论基于包容性增长的区域发展策略*

钟培武

经济增长是不同国家和地区发展中致力于实现的共同目标之一。近些年，实现包容性增长成为世界银行等多边机构倡导的新发展理念，也引起了我国中央政府的重视和响应［1］。亚洲开发银行和世界银行的相关研究报告较早地从理论和政策上对包容性增长进行了界定和分析，认为包容性增长是一种共享式增长，是实现机会平等的经济增长，通过消除由个人背景或所处环境的不同所造成的机会不平等，来增加结果的平等性［2］，是人们生存发展权利、机会、规则和结果的平等与公正。促进包容性增长，主要是增进机会的公平与均等，如果经济增长战略能带动社会各阶层和各领域共同前进，政府的各类政策也将会各得其所地发挥应有的作用［1］。国内学者结合科学发展观和和谐社会建设，梳理了包容性增长理论包含的基本内容和政策建议，面对收入差距的扩大化，强调了在经济快速增长中提高社会参与和共享的现实意义与紧迫性［3］。

一、包容性增长的内涵与特征

包容性增长不仅是对经济可持续发展思想的承继，而且更突出了经济增长中的人本理念，强调了经济增长的社会意义，即经济增长不仅是商品和劳务产出总量的扩张，还包括生产和消费结构的优化调整，以及社会管理体制的相应转型与重构。包容性增长的目标除了更有效率的经济总量增长以外，还包含制度与政策的公平、社会的开放与融合、个体的共同参与和分享以及发展机会的公平与均等，涉及制度、社会、产业、管理和人的态度等［4］。综合起来，包容性增长具有以下基本内涵和特征：

1.强调经济增长中的社会包容理念。相对于可持续发展理念对经济结构优化以及人与自然协调关系的重视，包容性增长更加关注经济发展在社会学上的人本涵义，突出经济增长的目的是为了人，是以各类社会成员的经济福利的普遍和整体提升为根本。社会的发展中，制度和管理层面有意或无意地形成各种社会排斥，侵蚀和剥夺了民众特别是贫困人口和弱势群体的各种发展权利和机会［5］，造成个体与社会整体之间的断裂。贫困和弱势人口群体往往被排斥和限制了经济参与机会，极大地降低了经济增长所带来的社会福利的普惠性，加大了经济收入的贫富差距，加大了社会分化，影响了经济增长所能带来的社会整合。包容性增长要求用包容性来统构各种社会排斥现象，保障贫困者免受社会排斥，调适经济效率和社会公平的关系，实现效率与公平共融，增强社会制度的容纳力和激励功能。同时要求用包容性统构社会结构的非均衡性，缩小城乡二元化发展格局，促进城乡和区域均衡发展，推进城乡居民权利配置的无差异化和区域发展的协调化，优化社会结构［6］。

2.强调经济增长的公平正义和参与理念。公正是社会大多数人愿望或需要的社会行为和社会制度应该奉行的合理准则或价值标准，包含公平和正义两层含义，而公平通常指一种基于一定标准或原则而对待人和事的不偏不倚的态度［7］。实现经济长期稳定健康发展的进程中，需要建立能够促进公开平等竞争的制度平台，使社会公众普遍具有同质均等的发展权利，在公平竞争、机会均等和权利同质的社会大环境下，为社会个体依据自身条件获得发展机会、通过努力实现发展并最终能够分享发展成果奠定制度基础。包容性增长提倡促进人人获得平等的发展机会，增强伴随经济增长变革的经济社会的正义性，不仅着眼于有形的物质财富分配，更强调和突出制度安排要保障社会成员拥有平等的参与经济发展的机会，更好地实现就业。包容性增长就是要实现“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础，都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”①因此，包容性增长关注结果的公平，关注经济和社会制度安排的公平性和正义性，认为经济的发展要保障社会成员享有公平的经济参与机会，强调了经济增长过程中社会全体成员享有公平平等参与机会的自由主义原则。

