从帕金斯法案的最新修订提案看现代职教质量观的建立

□陆燕飞

凡对美国的职业教育有所了解的人，对于“帕金斯法案”（Carl D.Perkins Act）都不会感到陌生。作为美国职教领域一项最重要的国家层面法律，从1984年出台首部帕金斯法案到1990年、1998年相继出台其“修订案”和“第三修订案”，再到2006年出台其“第四修订案”的历程[1]，我们可以清晰地看到美国如何顺应不断发展的国际国内形势而将传统意义上的职业教育拓展为 “生涯与技术教育”（career and technical education，简称 CTE）的，又是如何对各联邦州创造 “高品质CTE课程”（highquality CTE programs）、提升接受职业教育者的学业和技术技能水平提出要求并提供保障的。最近，我们又看到美国教育部于2012年4月发布了新一轮帕金斯法案的修订提案。这个提案以《投资美国的未来——生涯和技术教育改革蓝图》作为标题（以下简称《改革蓝图》）[2]，其中所涉及的对接（Alignment）、合作（Collaboration）、问责（Accountability）、创新（Innovation）四大核心原则，对于建立我国现代职业教育的新型质量观具有重要的借鉴意义。

一、四大核心原则建构美国高品质CTE课程

作为新一轮帕金斯法案的修订提案，《改革蓝图》旨在为美国当前的经济发展受到严重挑战时，为降低技术技能人才的短缺、推动产业发展、鼓励投资和就业、激发创新和促进经济持续增长，创造高品质的CTE课程。而CTE课程是美国一项庞大的事业，成千上万的综合中学、职业技术高中、职教中心和社区学院提供CTE教育计划[3]。简单概括所谓高品质CTE课程的特征：一是能让培训者获得专业证书或文凭证书，并得到高质量的就业；二是强调行业间的跨界合作，整合各部门资源，提高资源使用效率；三是积极利用高科技手段，扩大受众，特别是偏远地区的学生。为建构高品质的CTE课程，联邦政府和地方政府及雇主之间需要密切合作，从而确保CTE课程与劳动力市场需求相吻合。联邦政府要求各州政府与劳动力市场和经济发展机构合作，确定区域内有职业需求及经济高增长的行业，并把CTE课程的关注焦点放在这些行业上。为构建高品质的CTE课程，美国所采取的积极做法主要围绕以下四个核心原则来展开。

（一）CTE课程与劳动力市场需求的有效对接

衡量职业教育质量最直观的方式，就是看其培养的人才是否符合劳动力市场的需求。如果课程设置与劳动力市场需求不匹配，学生无法对口就业，那么再精密的课程设计都是没有价值的。《改革蓝图》为创造与劳动力市场需求相对接的高品质CTE课程提出如下具体建议：

1．各联邦州政府要发挥更积极的作用。CTE系统改革离不开州政府强有力的领导，但现行的帕金斯法案并没有要求各州系统地确定州、地区级地方经济发展的需求和优先发展的产业，从而无法确定法案专属拨款应惠及哪些CTE项目。为此，地方项目管理者、企业和行业、学生和家长及其他利益相关者都不能就哪些项目需要资助或拨款作出明智的决定。《改革蓝图》旨在改变这一现实，在决定哪些类型的CTE项目将得到资金拨款上，联邦政府将重新明确州政府的职能定位。在州内的劳动力市场与经济发展机构的合作下，各州确定高增长行业中的职业需求并将此作为各区域内CTE项目的关注点。州政府再将这些信息传递给地方CTE项目管理者，以确保方案适应劳动力市场的需求并与区域经济增长重点相吻合。州政府也可将这些信息与学生和学生家长共享，以便于他们能对项目及职业选择有更多的了解。

