网格化管理:我国基层维稳的新探索

周连根

网格化管理是新形势下我国基层社会管理体制的一种创新。网格化管理模式通过工作机制创新，完善了党和政府的群众工作途径，提升了政府的公共服务能力，巩固了党的执政基础。从基层维稳的视角来看，网格化管理对我国长期以来的基层维稳工作具有重要意义。如何以网格化管理为切入点，建立基层维稳的长效机制，是实际工作者和理论研究者应当关注的议题。

一、基层维稳中网格化管理的探索

网格化管理是我国基层社会管理创新的一种探索。国内的网格化管理探索以北京市东城区为代表，北京市东城区在2004年就提出了“网格化管理”的理念。北京市东城区17个街道、205个社区被划分为589个社会管理网格，平均每个社区被划分为2到5个网格。每个网格里配置网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。东城区针对社会安全稳定存在的薄弱环节和重点难点问题，充分运用网格理念和现代信息技术，以责任制为依托，以社会各人群的管理为重点，合理划分网格管理单元，综合考虑“地、物、情、事、组织”等因素，进行精细化管理。

浙江省舟山市借鉴北京市东城区网格化管理经验，于2007年提出“网格化管理、组团式服务”的基层社会管理模式。在不改变乡镇(街道)、社区(村)格局的前提下，浙江省舟山市以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村和相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，将100—150户家庭划定为一个网格，对应每一个网格内的群众设置服务团队，通过整合公共服务资源对网格内居民进行多元化、精细化、个性化服务，以实现维护基层稳定的目标。

在以社会管理创新维护社会稳定的背景下，河南省郑州市2011年以上街区网格化管理的试点经验为基础，开始建立“坚持依靠群众、推进工作落实”的长效机制，进行网格化管理。郑州市网格化管理体系按照“网络覆盖、条块融合、责权明晰”的原则，明确一个目标、坚持两个原则，构建“三级网格、四级平台、五级联动”的工作格局。一个目标是努力营造稳定、有序、和谐的发展环境和群众生活环境。两个原则是坚持低成本、高效率和可持续的原则。三级网格是以乡(镇)为单元，划分乡(镇)、村(社区)和村组(楼院、街区)三级网格，对每级网格进行定人、定岗、定责、定奖惩。四级平台是建立市、县(市)区、乡(镇)、村(社区)四级联网的社会公共管理信息平台，每一级平台既是一个基层信息数据平台，也是一个工作指挥、处置、监督平台，对市场监管、社会管理、公共服务中存在的问题按照职责范围实行逐级发现、逐级办理、逐级报告。五级联动是通过市、县、乡、社区、村组上下五级连动，构建“事事有人管、人人都负责”的新格局。

从我国网格化管理的实践发展来看，网格化管理的实质是创新社会管理机制，推进人、财、物、权、责全面下沉，强化基层基础建设，维护基层社会稳定，其基本特征是以社区为载体，管理与服务相结合，致力于构建无缝隙的服务型政府。

其一，网格化管理以社区为载体，打通基层维稳中政府垂直部门与职能部门之间的分割。网格化管理以乡镇为单元划分网格，其最小的网格定位在社区，人力、物力和财力都向社区倾斜，改变了以往社区存在的有责任、无资源的维稳工作局面。网格化管理建立群众工作队，形成“纵横交织、条块结合、以块为主”的格局，各县区党委和政府对群众工作负全责，职能部门一把手对所联系的乡镇实行“一岗双责”。由此，纵向的垂直部门和横向的职能部门在社区交汇，在面向群众服务中实现了融合。

其二，网格化管理坚持寓管理于服务之中，消除社会不稳定因素。管理和服务是基层政府难以把握的一对关系，在实践中一些政府部门往往以管理代替服务，有的甚至采取一些粗暴的管理手段，给社会带来一定的不稳定因素。网格化管理从着眼于管理走向管理和服务并重，通过网格进行全方位的管理和提供全方位的公共服务，为社会稳定、和谐发展创造了条件。如郑州市在网格化管理中提升公共服务水平，重点开展就业培训和职业指导服务、城乡居民养老保险服务和计划生育管理服务，最大限度地消除社会不稳定因素。

其三，网格化管理体现了无缝隙政府的理念。无缝隙政府是以满足公众无缝隙的需要为目标，在公共服务中突破科层化运作模式，通过公共服务流程再造满足群众的需求。网格化管理致力于打造“无缝隙、全覆盖”的管理网络，将公共服务延伸到基层的服务对象，坚持以群众为基础、以结果为导向的服务机制，及时回应群众的公共需求，提供个性化、多样化的公共服务。这种全新的社会管理理念正在推动我国基层服务型政府发展，也在某种程度上促进了当地的稳定。

