西部地区包容性矿产资源开发利益统筹体系构建研究

周国栋 程宏伟 黄薪萌 冯茜颖

一、引 言

资源是社会发展的基础，人类历史既是一部资源开发利用史，也是一部资源概念拓展史，更是一部资源利益冲突史。“西部地区的优势在于资源，矛盾也在于资源”。〔1〕矿产资源开发与利用是当前及未来相当长时期内西部地区发展的重要战略支撑，矿产资源开发中的利益矛盾也是西部社会经济发展的主要矛盾之一。

“所有资源问题本质上产生于资源及从中得到的福利随时间和空间在各集团之间分配方式的冲突”。〔2〕由于资源可得性的空间分布，资源开发与消费、资源财富分配的不平衡，衍生了经济势力、行政机构和政治体制间复杂的利益矛盾。布鲁斯认为，在处理资源分配或环境事务产生的冲突时，替代性争端化解 (ADR)较之政治、行政、司法途径更优，ADR应该逐渐向替代性治理 (AG)过渡。〔3〕Kathryn提出了多重利益相关者参与，完善矿产资源法规，加强宏观管理和优化治理等具体对策。〔4〕针对我国具体国情，林毅夫提出，共享式增长是构建和谐社会的有效途径〔5〕刘灿认为，中央与地方政府在矿产资源管理体制改革中要实现从“分权”到“合作”。〔6〕在具体对策上，成金华提出以“环境成本内化”发展模式解决环境补偿问题;〔7〕朱学义建立了矿产所有权权益、发现权权益和使用权权益相统一的矿产资源价值补偿体系;〔8〕许家林从生态循环、经济循环和会计循环统一角度，提出价值补偿的资源会计框架。〔9〕针对西部矿产资源利益矛盾，学者们从矿权制度〔10〕、税费制度〔11〕〔12〕、组织机制〔13〕〔14〕、利益分享机制〔15〕〔16〕等方面提出了解决措施。

现有研究为化解西部矿产资源开发利益矛盾提供了思路，但解决机制的方案设计多从单一角度出发，缺乏系统性、协调性与实际操作性。本文以矿产资源开发利益结构为分析框架，剖析西部地区矿产资源开发利益矛盾的表现与成因，探讨矿产资源开发利益统筹机制，以期为化解西部地区矿产资源开发利益矛盾提供决策参考。

二、西部矿产资源开发利益结构

矿产资源开发利益相关主体的利益结构主要表现为经济利益、社会利益、政治利益、生态利益的组合。而生态利益又表现为经济利益、社会利益、政治利益的组合①利益主体的存在与发展是不同网络结构下能量的积聚与转化，社会网络嵌入自然网络，自然法则是决定能量转化的终极标准。利益主体在网络中的能量交换能力决定了该主体的存在价值，利益交易中的力量不平衡必然引起利益冲突。经济利益、社会利益、政治利益、生态利益分别是人类在经济活动网络、社会活动网络、政治活动网络、生态活动网络中的能量分配与转化。，经济利益、社会利益、政治利益的配比程度越高，生态利益也就越高。各利益主体具有不同的利益偏好排序组合。中央政府的核心利益是政治利益，其次是经济利益，再次是社会利益，最后是生态利益;地方政府是中央政府在地方的代理人，在国家安定、社会稳定时期，地方政府的主要职责就是发展地方经济，因而，地方政府的核心利益是经济利益，其次是社会利益，再次是生态利益，在前三种利益得到保障的基础上追求政治利益;资源企业作为盈利组织，核心利益是经济利益，其次是社会利益，最后是生态利益;资源地居民以生态利益为核心利益，其次是经济利益，然后才是社会利益与政治利益。核心利益不一致以及利益偏好排序组合差异，使利益主体在利益追求过程中发生利益冲突，产生利益矛盾。

三、西部矿产资源开发中的利益矛盾

矿产资源开发利益矛盾既是矿产资源开发所导致的直接后果，也是其他社会矛盾的间接反映。按利益主体划分，利益矛盾具体表现为:中央与地方的矛盾;政府与企业的矛盾;居民与政府、企业的矛盾。

(一)中央与地方的利益矛盾

(1)财权矛盾。中央政府的经济利益来源主要有两种，一种是作为国家管理者，对矿产资源开采企业、运输企业、销售企业等相关企业征收税费;另一种是作为中央企业的控股人，从企业盈利中分红。地方政府的经济利益主要分为两种，一种是作为地方管理者，对地方矿产资源开采企业、运输企业、销售企业等相关企业征收税费;另一种是作为地方国企的控股人，参与地方国企分红。地方矿权及矿产资源土地所有权的缺失直接导致地方在矿产资源利益分配上处于弱势地位，地方利益的分配比例完全由中央决定。