2．提高中学教师和大学教师的绩效。根据政府当局重新授权的提案，国家鼓励州政府扩大教师招聘，提升教师专业发展，建立CTE教师评价系统。相关改进建议有：通过挖掘CTE系统内有才华的教师及教师通过替代许可上岗等政策来支持职业生涯中期的专业人士成为CTE教师；通过与行业协会合作，州政府也可以进行改革创新，让CTE的教师和教员有机会更新自己的行业知识及有效的教学实践；州政府将把CTE的教师和教员归入到现有的教师评价和辅助系统，评估他们的绩效从而不断改进适用于他们所教学科的教学使用标准。

3．通过对接协议加速课程结业。地方教育局和社区学院之间的对接协议，能使学生获得大学学分，同时完成高中学业，当他们进入大学读书时还能免修重复的课程。对接协议能大大节省学生完成大专证书或学位的时间及成本。《改革蓝图》要求申请国家补助的所有联盟，为每个获资助的CTE项目制定或执行中学后对接协议。

4．获得终身事业和成功的技能。CTE课程必须引导学生养成在大学、职业生涯及公民生活中获得成功所需的知识和技能。这其中包含了要求所有学生掌握的核心学术内容，也包括针对特定职业的专业知识。它还包括了一套就业技能的学习和实践，例如与不同的团队协同工作的能力、有效的沟通、批判性思考、解决问题、查找和分析信息、提出具有挑战性的问题、适应变化等能力，这些能力使应聘者能够跨专业或跨领域就业。同时，这些技能在公民生活中也很重要，他们能协助个人在社区生活中理解并处理紧急的公共问题。改革是希望CTE课程能为学生提高或增强这些21世纪的技能创造机会，进而为学生们进入中学后教育或培训，开展事业，积极参与公民生活做好准备。

（二）各利益相关方的密切合作

中学和中学后教育机构、雇主、行业及其他合作伙伴之间的有力合作对建立高质量的CTE课程是非常重要的，并让各方受益。学生在高中完成职业课程后可获得大学学分，同时也能更清楚地了解进入大学课程的入学要求，使他们能顺利过渡到大学教育。紧密的合作也使得资源，如设备及设施场地能更有效地得到使用。最后，这些合作还能提供具有挑战性的岗位实训机会，能使学生们毕业时获得行业公认的证书、学位及高质量的就业。《改革蓝图》在两个重要方面促进合作：首先，该提案只允许以地方教育联盟的名义申请帕金斯资金。其次，只有能拉到私人企业赞助的CTE项目才有申请法案基金的资格。

1．通过联盟合作。联盟的组建可以依据地域、部门或是其他方面的考虑，但一个教育联盟必须包含两个基本的机构——地方教育局和为低收入家庭学生提供两年制学位的社区学院。联盟中的其他合作伙伴可以是雇主、行业协会、劳工组织、公共或私营公司、企业组织和其他机构，包括在经济发展中发挥关键作用的研究型大学、历史上的黑人学院和大学，以及其他少数民族服务机构等。

2．用匹配要求巩固雇主、行业和劳动者之间的合作。现行的CTE项目中，雇主、行业和劳动者——这些对当前、短期内及未来劳动力市场需求最为了解的人，没有足够的机会参与到CTE课程的设计和实施中来。造成这个问题的主要原因是当前的法案没有设置相应的条文让私营部门参与CTE项目，并且项目参与者权责模糊不清，与职场技能需求脱节的项目因此大肆泛滥。改革将规定各州定制符合接收帕金斯经费的匹配要求，规定只有能拉到私营企业赞助的项目才能申请法案基金。赞助可以按现金或实物资源，如设备、实训设施、创业启动资金和技术评估费用等方式提供，以此来鼓励联盟内主要利益相关者之间相互合作。

（三）问责及奖励机制

《改革蓝图》首次引入州内竞争机制发放帕金斯职业教育经费。提案要求各州通过州内竞争的方式向地方联盟发放帕金斯经费，使用统一的参与和绩效指标来考核各联盟的绩效，对有突出表现的项目发放绩效奖励，如在密切参与和缩小不同学生群组间的绩效差距中表现出色的项目。