3.强调经济增长成果的共享和普惠理念。包容性增长不仅关注经济参与机会的公平和正义，更关注经济增长成果的有效分配和社会分享，实现包容性增长的根本目的是基于改善和增进民众的社会福利水平，以提升自由和幸福。也就是说，经济增长是手段，发展成果共享是根本，要通过经济发展的包容性来提升所有社会成员的个体福利，增加经济增长成果分配的普惠性，以实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的宗旨。当然，包容性增长不仅要求对增长成果的公平分配和普遍共享，同时也包含了对个体能力和收入机会存在合理差别的认可，追求的是“帕累托改善”效应，通过维护和增强市场经济的公平、均等的参与机会，在不损害其他社会成员福利水平的情况下，通过普惠性的发展共享，提升贫困和弱势群体的社会福利，进而增加和放大了整体的社会福利水平。制度安排不仅要关注贫困和弱势群体的发展诉求，而且也要同时给予合法致富者可预期的充分安全感。包容性增长不仅关注经济增长的效率性，更关注经济增长成果的公平分配，是对经济学中公平与效率两大目标互为条件、相互依存关系的理论描述。

二、当前区域经济发展中存在的问题

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国经济总量增长迅速，取得了举世瞩目的成就。但在经济体制转轨和社会转型过程中，无论是制度设计还是管理实践，都出现了不同社会群体参与经济发展的机会和分享发展成果的不均等现象，社会利益群体加速分化，区域发展也面临诸多社会矛盾，因利益调整分配引起的群体性事件频发，出现经济发展黄金期与社会矛盾高发期并存局面，影响了区域经济的包容性增长。

（一）管理体制安排形成了城乡二元化差异

计划经济体制下，我国建立了城乡二元化的社会管理制度，以压低农业和农民的收益来促进城市工业化发展，社会主义市场经济体制的建立并未从根本上改变城乡二元管理体制。无论是要素市场的土地制度、金融制度，还是涉及劳动力的户籍制度、就业制度、住房制度、社会保险制度、劳动权益保护等社会管理制度，城乡二元化管理特征显著。随着劳动力的流动，二元化社会管理从城乡领域扩展到了城镇社会，形成了公民身份的差异化权益安排，产生了制度和管理的排斥性，降低了经济发展的共享性。

城乡人口参与经济发展的机会不均等。就业是民生之本，也是民众参与和分享经济增长的最主要方式，二元化的社会管理造成了城乡人口就业的不公平和差异。与自然的市场性分割不同，我国劳动力市场的城乡分割是以户籍制度为核心的一系列管理制度安排，造成农村户籍劳动者在经济地位和社会地位上的不平等［8］。在城镇就业市场中，户籍制度成为影响劳动就业的重要因素，地方失业统计与救助体系中，也只包含了城镇户籍人口，农村户籍劳动者则被排斥在外。

城乡人口在经济增长成果的分享上不均等。主要表现在城乡人口收入水平差异，根据国家统计局的数据，城镇居民和农村居民家庭人均纯收入之比在2001年是2.9∶1，2006年扩大到3.3∶1，2010年依然保持在3.2∶1的差距上②。城镇内部就业人口收入差距也在放大，城镇就业的农民工工资和城镇职工工资比例差距也呈现放大趋势，2005年这一比值是1.7，2008年是 1.8，到 2009年扩大到 1.9，从事同样的工作，城市职工和农民工所获得工资报酬也不一样，出现同工不同酬，即使考虑到知识技能和就业行业差异的影响，但城乡人口在经济增长成果上的差异化分享却是不争的事实。

（二）收入分配体制不完善加剧了社会的贫富分化

我国的收入分配导向经历了从效率优先、兼顾公平到初次分配和再分配环节都要兼顾好效率和公平的转变，但经过改革开放以来的资本积累期，社会上的收入分配差距日益扩大，基尼系数连续多年都超过0.4的警戒线。收入差距在我国不仅体现在劳动力、资本和土地及技术等生产要素报酬差异，而且叠加了城乡、地区和行业管理等影响因素，不仅体现在收入流量分配的差距上，更越来越多地体现在存量财产性收入的差距上，造成落后地区和弱势群体难以有效共享经济发展成果。

收入流量的分配差距主要表现在城乡之间、地区之间和行业之间社会群体的收入差异上。我国的城乡居民收入差距并没有随着经济的高速增长而出现显著的下降，甚至还有扩大的趋势，成为最显著的社会收入差距。地区收入差距体现在我国不同区域的人均收入差距，东部与西部省份人均家庭收入差距在两倍以上③。地区收入差距固然是受到地方经济发展的影响，但深层次上也是国家改革开放政策梯次推进和“先富带动后富、最终实现共同富裕”的区域发展政策作用的结果。行业收入差距是近年来开始突出的问题。虽然不同的生产要素构成会形成不同的劳动生产率和产业竞争地位，存在合理适度的行业工资水平差距。但在我国体制转轨中，却更多地体现在政策限制和行业垄断上，2012年我国城镇从业人员年工资中，行业工资差距最高在4 倍左右，私营与非私营单位人员年工资差距达1.63倍④。