(2)事权矛盾。地方必须为矿产资源的开发承担相应的事务，如日常设施维护、移民安置、环境治理等。矿产资源开发导致的地方政府财权上的损失及事权上的付出，使地方政府面临着税费和资源的双重流失。

(3)区域矛盾。中央政府在资源分配上更注重资源的使用效率和宏观调控。一般情况下，中央政府更倾向于将资源输送到效率更高的东部使用，从而造成地方间矿产资源利益分配矛盾。资源的输出除了直接导致资源地资源的流失，还间接导致资源地资源加工业发展机会的流失，从而造成资源加工业利益的流失。从2005年到2009年，税收转入地主要为东部沿海地区，而税收转出地主要为中西部地区，我国税收收入总体上由中西部欠发达区域向东部发达区域横向转移。

(二)政府与企业的利益矛盾

(1)矿权矛盾。矿权矛盾的核心是行政垄断性供给与市场化需求之间的关系。行政垄断性供给对应市场化需求的错位，引发矿权不同利益主体成本与收益的不配比，进而引发矿权各利益主体之间的矛盾。

(2)税收矛盾。资源行业上缴的税收数量较多，而收到的政府税收返还却较少，资源企业的整体税负较重，不仅高于国外资源企业，也高于国内其他行业企业。并且，资源企业的税种结构在资源企业内部不同行业、不同区域、不同性质企业间也有明显差异。石油天然气开采业与煤炭开采业的税负高于有色金属开采业和黑色金属开采业。除了所得税、营业税、土地税和特殊税费外，西部的其他税种税负都高于东部和中部。总体税负最重的是中央企业，其次是地方国企，最后是民营企业。

(3)收益分配矛盾。政府与资源企业的收益分配矛盾主要体现在政府对企业生态环境成本的约束、红利分配比例以及生态利益责任主体上。我国资源企业的收益水平表现出高于社会平均收益水平的现象，是由于企业并未对环境损害成本和资源耗减成本进行确认计量，这部分未扣除的隐形成本转化为了企业的利润，造成利润虚增。资源企业分红比例与国际上的国有企业的分红比例相比较低。从总体支出结构看，资源企业收取的国有资本收益也并未用于矿业地区生态补偿。

(三)居民与政府、企业的利益矛盾

(1)补偿矛盾。矿产资源开发中，资源地居民会获得一定的补偿，主要包括以征地补偿为主的直接补偿和以基础设施改善为主的间接补偿。然而，由于资源地居民利益补偿机制不完善，居民所获得的补偿不能弥补为之承担的负担，从而引发利益补偿矛盾，主要表现为失地与征地补偿不足的矛盾和基础设施改善与其导致的生活成本增加的矛盾。

(2)就业矛盾。资源地居民一般以农民为主，失去了土地也就等于失业。虽然资源开发企业与资源地政府提供了一些就业机会，但这些就业机会几乎都是暂时的，且岗位供给远小于需求，导致就业机会不足。同时，由于资源地居民原有生活技能的失效与其他技术的匮乏，导致结构性失业。资源地居民由于生产性就业不充分，导致其家庭收入水平下降，家庭生活水平下降，从而引发矛盾。

(3)环境矛盾。矿产资源开发导致资源地地面塌陷、地下水位下降、地形地貌破坏、地表植被与生物多样性破坏等生态破坏，地表水资源污染、空气污染、噪音污染等环境污染，从而引发水土流失、泥石流等地质灾害，影响资源地居民生活，威胁资源地居民生存。资源开发地在资源开发中将增加大量外来人员，从而增加教育、医疗卫生、治安等方面的公共需求，增加资源地政府与居民的社会成本。同时，由于外来人员与当地居民生活习惯与风俗的差异，影响资源地居民与外来人员的关系，打破资源地居民原有社会关系网络，使资源地社会关系复杂化。

矿产资源开发利益矛盾的根源在于缺乏生态正义基础上的资源平等与制度公正统筹机制，利益主体之间的冲突协商缺乏必要的共同基础。

四、包容性矿产资源开发利益统筹体系

针对西部地区矿产资源开发中的主要利益矛盾，应结合西部特殊区情，建立以生态环境保护为根基，以人的全面发展为目标，民众广泛参与和基层民主的包容性矿产资源开发利益统筹体系。包容性矿产资源利益统筹体系的构建包括:民众参与型矿产资源管理机制;合作治理型组织机制;生态利益主导型协调机制。