1．用州内竞争机制让所有学生获得高品质CTE课程。现行的法案要求各州按既定公式向地方接受者发放帕金斯经费，而《改革蓝图》则将引入竞争作为州内联盟奖励资金的基础。这种做法将给予各州更大的自主权和灵活性来资助那些更为严谨的，更符合劳动力市场需求的，更贴近区域经济增长重点的CTE项目。在这一新政下，一些地方联盟将申请经费来发展本州内与高增长行业和有职位需求行业相对符合的CTE项目。州政府也能够不用考虑联盟背景，给予有能力为所有学生提供高品质CTE课程的地方联盟经费奖励。从按既定公式拨款到州内竞争机制的转变标志着《帕金斯法案》拨款方式的显著变化。为了保证平稳过渡，提案要求各州向地方联盟提供适当的前期技术支持，确保各联盟获得帕金斯经费的公平机会。

2．用统一的指标来提高学生成绩及缩小公平差距。现行的法案允许各州创立自己的参与和绩效指标，而这些指标的不一致性和不兼容性阻碍了对学生成绩客观、有效和外部验证的分析。在《改革蓝图》的建议下，各州将使用统一的参与和绩效指标。此外，该提案还要求将各州的CTE数据纳入到本州的纵向数据系统。提案规定地方联盟和各州分解项目数据，通过性别、人种、种族、社会经济地位、残疾及在中学及中学后阶段的英语水平等类目来确定学生参与和绩效表现上的差距。提案同时规定地方联盟和各州要通过改进计划来缩小学生参与和学习成果中存在的差距，进而关注这些正在缩小的显著差距。

统一的参与和绩效指标，能让CTE的教师、研究人员和其他利益相关者首次对全国CTE学生的成绩数据进行比较、分析。客观、有效且能作为外部验证的分类纵向数据，为检测和分析学生的成绩、观测不同学生群体间在参与和就业表现上的差距提供了关键的参考信息。

3．奖励高绩效项目课程。改进后的参与及绩效数据使得各州能奖励高绩效项目课程，同时协助需要额外技术辅助及支持的低绩效项目课程，并确保所有学生获得公平的机会参与CTE计划。一旦项目数据系统已经升级到能反映新的、统一的参与和绩效指标，就可以要求各州用绩效资金来奖励高绩效项目。为符合奖励资格，地方联盟必须达到由国家建立的标准，包括提高学生成绩及成功缩小学生群体间在参与和绩效指标上的差距。

这种结构化的奖励系统和有针对性的干预措施允许各州制定和实施符合当地经济发展重点及社区建设需要的CTE项目的地方修改版本。地方政府用财政激励措施建立竞争机制，该机制能让CTE项目取得更优秀、更公平的学生成绩，这标志着转向以成果为基础的文化观念将推动CTE项目在全系统内的改进。

（四）不断支持地方项目的创新

现有就业岗位所需的技能性质的变化，不断涌现的新的就业机会和快速更新的技术步伐都要求新的、更适合的教学模式、课程策略和教学方法。作为CTE改革策略的关键，《改革蓝图》规定了各州满足公式拨款的新条件，还规定具有竞争力的CTE创新改革基金由美国教育部管理，该基金在地方一级激励创新，在州一级鼓励配套制度的改革。基金将占帕金斯资金总额的约10%。

1．成功及创新的国家条件。成功与创新的条件将涵盖这样一些内容：一是把CTE数据连接到国家纵向数据系统；二是允许达到相关要求的CTE课程计入学术学分；三是改善职业指导系统；四是减少CTE转换的政策障碍。

