新时期非公企业流动党员管理面临的难题、原因与对策分析

蒯正明

所谓“流动党员”，主要是指由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员。〔1〕“流动党员”是党员队伍的重要组成部分，他们在我国市场经济推进中涌现，并随着工业化、城镇化、市场化的不断加速，呈现出数量越来越多、流动范围越来越广的趋势。以温州为例，温州有13万多家民营企业、22万户个体工商户，非公经济的企业数量、工业总产值、上交税收、从业人员，分别占到全市比重的99%、96%、75%和80%，与此相适应的，温州存在大量的流动党员。根据温州市委组织部的调查，2005年至2011年之间，温州每年的流动党员数量都维持在1.6-2万之间，其中2011年为17132名。大量流动党员的出现不可避免地加大了基层党组织对党员管理的困难，加之非公企业本身易变的特点，使得非公企业流动党员管理变得更加突出。对此，党的十七大报告明确提出:“加强和改进流动党员管理，加强进城务工人员中党的工作，建立健全城乡一体党员动态管理机制。”〔2〕十八大再次强调:“改进对流动党员的教育、管理、服务。”那么，新形势下非公企业流动党员的管理面临的难题有哪些?如何加强和改进对非公企业流动党员的管理，使他们在流动中能够做到“流动不流失，离乡不离党”?可以说，这一难题的解决不仅对于非公企业党组织建设具有重要意义，而且对于保持党的纯洁性具有全局意义。〔3〕

一、新时期非公企业流动党员的基本状况与管理面临的主要难题

总的看来，目前非公企业流动党员主要由三部分组成:一是来源于农村的流动党员，他们占全国流动党员的绝大多数。从年龄结构看，他们以青壮年为主;从收入水平看，他们的收入在1000-3000元左右。二是来源于原国有或集体企业中的党员。这部分流动党员具有一定的管理和组织能力，很多流动党员掌握一定的技术，在非公经济中往往处于比较重要的位置。三是来源于大学毕业生和复员军人中的党员。他们一般具备较高的文化知识水平，思想也较为活跃，易于接受新生事物，并且在现实生活中具有较强的工作能力。

高度变动性是流动党员的根本特征。如果说，在计划经济条件下，党员相对固定。但在市场经济条件下，由于“个人能够直接占有的社会资源已越来越多。个人选择职业的可能性与现实性大大提高”〔4〕，使得党员个体对党组织的依赖性大大减弱。由于流动党员流向不定、速度不一、情况多样，加之非公企业自身不断分化、组合的特点，更加加大了非公企业党员管理的难度，主要表现为以下几个方面:

第一，基层组织难稳固。在激烈的市场竞争中，非公有制经济组织的成立与撤销时常发生，其中的党组织也随之变化，一定程度上造成党组织建设滞后于非公有制经济组织的发展。由于非公有制经济组织中从业人员流动性大，往往造成党务工作者和党员在非公有制经济组织中经常流动，党员队伍在人员构成上缺乏稳定性。此外，有相当一部分非公有制经济组织规模小、生命周期短、流动性强，不具备成立党组织的条件。即使成立了党组织，也难以确保其稳定存在。

第二，流动党员的活动难开展。从流动党员的自身来看，流动党员最突出的特点就是“流动性”，而流动性又决定了其不确定性，他们不断地在企业进行流动，往往容易游离在党组织之外。同时，部分流动党员思想觉悟不高，只追求经济利益，认为在企业“只求业务精，不求思想红”，淡化了党员的角色意识;有的党员个人主义、自由主义严重，组织纪律观念淡薄，不想受组织约束。而对于非公企业党组织而言，有的非公企业党组织对流入的党员不闻不问，没有将流入的党员纳入到组织生活之中，致使“两不找”和“两不管”的流动党员长期不参加所在地党组织的组织生活，流动党员的学习活动和思想教育由此出现了“真空地带”。

