教育均衡发展的理论思考——从十八大报告看中国教育改革与发展的战略

任永泽

(广东省嘉应学院教育科学学院，广东梅州514000)

当前我国正处在社会转型、经济发展的关键时期，教育改革正进入深水区。十八大报告中明确提出“要努力办好人民满意的教育”、“要坚持教育优先发展”、“办好学前教育，均衡发展九年义务教育”、“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”［1］这些关于教育的论述不仅凝聚着对教育及教育均衡发展的理解、认识、关注与重视，而且将教育均衡发展再次作为当前和今后一个时期我国教育事业协调发展的整体战略问题之一予以特别强调。这是构建社会主义和谐社会的基石与重要举措。可以说，“推进教育均衡发展不仅是关系到我国教育事业长远发展的重大战略问题，也是深入贯彻落实科学发展观、保障公民享有平等的受教育权利、体现教育公平的重要标志。”［2］而办好人民满意教育就必须要正确地对待教育在发展过程中出现的各种问题。这些问题是当前我国教育实践提出的，也是广大人民群众热切期盼解决的真问题。这些问题既关系到民生福祉，也关系到教育自身的健康发展，还关系到经济社会科学发展甚至国家安全。

在中国的教育改革视域中，教育均衡发展始终是教育理论界与实践界共同关注的重大问题，长期以来被社会普遍关注。尤其是近年来，对中小学择校、教育乱收费等现象的批评、诘难屡屡升温，以及转制校、重点校、校中校的畸形发展导致的教育发展不均衡格局愈演愈烈，并被推到社会瞩目的地位，其反映了人民群众对教育均衡发展的自觉与期盼。一个客观事实是，教育均衡发展已成为一个主流话语，不同学者在不同学理层面予以深度地观照和探讨;广大民众在实践场域真切地期盼。因此，从某种意义上可以说，关注教育均衡发展就是关注民生，关注公平。从当前我国教育发展的现实来看，我国不同地区教育均衡发展程度与条件相差较大，不同地区实现教育均衡发展的时间也不尽相同，教育均衡发展呈现出了多元化的发展特征。尽管教育均衡发展思想在我国许多地区已付之于实践，但是在具体的操作过程中，依然还存在着一些认识上的误区甚至是曲解。所以，我们有必要对教育均衡发展问题作进一步的理论思考与研究，以期引起更多有价值的思考和有意义的行动。

一、教育均衡发展的理解

全面、准确地理解教育均衡发展的内涵，深刻认识教育均衡发展的价值，不仅是重要的，而且是必要的。教育均衡发展是围绕教育公平提出的发展思路和政策，也是国家教育发展的价值诉求与方向目标。其既是对教育现实的一种反映，也是对教育现实的一种超越，是教育现实与教育理想的统一。目前，对于教育均衡发展的理解可谓是众说纷纭，莫衷一是。教育均衡发展在本文中是指教育各组成要素的整体协调发展与统筹兼顾，其强调的是全面、协调、可持续的科学发展，其本质是追求一种理想、公平、高效、优质的教育状态，既包括教育水平、规模、结构、资源、设施、投入等要素，也包括教育观念、目标、内容、管理、人员等要素，这些都体现出教育均衡发展的本质。教育均衡发展体现了整个教育发展的过程性、阶段性、公平性、教育性、时间性和经济性价值。从发展的观点来看，教育均衡发展的实现过程应当是一个持续变化的、标准不断提升的，最后要达到“零”距离的过程，也是一个教育结构不断变革、各种教育因素优化组合的动态发展过程。组成因素的复杂性决定了教育均衡发展是教育内外部诸多要素的合力发展。在教育均衡发展的过程中，影响它的内外部因素有很多，在这些因素中既有教育内部的教育体制、教育传统、教育思想、教育观念、教育发展模式等方面的内容，也有教育外部的社会政治体制、经济体制、文化体制等方面的内容。

教育均衡发展是一个长期的、动态的、发展的过程，是整体办学水平和条件提升的渐进过程，不同历史时期的不同层面有其不同的政治、经济等发展的内涵，不同地区也会有其典型的发展道路与特色。所以，其发展路径很难恒定或具有“普适”的标准，而实施均衡发展的具体实践更没有统一的操作模式。不同时期、不同地区、不同学校的教育均衡发展的程度并不一致，甚至差异很大，但总是处在一个动态的均衡与不均衡之中。教育均衡发展的关键在于“实践”，重心在于“发展”，核心在于“均衡”，“均衡”是“发展”的指导原则与价值取向。现阶段，以追求教育公平为旨趣的教育均衡发展，既是一种政策取向，成为评价一个国家或地区教育改革与发展水平的一个基本尺度和标准，同时，它也是一种教育实践，成为教育发展与改革中一个关键性的问题。