2．地方创新的优势资源。目前的法案并没有为联邦政府鼓励地方创新提供机制，因此，《改革蓝图》提议使用新的CTE创新改革基金，并在当前的项目中引入一种新的基于实证的实践和测量方法。凭借强大的侧重于寻找和开发的新实践，创新改革基金将有助于测试出有前途的CTE实验、项目、策略并支持有效方案的推广。对于联邦政府教育官员来说，一个能解决美国目前最紧迫问题的，有能力培养出具有竞争力、知识渊博的未来职场精英的项目最具吸引力。此外，对培养科学、技术、工程和机械领域的人才为目标的项目也颇受欢迎。另外，还支持针对不让年轻人成为低技能成年人的创新项目及服务农村地区孩子的项目。该基金可以支持按效果付费的项目，以此来奖励民间非营利或营利实体开展课程计划，这些计划成果都实现了成本效益，并且可以根据目标达成程度来支付款项。

3．用竞争力资源来推动系统性的国家改革。为了进一步激励高性能项目，《改革蓝图》允许美国教育部长奖励部分CTE创新改革基金来落实政策、改进方案设计，提高CTE的受众，扩大国家对CTE的投资并采取相应措施切实提高项目的绩效表现和成就水平。例如，各州可以申请经费来提高成年人的技术技能，学员可以在地区内的CTE中心的实训设备上进行培训；各州也可以申请经费用于基于网络的远程技术培训为农村和边远地区的学生增加CTE培训的机会；各州还可以为CTE的学生链接现有的职业指导和咨询服务，这些服务由劳动力发展系统提供。

二、对建立我国职业教育新型质量观的启示

上述四个核心原则——对接、合作、问责及创新，反映了《改革蓝图》旨在增强美国国家层面CTE系统基础的总体思路。其高品质的CTE课程，不仅给学生提供获得成功所需要的技能，也给企业成长提供技术熟练的劳动者。当前，我国职业教育在经历过大规模发展后，开始进入了内涵发展阶段，十八大报告要求 “加快发展现代职业教育”、“着力提高教育质量”，但什么才是高质量的现代职业教育？《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准。美国《改革蓝图》作为国家法案的改革提案，同样是把这两点作为改革的首要目标，其具体的操作建议对建立我国现代职业教育的新型质量观，有着很强的借鉴意义。

（一）政府应当在职业教育领域建立起相关政策的更新机制

我国教育规划纲要把提高质量作为教育改革发展的核心任务，树立科学的教育质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准。作为与经济社会发展紧密相关、以培养高素质技术技能型人才为主要目标的职业教育，是提高产品质量、工程质量和服务质量的重要基础，更需要进一步提高其教育质量，建立与社会经济发展相适应的新型质量观。而在经济全球化的今天，无论发达国家还是发展中国家都强调要把职业教育质量与经济社会发展紧密联系起来，充分研究市场需求。尽管改革开放以来我国一直强调大力发展职业教育，但在职业教育的质量建设方面所面临的挑战依然十分严峻，整体质量水平距离实现经济社会可持续发展目标和满足人民群众多样化学习需求还有很大差距。如教育与产业、学校与企业、专业设置与职业岗位对接不够紧密，人才培养的市场针对性不强，职业学校毕业生继续学习的通道不畅，职业教育的社会吸引力不足等等，而这些也恰恰是美国同样需要面对和解决的主要问题。

事实上，美国的帕金斯法案几乎每隔6-8年就要修订一次，每次修订都是在一定现实要求下，充分考虑经济和社会发展需要、以解决当前社会问题为目的。本次《改革蓝图》对2006年版帕金斯法案的最新修订提案也秉承了这一原则，具有较强的时代性与针对性。而相比之下，我国为提高职业教育质量而颁布的一些政策、法规则稍显滞后。例如我国的《职业教育法》自1996年颁布以来近20年未作修订，其在第三方机构参与职业教育质量评价方面缺乏预见性，给这一合理的做法带来了合法性危机；又如《高职高专院校基本办学条件指标（试行）》（教发[2004]2号）提出“百名学生配教学用计算机8台即为合格”，这一指标显然不适应以信息技术为代表的科学技术在工作实践当中的广泛应用原则，也大大落后于当前的科技普及水平，已不具备多少参考价值。因此，政府部门要进一步完善政策更新机制，建立对既有政策的定期评估和修订制度，结合社会经济发展、科学技术进步等因素，及时调整质量评估的方法和指标体系。