第三，流动党员的管理难到位。管理难到位不仅体现在上述提到的流动党员难以参加正常的党内组织生活，而且表现在以下两个方面:一是组织关系接转难，“两不管”党员普遍存在。为了有效地管理流动党员，早在1994年中组部出台的《中共中央组织部关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》就明确规定:“党员外出务工经商或从事其它正当职业，有固定地点、时间在6个月以上，党员所在党组织应将党员组织关系转至所去地方或单位党组织;时间在3至6个月的，应出具党员证明信，由所去地方或单位党组织负责安排其参加党的有关活动。”但实际上，这一制度在现实中的贯彻落实并不是很理想，如一些流动党员出于党组织关系迁转程序繁琐和利益分配等多方面原因，不愿迁入组织关系，甚至不愿亮明身份，失去了党员应有的作用。二是对流动党员的考察缺失。在企业外出党员中，有的还处于预备考察期。外出前，既不向党组织报告，外出后又不向党组织主动汇报思想，不按时提出转正申请，致使预备考察期间的表现难掌握，培养考察难落实，转正手续难办理。三是管理制度难落实。主要表现为由于流动党员处于高度“流动”状态，使非公企业党组织的诸多管理制度，如民主评议党员制度、党员交纳党费制度、党员党性定期分析制度难以落实，从而难以对外出党员进行管理和监督。

第四，流动党员教育实效难显现。一是由于“流动党员数量多、分布广、流动频繁、情况千差万别，学习不能统一组织，教育缺乏载体创新。”〔5〕二是由于流动党员的“社会人”身份，对他们的教育而言，靠单纯的命令手段往往是难以奏效的。加之，由于流动党员的思想差异性比较大，并且在流动期间，容易受各种思想文化观念的冲击，这在客观上给流动党员的思想教育带来诸多难处。三是目前很多非公企业党组织缺乏优秀党务工作者，许多党支部书记任职前无从事党务工作的经验，缺乏党务知识，专业水平不高，对流动党员的教育依然局限于组织党员读读报纸、学学文件，难以起到应有的教育效果。

二、新时期非公企业流动党员管理面临难题的原因分析

总的看来，新时期非公企业流动党员管理工作面临的难题既有与流动党员自身相关的客观原因，也有当前非公企业党建工作与之不相适应的原因。既有党基层组织建设的“老问题”，也有新时期非公企业党组织建设面临的“新情况”，主要表现在以下几个方面:

第一，流动党员自身的流动性和复杂性是非公企业流动党员管理难的客观原因。由于流动党员远离原党组织，所从事的工作具有多变性。他们的活动范围广，辐射面广，具体工作的选择性大，随意性强。流动党员的这些特点在客观上增加了非公企业党组织在教育、管理流动党员等各方面的难度。例如就党员的发展工作来说，由于党员发展周期较长，而一般员工很少能在一个企业连续工作三年以上，所以发展对象的考察工作，尤其是异地考察经费和谈话对象的落实问题就成为了现实的困难。

第二，对流动党员管理的重要性认识不足是非公企业流动党员管理难的主观原因。主要表现为:一是部分非公企业主狭隘效益观念较强。对非公企业而言，由于大量企业主集重大问题的决策权、生产经营的指挥权、人财物的支配权于一身，且不少企业党组织书记本身就是企业的雇员，存在“劳资”上的雇佣关系，因此，如果离开企业主的支持，党组织建设很难取得实质性的成效。而目前面临的现实问题是，一些企业主把追求经营利润作为唯一目标，认为党组织活动会挤占生产时间、影响企业经营，一些企业主把党组织当作招牌或摆设，使得党组织建设流于形式，更不要说加强对流动党员的管理了。二是部分非公企业党组织负责人对流动党员的管理存在畏难情绪，尤其是非公企业党组织缺乏优秀党务工作者的问题是较为普遍的。有的党组织负责人认为流动党员四处分散、情况复杂，教育治理工作难度大，不敢管;有的认为党组织的工作千头万绪，抓在岗党员教育都忙不过来，没有精力去管流动党员，不愿管流动党员，很多基层党组织负责人抱着多一事不如少一事的态度，对流动党员放任自流。