财产性收入正在成为收入分配差距的核心因素。市场经济下，当财产的拥有起点不一致时，即使存在机会公平，但财产性收入的分配结果也会大相径庭。我国的财富分配近年经历了一个快速积累和高度分化的过程，不同阶层间的财产拥有差距开始扩大。由于财产的自我增值特点，存量的财产性收入会随着时间的变化实现收入增长的递增，流量收入和存量财产相互转化，形成财产性收入差距的跨代转移，日益扩大社会成员的财产性收入差距。收入分配是社会群体经济利益分配的最终体现，由于处在体制转轨期，部分社会群体财产的占有和快速增长缺乏规范和透明，因公共政策、公共资源、公共权力的扭曲造成的贫富分化损害了社会制度的公平正义［9］。财政税收再分配中，对财产性收入的调节力度较小，如果不从制度上调节部分社会群体拥有财产的数量优势和更多的财产性收入渠道，只会进一步扩大现有的收入和贫富差距，并排斥其他社会成员的收入增长机会，出现“富者益富、贫者益贫”的失调局面。

（三）城镇化的红利分配不公弱化了社会整合力

2011年我国城市化率越过51%，城镇人口首次超过了农村人口，进入到以城市社会为主体的发展时代。但如果按户籍人口来测算，实际的人口城镇化率只有约35%，快速发展的城镇化更多的是地理空间的城镇化。在共享城镇化发展带来的社会红利时，体制和管理导向的不公平弱化了社会整合力，限制了以人为本的城镇化的健康发展。

城镇化进程中土地收益分配不均衡。土地制度不完善，土地市场化功能未能充分发挥，农民难以全面享受土地资产增值带来的收益。西方国家的城镇化更多的是经济发展的自然演化结果，历时较长，而在我国，快速化的城镇建设占用了大量土地，推动土地成为一种日益稀缺的生产要素。同时，土地需求的扩张和保护耕地的基本国策更加提升了土地的收益水平和溢价率。但在现有的土地管理制度下，土地升值的收益主体集中在中央和地府各级政府，地方政府从土地的收储到出让过程中获得大量出地出让金和相关税收，企业获得大量的商业和工业利润，而土地集体所有产权下的农民分享到的土地收益相对较少，城镇化建设用地的增加甚至让很多失地农民没有了生活保障。近年来因土地收益分配引发的社会矛盾较多，拆迁问题和失地农民上访问题频发，都折射出城镇化和工业化过程中土地收益的公平性分配问题。

城镇化进程中非户籍人口的市民化进展缓慢，地方政府的公共服务没有实现城镇居民共享。获得更好的收入机会与更优质的公共服务是人口城镇化的内在动力，但在管理实践中，城镇非户籍人口却面临着很强的制度排斥。在教育、卫生、就业、住房和社会保障等公共服务对象上，只纳入了城镇户籍居民，城镇非户籍人口则被排斥在外，存在城镇内部的二元化社会管理。不仅公益服务的供给总量不足，而且存在作为需求主体的城镇人口在享有公共服务时的起点和机会不公平，对城镇非户籍人口的制度排斥依然显著，造成城镇户籍居民比非户籍居民享有更多事实上的权益。虽为城镇发展做出了巨大贡献，但受制于人口管理政策，大批农村劳动力虽然已经进城务工甚至实现了长期就业，但是由于没有城镇户籍，仍被视为城镇管理对象中的流动人口，形成人口的半城镇化。城镇户籍与非户籍人口在公共服务权益的不公平，某种程度上剥夺了以农村转移人口为主的城镇外来人口分享城镇化发展红利的机会，地方城镇化发展的非人本主义大大削弱了城镇化社会的融聚力和整合力。

三、包容性增长给区域发展带来的政策启示

要实现社会主义市场经济体制下的公平正义价值，需要将包容性增长理念深入到各个地区的经济社会发展实践中，通过完善制度设计，优化公共管理，保障不同社会群体在政治、经济、文化、社会、生态领域的权利和利益的社会公正，确立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的地区发展战略，提升民众公平参与经济发展和共享发展成果，促进社会的和谐发展。

