主管理和监督，关键在于对于村级各项制度的制定和落实上，因此，应细化举措、强化执行。进一步完善村务公开制度，切实把群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，对公开事项、公开时间、审核办法等做出具体规定。进一步健全并落实村务公开民主管理的实施细则，以保障村民应有的知情权、参与权、决策权和监督权，使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。坚持村民民主评议干部制度，制定评议规则，定时定期进行统一安排[5]。明确规定评议主体、评议对象、评议内容、评议方式、评议原则和评议要求等事项，由此表彰做得好的，激励业绩一般的，督促做得不好的，对损害村民整体利益的，依据规定进行罢免。坚持民主理财和财务监督制度，健全村务监督小组和民主理财小组制度，保障村务监督小组充分履行职责，努力使民主理财、民主监督达到良好的实际效果。

各村应该尽快建立规范、高效、透明和低成本的“村务公开网”“农村村务管理信息系统”，村民通过类似的网络平台对上述的各种章程制度或者村务管理中涉及的各项事务进行即时查询，利用现代化的信息技术手段辅助参与村务的管理和监督，从而最大限度保证他们参与基层民主建设的普遍性，减少因为信息不公开不对称造成群众对干部缺乏信任的状况，提高村务管理效率和公共服务质量，促进安定团结和经济发展。而且通过网络解疑答惑的形式，化解村务管理中的各种矛盾并为解决问题提供依据和参考意见。

总之，完善农村村民自治，发展基层民主政治，是事关农村改革发展稳定的大事。基层各机构组织要适应建设社会主义新农村的新形势，认真查找和深刻分析村民自治过程中存在的困难和问题，合理认识，全面分析，对症下药。因此，应在法律框架下完善制度，细化措施；明确职责，强化管理；有力指导，注重过程；完成目标，突出实效，把村民自治落到实处，提升村庄民主建设水平，真正实现广大村民当家作主的民主权利。

[1] 河北省农村居民人均纯收入5年来增速首超城镇[EB／OL]．河 北 新 闻 网．http：／／www．hebnews．cn．2011－03－07．

[2] 陈江虹．中国农村基层民主建设的现状及其根源探析[J]．理论导刊，2005（7）：42－45．

[3] 罗时金．农村基层党组织建设与村民自治探讨[D]．贵阳：贵州大学，2009．

[4] 秦荣炎．少数民族村寨传统协调机制与基层选举制度冲突、整合研究[D]．贵阳：贵州大学，2008．

[5] 王楚．我国农村的村民自治问题研究——以广东省肇庆市端州区村委会换届选举为例[J]．中共郑州市委党校学报，2010（1）：105－107．