第三，流动党员管理机制不畅。一是由于管理的权责不清，致使在现实中流动党员组织构建的任务难以有一个明确的主体。从理论来说，流动党员工作所在单位党组织、户籍所在地的党组织、生活居住区所在党组织都有责任为流动党员建构组织，但到底由谁来构建?谁应承担更大的责任?而现有的党的制度又没有给予明确的回答，以至于在现实中完全靠地方党组织的自觉和主动，而在地方党组织动力缺乏的情况下，最终可能会导致这样一个局面:谁都不主动，不愿承担责任，由此导致流动党员始终处于“流动”状态。二是没有形成全国、全省一致的管理格局。目前，之所以“口袋党员”较多，主要的原因是流出地和流入地双方的党组织没有进行很好的衔接。一方面党员离开原单位支部后，党组织没有做好跟踪管理，不知党员去向，党员好像一只断了线的风筝。另一方面新单位党组织没有做好党员的调查和接纳工作，导致党员游离于党组织之外。要解决这个问题，新旧单位的党组织都必须做好跟踪管理、协调督促工作，以减少“口袋党员”和“隐性党员”，尽量避免流动党员的流失。三是管理制度不健全。目前，在对流动党员的管理中还缺乏行之有效的科学管理制度。很多流动党员长期游离于党的组织之外，长期不参加党的组织生活，已经严重违反了党内法规的相关规定。那么，如何通过制度化的方式实现党组织与流动党员的定期联系?如何把流动党员管理工作责任落实好，保证党内管理制度的贯彻落实?这都需要在现实中加以探索和解决。

第四，创新思维不足，教育与管理方式滞后。流动党员的特征要求对流动党员的教育与管理方式上也要进行适当的创新。在传统的计划经济体制年代，与单位制社会管理结构相结合的基层党组织在资源配置中掌握着很大的权力。因此，党组织在对党员的教育与管理中往往是对党员提出“要求”。但在市场经济的今天，对流动党员的这种“要求”往往难以奏效。表现在教育方式上，流动党员的思想较为活跃，但目前在对流动党员的教育上，很多非公企业党组织的教育方式缺乏创新，不能依据流动党员新特征开展教育，对流动党员也缺乏吸引力。表现在对党员的管理方式上，在市场经济和利益分化的大背景下，加强党员管理要求党员不仅要履行自身的义务，同时也要更为注重人性化的管理方式，以此促进党员对党组织的认同。也就是说，基层党组织要逐渐从行政化回归政党化，注重将教育、管理与服务三者结合起来，充分发挥政治核心作用和政治引领作用。〔6〕但从目前看，很多非公企业党组织在对流动党员管理方式上依然按照老一套的办法，表现为工作方法简单、被动，缺少新意和吸引力;很多非公企业党建工作者过去已习惯于管静不管动，有的党建工作者依然习惯用命令方式对流动党员进行管理，对新的管理方法和手段缺乏认识。

三、破解新时期非公企业流动党员管理难题的路径分析

破解新时期非公企业流动党员管理难题，需要针对当前流动党员自身的新特征，以及当前流动党员管理中面临的难题加以综合考虑，既要从思想上加以重视，又要构建有效的管理机制，同时还要创新流动党员的教育管理方式。

第一，加强教育引导，构筑非公企业流动党员管理的思想保障和内在动力。(1)引导企业主转变观念，使党组织作用发挥成为企业的内在需求，〔7〕变“要企业抓”为“企业要抓”。一方面可以通过举办培训班、专题讲座等措施，进行红色文化熏陶，引导企业主增强支持非公党建工作的自觉性和积极性，并把企业主中的优秀分子吸收到党内来。另一方面要充分利用报纸、电视和网络等宣传阵地，深入宣传非公企业党建工作的目的和意义，使企业主意识到党组织活动是促进企业又好又快发展的精神动力，从而支持党组织为企业的改革发展出谋划策，逐步实现与党组织目标同向、工作同力、内外同心。同时要注意培植党建工作开展较好的先进企业典型，对周边企业产生辐射作用，使企业主学有榜样、赶有目标。(2)非公企业党建工作者要从保持党的纯洁性的高度加强对流动党员的管理。一方面要通过培训等方式，教育非公企业党建工作者摒弃对流动党员的各种偏见，提高其对流动党员教育管理重要性和紧迫性的认识;另一方面要把流动党员管理纳入非公企业党建考核体系之中，以此把流动党员教育管理纳入党建工作的重要日程，常抓不懈，抓出实效。(3)建立激励机制，要保护好流动党员的积极性。一是非公企业党组织要经常与党员沟通，及时发现和解决党员反映强烈的热点、难点问题，解决流动党员在生活中碰到的实际困难，解除他们的后顾之忧，使他们感受到组织的温暖。二是提高流动党员政治地位。按照《中国共产党党员权利保障条例》的要求，切实保障党员知情权、参与权、选择权、监督权等各项权利的落实。对党内大事及有关文件要坚持“先党内，后党外”的原则，及时向党员传达。三是在党员评优中，评优名额要向非公企业流动党员倾斜，对表彰要给予必要的精神和物质奖励，并进行大力宣传，营造良好的社会舆论氛围。