（二）四大核心原则对提升我国职业教育质量的启示

《改革蓝图》提出CTE课程要与劳动力市场需求有效对接，并强调在生涯与技术教育外部要建立政府、企业、行业及经济发展研究机构与课程实施机构的对接，在内部要建立师资、学分和课程内容的对接。职业教育作为与经济发展密切相关的一种教育类型，对外需要与行业、企业加强合作，及时了解劳动力市场的最新动态；对内则需要有上下贯通的培养体系。我国职业教育在内外对接方面还未形成完善机制，因此，政府部门应出台相关政策性文件，提倡职业教育与外部社会进行对接，如鼓励职业院校和企业、行业、科研院所建立畅通的交流渠道，让职业教育更好地适应外部经济发展的需要；同时，还要强调职业教育内部各元素的对接，如在中高职衔接中，要建立鼓励师资、学分和课程内容对接的机制，通过这些对接，打通学生终身学习通道，为学生全面发展创造更有利的条件。

《改革蓝图》强调要加强教育联盟及教育联盟与私营企业间的合作。我国目前也存在类似的职教联盟或职教集团，但联盟以自愿加入为主，以联合办学、经验交流、资源共享、信息传播为主要职能，对职教机构的引导约束作用不强，也很少涉及资金上的来往，内部结构相对松散。对此，我们可以借鉴美国的做法，通过资金手段提高职教联盟的作用和地位，加强联盟间各部门的合作，并鼓励以联盟为单位提出相关项目申请。

《改革蓝图》要求各州通过州内竞争的方式发放帕金斯经费，使用统一的参与和绩效指标来考核各职教联盟的绩效，对有突出表现的项目发放绩效奖励。在我国，公办职业教育依赖于社会公共财政，行使着社会公共权力，但其绩效问题长期以来缺乏有效的监管[4]。绩效评价能够提升公办职业学校的质量与效益，是我国当前职业教育质量建设的关键所在。建议省级政府建立统一的职业学校绩效考核指标，并考虑在职教经费发放上与学校绩效挂钩，通过全省统一的绩效评价指标来考核全省范围内的公办职业学校，对绩效考核优秀的学校可给予一定的绩效奖励。反之，则需要提出整改建议，并提供相关技术支持，辅助其提高绩效成绩。

《改革蓝图》通过建立国家CTE创新改革基金来鼓励创新，提高CTE课程质量。2010年我国教育部发布的《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》也提出，我国现有的中等职业教育，其质量、规模、结构、效益还不能很好地适应现代化建设的需要，也亟需通过改革创新来提高职业教育的质量。虽然中美两国在政治体制、教育体制和文化背景上都存在较大的差异，但美国通过设立创新基金提高CTE课程的做法还是值得我们借鉴的。创新基金约占整个帕金斯资金总额的10%，它在地方一级激励创新，在州一级鼓励配套制度的改革，其目的非常明确，即寻找并奖励那些成功的创新经验。我国职业教育领域也不乏成功创新的实例，但相关的宣传、推广、奖励政策却相对较少，这也从一定程度上抑制了创新的积极性，从而不利于我国现代职业教育体系建设及其质量的提升。我们是否可以借鉴美国的做法，建立相应的职业教育创新基金，寻找适应社会经济发展、具有较强创新意义的现代职业教育实践（实验、项目、策略等），支持对有前途的职业教育改革方案并对其进行推广。

[1]李双雁，张桂春．从“帕金斯法案四”看美国职业教育的改革[J]．中国职业技术教育，2009(04).

[2]United States department of education Office of Vocational and Adult Education.Investing in America’s Future-A Blueprint for Transforming Career and Technical Education[OL].http://www.ed.gov,April 2012.

[3]唐梅．美国CTE教育发展的新策略——职业途径[J]．职业规划，2010(02).

[4]赵平，付永生．高等职业教育绩效责任报告要素分析[J]．辽宁高职学报，2007(05).