1.要继续加大地区的城乡统筹发展力度。推进城乡一体化发展，破除经济发展和社会管理的城乡二元格局，促进城乡共同繁荣。城乡社会经济一体化是实现以农业为主的居民区与其他以工商业为主的居民区之间完成居民权利的平等化重构的过程［10］。统筹城乡发展要转变“重城镇轻农村、重工商业轻农业、重市民轻农民”的传统管理思想，贯彻以人为本的科学发展观，以推进政治文明、经济文明、社会文明、文化文明和生态文明的综合建设作为衡量地方发展成效的主要依据，把城乡协调发展纳入地方重点工作议程。促进城乡基本公共服务均等化。依据地方经济发展水平和社会条件，在实现公共教育、基本医疗、公共卫生、就业服务、社会保障和环境保护等基本公共服务的城乡覆盖基础上，重点提升公共服务质量，提升城乡基本公共服务的均质性。顺应城镇化的发展趋势，保障地方支出财力的可持续发展，在城乡基本公共服务的供给中，明确以地方政府为主导，吸引市场主体和社会主体的有效有序参与。逐步从户籍管理过渡到身份管理，实现城乡居民权利的公平和均等。

建立城乡统一的要素市场体系和管理体系。整合城乡劳动力市场、资本市场和土地市场，构建分工合理、自由竞争的城乡一体化的要素市场，实现城乡要素平等交换，消除城乡分割、农村反哺城市的要素市场体系安排。加快推进金融市场和土地市场的城乡开放与衔接，发挥市场机制对资源和生产要素的优化配置功能，促进生产要素在城乡间的双向流动。推进农业发展的现代化和规模化。城乡统筹的要点在于促进城镇化和工业化发展的同时，拉长农业发展这一相对“短板”，提高农业比较收益。推进农村集体土地流转制度改革，发展规模化农业种植和养殖，提高土地利用效率。在提升农业生产效率的同时，保障农民的土地收益权，使农民能够分享规模化农业的比较收益和土地资产的增值红利。

2.加大地区的收入分配改革。收入分配是政府维护规则公正和平衡效率与公平目标的直接结果，对于具有“民不患寡而患不均”这一传统思想的社会来说，收入分配公平是社会公平最直接的体现。

除了统筹城乡发展，缩小城乡收入差距外，根本的是要完善社会主义市场经济体制下的初次分配和再分配，形成公开透明、公正合理的收入流量和财富存量分配秩序。在劳动、资本、技术和管理等生产要素获得合理的报酬分配基础上，初次分配环节要加大劳动报酬的比重，让劳动收入体现劳动者的价值，提高居民收入在国民收入分配中的比重，实现居民收入增长与经济发展同步。对于地方政府而言，要结合经济发展水平和社会条件，逐步提高地方的最低劳动工资标准，建立劳动工资的正常增长机制。再分配环节要充分发挥政府的调节功能，加大财政税收和支出在地方收入再分配环节中的调节力度，健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。强化对高收入富裕群体的税收调节力度，在地方推广房地产税，研究出台遗产税，从保有环节加大对财产性收入差距的调节。提高对低收入困难群体的补贴和救助标准，加大对民生领域的财政支出力度，增强转移支付的再分配效应，发挥社会保险对非正规就业部门人员的保障功能和正向调节作用。

建立公开、公平、公正的地方公共资源出让制度，规范市场招拍挂程序，完善国有土地、矿产、森林等地方公共资源出让程序和机制，增强出让的市场透明度和竞争性，减少出让过程中的制度寻租。逐步扩大地方公共资源的管理范围，从财政制度建设上规范地方国有企业收益管理，实现公共资源收益的全民共享。深化市场体制改革，加快培育公平公开的市场竞争体系，放宽市场准入，打破行业垄断和市场限制，消除市场制度的不合理安排。在地方国有企业和行政事业单位之间，建立职工工资联动机制，控制国有企业和垄断行业工资的过快上涨。完善社会主义法制建设，减少行政审批，严厉打击行政管理领域和商业经济领域的腐败行为，取缔非法收入，逐步实现灰色收入的透明化和规范化，在制度建设上重构勤劳致富、合法致富的收入增长理念。

3.优化城镇化发展带来的红利分配。地方政府是推动我国城镇化发展的主力。按照包容性增长理念，城镇化是以人为本、公平共享的城镇化，核心是人的城镇化而非建筑和土地的城镇化。当前我国的人口的城镇化率低于土地的城镇化率。城镇化发展的推动力要从政府主导向市场引导和民众参与扩展，增强城镇化发展红利的全民共享不仅有助于保障城镇化的可持续发展，激发城镇活力，也能为经济的长期稳定增长创造巨大的国内消费需求。