第二，完善流动党员管理机制。(1)合理设置流动党员党组织，避免“两不管”党员的存在。非公企业党组织该如何设置?目前各个地方对非公企业党组织的设置进行了很多探索，如温州乐清在实践中探索了单独组建、联合支部、联合共建和园区党建等四种模式。单独组建，主要适用于有3名以上正式党员、企业生产经营正常、员工队伍相对稳定的非公有制企业，并可随着企业党员和企业规模的发展，适时升格为党总支或党委;联合支部模式，即依托乡镇企业管理所建立联合党支部，将辖区内党员人数不足3人的企业统一纳入联合党支部管理;联合共建是按照“行业相近、地域相邻、数量适中、方便工作、促进发展”的原则，确定一家规模较大的企业党组织为核心企业党组织，联合若干家非公有制企业组成一个共建单位，共同开展党建工作，使党的组织和工作覆盖到每一家非公有制企业;园区党建主要做法是围绕“区域化设置、网格化管理、实体化运作”的要求，借鉴党建联合共建的成功经验，将经济开发区划分为若干区域，每一区域由10—20家企业组成，并设立区域联合党总支，全面负责该区域的党建工作。①改革开放以来非公企业党组织设置演变及其创新研究〔OL〕.浙江两新党建网，http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2011/11/14/017994229.shtml.内蒙古科尔沁区还创建了互助式联建方式，即开展机关单位联系非公企业活动，将非公企业党建链接到机关单位中，实行组织“联动”、活动“联抓”、资源“联享”，“交叉”培养入党积极分子，共同上党课，共同建立党员责任区，共同使用党员活动室。②科尔沁区创新非公企业党组织设置形式〔OL〕.中国科尔沁区政府门户网，http://www.keerqin.gov.cn/ReadNews.asp?News-ID=10987.上述探索对于设置非公企业流动党员管理的多元化组织架构无疑起到积极的作用，因此，新时期非公企业党组织设置要在鼓励各地探索的基础上，进行总结和提升，并加以推广。概而论之，非公企业流动党员的组织设置要做到:一是明确以属地管理为主的管理原则;二是要创新组织设置，为流动党员安好家。按照“党员流动到哪里，党的组织建设就跟进到哪里”的原则，坚持因地制宜，分类指导，采取建、联、挂、托等多种方式设置党组织，努力扩大党的组织覆盖和工作覆盖，减少流动党员教育管理工作中的空白点，为流动党员安好“家”。(2)构建双向管理机制，构建流出地与流入地党组织密切配合、有机衔接的流动党员管理机制。要树立“全国一盘棋”的管理思路，加强流出地与流入地党组织之间的配合。对于不便转移正式组织关系的，流出地党组织要发放《流动党员管理手册》，证明流动党员的党员身份，使其可以参加所在企业的党组织生活;非公企业党支部对流动党员的《流动党员活动证》要及时验证并报上级党组织备案，并应加强对《流动党员活动证》的审核工作;流出地党组织也可以通过对流入地党组织寄发流动党员管理信函方式，加强与非公企业党组织的配合，形成流出地和流入地党组织双向沟通反馈、密切配合、共同负责的双向管理机制。此外，在信息化和网络化不断发展的今天，要充分运用现代技术手段来加强对流动党员管理。从长远来看，要通过建立全国党员信息管理制度，实行流动党员的信息化管理，实现党内党员信息资源共享，这不仅可以为流动党员更便捷地参加流入地党组织的组织生活和活动，而且可以打破传统的不转移组织关系就不能确认党员身份、不转移正式组织关系就不能参加组织生活更不能行使党内民主权利的缺陷。(3)健全流动党员管理制度。一方面非公企业党组织严格党内生活，对于不遵守党内管理制度的，党组织要进行批评教育，经教育仍不改正的，要与其正式组织关系所在党组织通报情况，并按党章及党内有关规定进行组织处理。另一方面非公企业党组织又要依据流动党员自身特点，探索建立与流动党员相适应的管理制度。一是实行定期活动制度。结合流动党员特点，科学制定活动计划，合理安排组织活动的时间、内容，保证流动党员可以参加党的组织生活。二是要实行党员示范岗制度，在企业中设立“党员公示牌”，以此作为党员公开亮相、接受群众监督和自我监督的载体。要对“隐性党员”进行全面调查，采取“党组织找党员、党员找党组织、党员找党员”方式深入排摸隐性党员，通过教育引导打消顾虑，采取有针对性的措施促使他们主动亮明身份。三是定期汇报制度。积极鼓励流动党员有困难找组织，有需要找组织，有心里话找组织倾诉，要求定期向组织汇报自己的思想、工作、学习、生活等方面的情况。