(一)民众参与型矿产资源管理机制

民众广泛参与型矿产资源管理机制是包容性矿产资源利益统筹体系的基础，也是组织机制与利益协调机制的根基。民众广泛参与型矿产资源管理机制以矿产资源全民所有为前提，以全国人民代表大会为主体，社会民众通过专门委员会参与矿产资源开发，是所有权、监督权、经营权、参与权、决策权等权力一体化的基层民主型管理体制。民众参与型矿产资源管理机制强调社会民众的参与和地方政府作用的充分发挥。构建民众参与型矿产资源管理机制，需要从以下三方面入手。

第一，以全国人民代表大会为最高决策者。《中华人民共和国宪法》规定，矿产资源归全民所有。因而，矿产资源开发决策权与利益分配权应归全民所有。全国人民代表大会是全民的有效代言人，也是我国最高权力机关，故矿产资源开发事务应由全国人民代表大会决策，具体事务交由其下属专门委员会、各级行政机构和地方人民代表大会处理，形成全国人民代表大会、专门委员会、地方人民代表大会三级决策机制。

第二，成立维护资源地居民利益与矿区环境保护专门委员会。专门委员会是社会民众广泛参与矿产资源开发管理的合理平台。专门委员会由资源地居民、环境非政府组织 (ENGO)以及社会专家等组成。矿产资源地居民是矿产资源的所有者，更是矿产资源开发最直接利益相关者，因而最应参与到矿产资源开发决策与利益分配过程中。环境非政府组织 (ENGO)由各个阶层、各个领域的环保爱好者和志愿者组成，在矿产资源开发过程中对生态环境的保护起到重要的监督与指导作用，同时也是社会主义生态文明建设的重要媒介。“通过ENGO可催生出新的交往方式、社会机制和结构关系，通过环境信息的流动规律，又可以调整社会制度的漏洞，激活环境知识与理性向道德、制度和文化的转化能力，增强社会活力，这从根本上说对于发展社会主义政治文明是个有力的媒介。”①参见张岂之为《环境正义论》一书所作的序，《环境正义论》作者为〔美〕彼得·S温茨，上海人民出版社2007年。专门委员会还应包括各界社会专家，为矿产资源勘探、评估、开采、恢复、环境保护与相关者利益分配等过程提供理论支撑与实践指导。

第三，优化管理结构，避免多头管理，强化矿产资源的统一管理。我国现行的矿产资源管理体制存在失灵问题，需要理清矿产资源管理行政关系，优化现行管理结构，加强统一管理，形成全国人民代表大会统一决策下的国务院、国土资源部、地方政府三级行政管理机制。

(二)合作治理型组织机制

合作治理型组织机制是包容性矿产资源开发利益统筹体系实施的组织保障。在民众广泛参与和基层民主的基础上，实行矿产资源利益相关主体以交流协商、合作博弈为主的合作治理，首先需要搭建有效的合作治理平台。

第一，搭建矿业社区合作治理平台。在“党委领导、政府引导、专家指导、企业支持、社会协调、公众参与”的矿业社区管理格局背景下，设立隶属于地方人民代表大会，以矿区为管理域的矿业社区合作治理委员会。委员会由资源地居民、政府、资源企业和社会团体组成，为矿产资源开发利益主体提供决策参与平台、信息交流平台、协商对话平台和利益诉求平台。

第二，鼓励民众广泛参与。“公众参与是政策开发和有效实施的重要组成部分。许多国家经验表明，推动公众参与并使公众知情是一种保护环境的高效方法。这可以通过环境教育、生态标志、公布污染物排放数据或建立使公众直接参与资源管理的制度等方式来实现”。〔18〕西部矿产资源开发过程中，最首要的问题是生态环境问题，而资源地居民等社会民众是资源地环境的直接受影响者，在矿产资源开发负外部性上最具发言权。因而，在提高民众参与意识的基础上，应保证社会民众的知情权与监督权，让民众参与矿产资源管理监督活动。同时，由于资源地居民是矿产资源开发最直接利益相关者，应赋予资源地居民决策权，参与矿产资源管理体制制定与实施过程，参与矿产资源开发与生态环境保护决策事务，保障生态利益与居民利益。