教育均衡发展在实践中的理解，就是在遵循教育公平、教育平等的原则下，各级政府和教育部门制定的有关教育法律、法规和政策，都要体现教育均衡发展的基本思想。其旨在全心全意办人民满意的教育，在教育上真正落实科学发展观。不可否认，近年来，各级政府与教育部门已经意识到了教育发展不均衡的严重性并为促进教育均衡发展做了大量的努力，如，将教育均衡发展写进《义务教育法》、在义务教育阶段对农村贫困家庭的学生实施了“两免一补”政策、每年投入近百亿资金大力扶持西部教育、免除农村学生义务教育全部费用，等等。

二、教育发展不均衡现状的理性审视

经过改革开放30多年来的不懈努力，我国教育领域取得了举世瞩目的巨大成就，无论是教育规模的扩大还是教育发展水平的提升，无论是受教育者人数的增加还是教育质量的提高等方面，都印证着中国教育的发展成就。然而，中国教育发展依然还面临着前所未有的严峻挑战和许多亟待解决的问题，尤其是教育发展不均衡问题依然严重，城乡、地区、阶层、校际等之间的发展差距有扩大之势。这不能不引起有良知、有责任感的教育者的冷静反思与理性审视。

就当前来看，尽管全国整体教育发展水平取得了一定的成绩，但从满足人民对高质量教育的需求来看，教育发展水平还有相当的差距，主要表现在:教育优先发展落实不充分，教育公共经费总体投入明显不足，教育资源配置不完善、利用效益不高，现有优质教育资源在地区、校际间分布不均衡，如此等等，不一而足。此外，民主化、科学化的教育决策制度，法治化的教育管理体制，公正有效的教育质量评估机制，促进均衡发展的督导保障机制等方面的制度，其建立和完善还存在着许多难点。除此之外，各地区的教育发展水平差异也很大，包括地区差异、城乡差异、阶层差异等，尤其是地区之间的发展差距有越来越大的趋势。由于当前各地区的生产力发展水平明显制约着教育发展的投入，因而也会影响着教育发展的规模与速度，可以说，不同地区的生产力发展水平正是造成地区教育差异的重要原因。

此外，这里需要指出的是，影响我国教育发展不均衡的因素主要还有诸如:政治因素、经济因素、地域因素、种族因素、性别因素、学校教育过程因素等等，从而导致了教育差距的日益扩大和教育资源的独占。择校、流动人口子女教育、升学竞争层层下移的恶化等诸多深层次的问题日益凸显，愈演愈烈。诚然，由于历史和地理的原因，以及地区不平衡发展的影响，我国各地区进入教育均衡发展的时序和推进进程必然会存在着一定的时空差异，在教育均衡发展的坐标系上也必然处于不同的发展“进程”。所以，如果不能认识到中国教育与教育地区化的现状与发展动因，就无法真正地了解中国教育发展的特征，因而也就不可能形成正确的发展思路，制定适宜的发展战略。

三、教育均衡发展的政策建议

教育均衡发展是中国社会发展的客观要求与必然选择。教育均衡发展不仅是教育的核心话题，更是时下教育发展与改革的一个重大主题与基本价值取向。教育均衡发展是古今中外教育发展的一大社会理想和教育政策的追求目标，是人类对教育发展与存在状态的一种追求祈盼，也是当前中国教育改革与发展的一个基本理念和战略选择。它既是一种体现教育公平思想的教育理念，又是当前教育发展的现实需求。如何推进教育均衡发展?这个问题，不仅对未来的教育理念、教育政策、教育制度、发展目标、发展方式等方面都提出了新的变革要求，而且，更是一个值得人们去思考的问题。

(一)形成教育均衡发展共识

教育均衡发展是一个我国在教育发展中出现的带有阶段性特征的社会问题，也是教育领域和经济社会深层次矛盾的反映。教育均衡发展随着社会经济和文化的发展而变化，为此，要达成共识，端正思想，在实践中不断进行总结、反思和调整，最终实现在推进均衡时，既要把教育差距控制在社会和公众所能接受的范围之内，又要尊重和满足人们基于自身发展需求的多样化选择，努力促进社会和谐。正如雅斯贝尔斯所言:“在教育适应现实社会变革时，首要的是保持对教育本质的追问，以至避免过于轻率地适应眼前的需要而放弃长远的责任。因为教育不同于作为事实体系而展开的纯现实，而是一种灌输着和体现着人的理想的活动。这本身就有一种令人激动的理想性质。”教育均衡发展不仅是教育大发展产生的问题，也是经济社会大发展与转型时期产生的大问题，此问题不仅要靠教育的改革创新来破解，还需要通过社会经济的发展、国家政策的调整和相关社会制度的创新来完善。而改革与创新必须要努力冲破传统教育观念和体制的束缚，着眼于建设中国特色社会主义现代化教育体系。教育均衡发展的全面推进，不仅是一个教育的问题，更重要的是其关涉着教育发展的全面融合及整个社会的协调发展的问题。教育发展的失衡并不可怕，可怕的是实施不公平的教育资源配置政策与制度安排。