第三，创新流动党员的教育管理方式。 (1)在创新教育方式方面，非公有制经济组织必须立足当前、着眼长远，精心抓好流动党员的教育培训工作。一是要根据企业实际情况，加强对党员的理想信念和组织纪律教育，为此要紧贴流动党员实际，科学设置教学内容，既要注重党的理论知识培训，使广大流动党员及时了解党的方针政策，提高政治思想觉悟;又要有针对性地进行实用技能的培训，提高他们的业务能力和技术水平。二是要针对不同地域、不同职业身份和不同文化层次的流动党员，精心设计教育载体，寓教于乐，寓教于做，努力增强教育效果。如党的基层组织可以根据流动党员的不同情况，对流动党员进行划分，按类施教，也可以采取演讲比赛、知识竞赛、文化讲座、讨论发言等形式。三是远程教育。针对流动党员的特征，要进一步改革传统的集中上课、面对面授课的方式，加快虚拟党课的探索工作，例如，采取网上党课和网上讨论等形式，为每个流动党员设置个人电子信箱，党支部及时在网上发布可以公开的党的有关政策和现代科学知识，公布流动党员有关思想汇报和工作报告，进行远程交流和谈心，等等，缩短流动党员和党组织的空间距离，解决流动党员工作分散难集中的问题。(2)在具体的管理方式上，要改变传统的命令式的管理方式，转而采用柔性化的管理方式。一是“以情动人”。企业党组织既用党员标准严格要求党员，又理解、关心、爱护党员，让他们时时感受到党组织的温暖，增加他们对党组织的归属感，从而使他们主动、自觉接受党组织的管理，以此把他们纳入党组织的有效管理之中。二是“以活动吸引人”。非公企业党组织可以定期组织流动党员开展各类丰富的文化活动，从而将流动党员吸引在党组织的周围。其中需要注意的是非公企业党组织活动要做到活动形式灵活化，即非公企业党组织活动要在不影响企业正常运转的前提下，除了必须集中的集体活动外，利用工作空隙和业余时间找准载体，开展好党的各项活动。也可探索在一些流动党员相对集中的地方成立“流动党员活动中心”，集教育、管理、交流、服务于一身，以此把流动党员团结在党组织的周围。如温州瓯海区在企业集聚的地方建立党员服务中心并成立支部，配备专职人员，其工作覆盖附近区域内所有未组建党组织的企业，承担着党员发展、教育、管理和服务功能，它对于团结流动党员、加强流动党员管理都起到非常重要的作用。

〔1〕王世谊.“两新组织”中流动党员动态管理机制研究〔J〕.新视野，2009，(1).

〔2〕十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定 (下册)〔M〕.中国方正出版社，2008.

〔3〕齐卫平.十八大创新党的建设的六个关注点〔J〕.江西社会科学，2012，(11).

〔4〕蒯正明.党、国家与社会格局演变60年的历史进程与现实启示〔J〕.江西师范大学学报 (哲学社会科学版)，2010，(3).

〔5〕杨东广.农民工中党的工作:困境与出路选择〔J〕.理论与改革，2012，(3).

〔6〕彭贵刚.非公企业党组织“两个作用”的内涵研究〔J〕.探索，2012，(5).

〔7〕何平.非公企业党组织如何发挥“实质性作用”——以温州非公企业党建的探索和实践为例〔J〕.中共四川省委省级机关党校学报，2011，(2).