要把创造就业和增加收入机会作为城镇化推进的核心工作。作为人类社会发展的规律，城镇化是快速的收入增长和工业化的主要推动因素。城镇化从生产上形成了企业的集聚效应和规模效应，加速了新技术的学习与扩散，带来更高的劳动生产率和收入回报，吸引农村劳动力从低就业、低产出的农业领域流出，推动制造业和服务业更有效率的发展［11］。城镇集中的居住方式是伴随生产方式而形成的，地方政府在推进城镇化发展时，应把握好城区扩张与创造就业机会的关系，关注城镇经济本身所蕴含的就业潜力。人口城镇化的内在动力是追求更高的经济收入机会，是生产方式和生存方式的根本转变。要使城镇化发展更好地惠及民众，就要依托产业发展推动城镇化，尤其是农业地区，更要以产业为支撑，通过发展现代制造业和服务业来为农村劳动力提供更具生产效率和收入效益的就业岗位，协调推进新型工业化、农业现代化和信息化的建设。

要重点推进城镇非户籍人口的市民化转变。消除体制和制度上的障碍，促进人口和生产要素在区域内的自由流动。通过行政和社会管理体制改革，消除城镇户籍人口和非户籍外来人口的二元化管理，推进以人为中心的城镇化的健康发展。城镇化既是经济结构的变迁，也是管理制度和观念变迁，以城镇化方式为主的现代社会包含了更多的平等和开放因素，体现了市场契约精神基础上的公民社会理念，是我国从农业文明向现代工业文明社会的制度变迁。地方在推动城镇化发展的过程中，应稳步放开区域内的城乡户籍管理与限制，减少制度排斥，以城镇公民享有均等权益最终目标，逐步赋予城镇非户籍常住人口的各项公民权益。要转向现代的公民身份管理，实现市民的同城同权和同工同酬，提高城镇公共服务的共有和共享，实现职业转换、地域转移和身份转变的接轨，消除流动人口的半城镇化现象。

调整城镇化过程中土地利益的再分配。健全地方财政制度建设，减少建设性财政支出，降低地方财政对土地相关收益的依赖。在城镇集体农地转为建设用地的过程中，强化政府作为监管者的职责，弱化财政收入动机。合理配置城乡用地，明晰化集体土地的所有权和使用权，加强城镇土地征用中的协商，逐步提高土地作为一种生产要素的市场化交易程度，加大对农民的土地价格补偿，优化升值的土地利益在农民、地方政府和以房地产企业为代表的工商企业间的再分配，提高土地使用效率。严格监督地方政府土地收益的支出使用，确保投向城镇基础设施和公共服务领域，实现“取之于民，用之于民”。

4.积极推进地方行政管理体制改革，秉承人本主义的科学发展观，增强经济社会体制转轨中的社会包容性。积极扩大政治参与，建立完善社会群体的利益诉求渠道，增强制度的公平性，扩大社会群体平等参与的机会。通过构建完善的公共治理结构，积极回应公民社会对公共治理的需求，完善社会监督机制，提升公民的发展权和参与权，让经济发展的成果更好地来促进人的全面发展。

注释

①约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988（62、84-85）。著者认为制度开放的原则是不允许有任何限制的。②数据来自国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.下同。③按城镇居民人均可支配收入口径，上海是贵州的2.3倍。④国家统计局公布的2012年平均工资数据。

［1］世界银行增长与发展委员会.增长报告：可持续增长和包容性发展的战略［M］.北京：中国金融出版社，2008.

［2］林毅夫等.以共享式增长促进社会和谐［M］.北京：中国计划出版社，2008.

［3］杜志雄等.包容性增长理论的脉络、要义与政策内涵［J］.中国农村经济，2010，（11）.

［4］唐钧.参与和共享的发展才有意义［N］.人民日报，2010-10-14.

［5］阿马蒂亚·森，王燕燕.论社会排斥［J］.经济社会体制比较，2005，（3）.

［6］刘琳娜，何瑾.论包容性增长的社会建设维度［J］.河南师范大学学报，2012，（3）.

［7］郝立新.中国特色社会主义的公正理念［N］.光明日报，2013-05-04.