由此，理性的态度应是，正确关注教育发展的失衡状态、成因及其治理，剖析由不同时期、不同教育政策选择和制度安排所形成的各种差异的历史与现实原因。唯其如此，教育均衡发展才能在理论上予以真正地澄清与回应，才能提出较为合理的、建设性、方向性和发展性的建议。在笔者看来，唯有理论上的共识清晰，才有助于为进一步深化共识奠定理论基础，从而最终增强实践上的自觉性与创造性。

(二)建立教育均衡发展规划

从宏观的角度来看，教育均衡发展主要是从国家教育发展的角度来考察教育均衡发展的问题，国家从中央到地方应建立全面的科学发展规划。同时，应加强规划本身对具体实际工作应有的统领、指导作用，加强教育政策的地方适应性与灵活性，制订出因地制宜的、有效的发展措施，以解决教育发展不平衡的突出问题。在此意义上，实现教育均衡发展，必须正视国家的教育发展、历史变迁和现实状态等诸多背景，破解导致教育发展失衡的瓶颈，消除教育发展中的障碍因素，努力缩小教育发展的不合理差距，根据教育发展的客观标准，合理配置公共教育资源，更好地为制定教育发展政策服务，使有限的教育资源发挥最大限度的效用。在确定教育均衡发展目标时，必须首先对不同地区教育均衡发展的任务、进程、模式以及机制进行研究与探索，从不同角度研究教育均衡发展的地区格局，分析论证不同地区教育均衡发展水平和实现条件，探索地区教育均衡发展的实现途径和模式。教育均衡发展不仅需要从时间演进，即历史发展的角度研究教育均衡发展进程，而且需要从空间推进，即地区发展的角度研究教育均衡发展的地区格局，揭示不同地区教育均衡发展的水平和实现的条件。教育均衡发展的本质决定了必须关注薄弱地区的教育和谐发展，努力缩小地区之间的发展差距，否则就不会有全国教育均衡发展的整体实现。

(三)制定教育均衡发展战略

历史地审视我国教育均衡发展差异具有明显的“两重性”特点，一是由于我国社会主义制度的特点和普及九年义务教育的政策因素影响，各地区基础教育处于相对均衡的状态，这在一定程度上体现了教育公平;二是由于各地区经济发展水平的制约，各地区在教育经费投入、教育思想观念、教育发展水平等方面，也表现出了极端的不均衡。不均衡主要体现在城乡教育不均衡、校际之间不均衡、受教育群体不均衡，而且这种不均衡在影响着中国教育均衡发展的整体进程。毋庸置疑，教育均衡发展在一定时期、范围、程度内可能会扩大地区教育发展差距，但从长期来看，教育均衡发展必将最终缓解中国教育发展不平衡的格局。在一定意义上可以说，在加强中国教育宏观调控、分级办学和扩大地方教育发展自主权下形成的教育均衡发展，是当前中国教育均衡发展的一大态势。由此，制定适宜的教育均衡发展战略，是教育均衡发展的现实选择。教育均衡发展必须立足于地区经济、社会发展的现实，着重考虑促进教育为本地区的经济、社会发展服务，促进地区教育与经济、社会协调发展，促进地区内教育的协调发展;同时，还必须考虑地区之间竞争和合作的需要，既要在思路和政策上把握教育地区化发展的特征，又要注意地区教育发展和国家宏观统筹一盘棋的关系。此外，还要充分考虑到地区特征，研究整体推进战略、步骤、途径随地区变化而变化的规律。这里，教育均衡发展的地区特征指的就是不同地区在推进教育均衡发展中所表现出来的个体性以及各地区教育均衡发展水平的差异性与层次性。

在分析特征的基础上，确定各地区教育均衡发展的推进策略。这是因为，在同一地区，各种发展因素不完全相同，发展的生长点也不一样，发展模式也不尽相同。因此，鉴于诸多客观现实与条件制约，我国在推进地区教育均衡发展过程中，必须要根据各地区的不同特征，分类指导，分区推进，采取有效措施遏止地区教育差距拉大的趋势，不断提高城乡教育水平和教育发展程度，最终实现地区教育均衡的目标。