第三，充分发挥资源地作用。地方政府的双重代理性质决定了其在矿产资源管理体制中的多重身份。地方政府不仅参与矿产资源管理体制制定，也是矿产资源管理体制的具体实施者，还是矿产资源管理体制做实施监管者。在合作治理组织框架下，资源地政府首先应根据国家相关法律法规和矿产资源开发利用形势，结合地方特征，科学制定矿产资源综合规划。其次，在地方法规政策制定过程中，应充分考虑生态保护与居民利益，为矿产资源科学开发和矿业社区合作治理提供相关法律保障、政策支持和组织保障。

第四，加强资源企业的社会责任履行。资源企业是矿产资源开发的直接实施者，也是矿产资源管理体制实施的微观载体，同时还是矿产资源开发负外部性的制造者。因而，资源企业在矿产资源开发过程中，应以生态环境友好为基础，强化社会责任的履行，施行生态战略，追求生态利润，树立生态声誉，履行生态责任，把生态成本等相关成本纳入企业成本体系，构建生态循环会计等式，使隐性成本显性化，将外部效应内部化，促进资源企业利益和谐化，为包容性矿产资源管理体制实施和矿产资源开发利益统筹奠定微观基础。

(三)生态利益主导型利益协调机制

生态利益主导型利益协调机制是包容性矿产资源开发利益统筹体系的微观体现，通过构建法律保障、组织优化、资本转化、信息透明、强效监督一体化的利益协调机制，促进利益主体内部及主体间的利益结构协调，实现各利益主体在矿产资源开发中收益与成本的优化配比。

第一，法律机制。矿产资源管理法律体系是矿产资源管理的最高准则，协调矿产资源开发利益结构，首先需要完善矿产资源管理法律体系。现行矿产资源管理相关法律中有关矿产资源开发生态环境保护与恢复治理的内容较弱，因而，在矿产资源管理法律体系建设中，总体上应强调生态环境的保护与恢复治理，并使相关条款细化明确，倡导利益主体树立以生态利益为核心的利益导向。具体来讲，完善矿产资源管理法律体系，需要完善明确的矿产资源所有权政策、独立透明的矿产资源评估政策、透明非歧视的矿产资源矿权 (探矿权、采矿权)取得政策、矿山环境影响评估与管理政策、保证符合工作和矿业社区的健康与安全标准的相关政策、矿山环境保护与恢复治理政策、矿山土地使用规划与复垦计划、矿产资源开发税收政策、矿产资源开发争端解决政策、利益主体参与和利益分享等相关法律法规。

第二，组织机制。优化的组织机制是利益协调得以实现的平台。构建合理的组织机制，目的在于使得虚拟的矿产资源所有权在财富生产过程中，资源得到合理的配置，防止矿产资源开发中出现利益失衡。具体来讲，需要建立独立的矿权评估组织、矿权转让组织、矿山环境评估与管理组织、矿山环境监管组织、矿业社区治理组织等。

第三，转化机制。区域要素资本转化是利益协调的主要方式。随着矿产资源的不断开发，矿产资源不断减少，导致生态资产逐渐转化为其他资产形式，引起区域要素资本结构不平衡。同时，矿产资源的客观存在性与矿产资源利益的主观分配性的二元背离造成矿产资源利益在主体间结构失衡，导致区域要素资本结构失衡，从而影响区域科学发展。因而，需要建立一种区域要素资本转化机制使区域资本结构重新平衡。〔17〕这个转化机制的功能包括:加大矿产资源地教育投入，改善资源地教育设施，提升资源地居民教育水平与技能水平，将生态资本转化为人力资本;加大科研投入，强化产学研结合，将生态资本转化为知识资本;加强资源就地加工，延伸当地资源产业链，将生态资本转化为人造资本;加强矿业对外贸易，将生态资本转化为外贸资本。

第四，监督机制。有效的监督机制是利益主体间利益协调得以实现的外部约束。有效的矿产资源开发监督机制应强化资源地居民与第三方组织的参与，因而，监督主体除了政府监管部门外，还应包括资源地居民、第三方组织和社会志愿者，尤其是资源地环境治理应主要以居民和环境非政府组织为主要监督者，因为居民是环境最直接受影响者。

第五，信息机制。透明的信息机制是利益协调的有力保证。透明有效的信息机制不仅是主体之间有效的沟通平台与交流平台，也是利益主体的利益表达机制。在西部矿产资源开发过程中，为实现利益主体间信息对称，避免寻租行为，并使整个矿产资源开发过程及生态环境保护与治理过程得到公众的监督，需要建立一套透明的信息机制，包括透明的信息披露机制。信息披露机制可利用网络技术建立矿山信息系统，该信息系统应包括地质信息数据库、矿权数据库、矿山环境数据库、资源企业数据库，主要由地方政府和资源企业进行数据更新披露。

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