(四)选择教育均衡发展路径

针对当下社会经济发展水平和教育发展水平，正确判断教育均衡发展的水平，应作为判断、分析、选择教育均衡发展路径的主要依据。有关权威数据表明，我国经济社会发展进程仍然存在很大差距，如，教育发展不平衡、教育资源不均衡、教育机会不公平，等等。所以，必须要确定教育重点的投资方向和政策倾斜。目前整体教育发展的格局是20世纪80年代以来，地区间、城乡间经济发展集中体现出很大的不平衡性，各级各类城乡与地区之间教育发展的水平参差不齐。一个不争的客观事实是，我国社会经济发展仍然呈现典型的二元性结构，城市和农村、发达与欠发达地区之间的经济水准往往处于不同的发展阶段，地区发展不平衡较为明显。为此，从全国整体来看，在现阶段，教育均衡发展推进步骤必须要立足于各地区的实际条件和现实基础上，如此，才能加快地区之间各个方面的协调发展和某一阶段或某一领域的跨越式发展。教育均衡发展路径的选择，必须以教育创新为先导，实施梯次推进、局部超越的战略，着眼于制度层面的设计，在教育观念和实践方面有所为，促进教育高标准、高质量、适度超前发展，不断扩大优质教育资源，满足不同条件下教育的发展需求，形成与中国经济发展相匹配的地区教育发展体系。除此之外，各地区在做出教育政策时，也必须从整体的角度，理性审视、科学认识在地区经济和社会发展过程中所面临的新形势、新任务与新要求。要加快城乡教育一体化进程，有计划、有步骤地建立面向全地区的公共教育财政体制，统筹城乡公共教育资源，实行城乡教育统筹安排，合理配置，最大限度地消解城乡二元结构。地区教育政策除保证地区所有学校生均经费、生师比、办学条件等方面的基础性标准外，还应建立一定的教育基准、监控体系、调整程序等一系列政策性的选择与安排。

实践表明，“公共政策是自上而下制定的。”［3］教育均衡发展以政府力量推进的方式和进程体现了这一点。教育均衡发展在很大程度上体现为政府的行为和责任。实现教育均衡发展的关键在于政府的责任和政策。均衡发展说到底是一种政府行为，政府是实施的主体并发挥着主导作用。因此需要各级政府从更高、更宽广的平台上采取措施，需要上升到省乃至中央层面，从更高层次上来推动，建立和完善政府推进教育均衡发展的稳定政策，这已成为世界各国促进教育均衡发展的一项共识。由此可见，实现地区教育均衡，关键在于政府，政府的教育均衡发展政策应以公平为主要追求目标，从政策导向入手，强化政府及教育行政部门的责任，建立推进教育均衡发展的促进机制，并据此合理安排政府的教育资源，制定公平的教育规则框架，确保人们享受教育的平等机会，通过建立中央政府和省级政府的教育投入机制，完善适应均衡发展的教师队伍建设机制，促进教育资源的优化重组，加强薄弱校的建设，促进地区之间、城乡之间以及各级各类学校之间的均衡发展，尤其是要“在均衡发展思想指导下，以更有力的措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群体，特别是要加快农村教育和农村学校的发展步伐，进而把基础教育办成高水平、高质量的教育，不断实现高位均衡。”［4］这是一个基本的价值准则与应有追求。

综上所述，教育工作者应深入学习和贯彻党的十八大报告精神，充分认识教育均衡发展对于教育改革与发展的价值与意义，把教育均衡发展置于我国教育事业发展的首要地位，站在教育均衡发展的高度上，正确认识教育均衡发展的状态、进程及其发展水平，科学地判断制约或影响教育均衡发展的问题与原因，理性把握教育均衡发展的实现程度与时间，制定科学合理的教育均衡发展总目标与具体目标，理清教育均衡发展的方向或变革的路径，并作相应的机制保障与政策上的调整，积极探索教育均衡发展之路，通过发展来解决发展中的问题，才能不断地推进教育均衡的科学发展。相信，在各个方面的共同努力与创新变革下，中国教育均衡发展的前景是可以期待的!

［1］ 胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2012－11－18．

［2］ 翟博．树立科学的教育均衡发展观［J］．教育研究，2008(1)．

［3］ 戴伊·托马斯著，鞠方安，吴忧译．自上而下的政策制定［M］．北京:中国人民大学出版社，2002．

［4］ 翟博．教育均衡发展需要明确哪些理论问题［N］．中国教育报，2006－07－29．