二、网格化管理对基层维稳的重要意义

网格化管理既是无缝隙政府理念在我国的实践，也是新时期我国群众工作的探索。从基层维稳层面来看，网格化管理最大的成功经验是寓管理于服务之中，做到服务全方位、信息全覆盖，充分了解社情民意，及时化解社会矛盾，把不稳定因素消除在萌芽之中。

第一，网格化管理转变了基层维稳理念。在压力型体制下，维稳是基层政府“最大的政治”，保持一方大局稳定成为基层党政一把手面临的第一政治责任，也成为衡量和检验基层领导干部能力的重要标志。目前，我国基层维稳中存在一种“不稳定幻象”，这种“不稳定幻象”影响着我们对目前社会矛盾和社会冲突的看法与处理方式。在稳定问题“一票否决”的压力下，“搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事”是一些地方基层维稳的理念。网格化管理作为一种群众工作的新方式、实现社会稳定的新探索，正在逐渐改变基层政府原有的维稳理念。最早的北京市东城区网格化管理采取管理取向，浙江省舟山市网格化管理主要采取服务取向。这种由管理到服务的改变意味着网格化管理理念的根本性变化，即网格化管理不再是实现基层社会控制的手段，而是为群众服务的方式和途径。由此，基层维稳理念实现了从被动处置问题向主动发现问题和解决问题转变，从事后执法向源头管理服务转变。

第二，网格化管理创新了基层维稳机制。基层维稳面临的困境是如何处理社会转型时期民众的不同诉求以及由此引发的社会问题。在压力型体制下，基层维稳中形成了“严防死守”的工作机制，以“堵”的方式解决稳定问题。网格化管理的关键在于探索实践中发现问题和解决问题的机制。一些地方的网格化管理通过差异化职责和促进条块融合，健全基层信访稳定风险评估机制，完善矛盾纠纷排查预警机制，加强基层矛盾纠纷调解机制。如浙江省舟山市通过网格团队对“责任区域”内居民及时提供全方位服务，使基层管理重心从“事后处置”向“事前预防”环节前移，基层管理重点实现了从社会防控向基层服务转移。河南省郑州市建立排查梳理、解决反馈问题的机制，乡镇综合服务管理队通过日常走访、日常巡查制度及时排查和协调解决辖区内的各类问题，社区通过每日召开的民情分析会对社情民意进行梳理分类并落实责任人办理。

第三，网格化管理提升了基层维稳能力。我国目前存在着“维稳怪圈”:各级政府将大量的人力、物力、财力用在维稳上，但社会矛盾和社会冲突的数量仍在不断增加。这种现象从根本上源于压力型体制下基层维稳模式的“严防死守”。这不仅无助于矛盾解决，反而导致矛盾不断积累并在一定条件下爆发。现实的困境要求我们反思原有的基层维稳模式，探索新的网格化管理。网格化管理以改善民生塑造社会认同，以源头治理化解社会矛盾，不仅提升了社会管理水平，还强化了基层政府的维稳能力。北京市东城区建立“三定期、三不出”的原则，即“网格助理员定期巡查，小事不出网格;网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区;街道指挥分中心定期分析，复杂纠纷不出街道”，使基层人民调解工作更加深入，化解矛盾更加高效。总之，网格化管理把服务民生落实到了网格，把排忧解难落实到了网格，把人民内部的矛盾排查化解落实到了网格。

三、以网格化管理推动基层维稳的路径选择

无论是从管理取向还是从服务取向，网格化管理在基层维稳中的价值都得到体现。我国已经进入改革发展的关键时期，其主要特征是经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。这些特征决定社会矛盾在未来的一段时期内仍会大量出现，基层维稳的压力依然巨大。在压力型体制短时间内不可能发生根本改变的情况下，网格化管理的探索无疑给基层维稳提供了有益的启示。以网格化管理探索基层维稳之道，需要重点解决好以下三个方面的问题。

第一，以网格化管理推进基层维稳的制度化建设。我国社会管理中的很多创新之所以夭折，就是因为没有处理好制度化的问题。网格化管理作为一种新探索，也面临着如何制度化的问题，以免“人走政息”。胡锦涛《在党的十七届五中全会上的讲话》指出:“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作，采取临时抱佛脚、三天打鱼两天晒网的态度是做不好的，必须建立健全制度、认真执行制度，提高规范化、制度化水平。”制度化就是把一些工作机制固定下来，成为一种有约束力的规则。对于网格化管理而言，就要把实践中被证明有成效的方式方法加以总结，变为常规化和惯例化的工作，同时上升到模式层面，在更大范围内加以推广。网格化管理不应是一个时髦的词语，而应是一种经得起实践检验的管理模式。为此，要建立以网格化管理推进基层维稳的长效机制。一是加强对网格化管理推进基层维稳机制的研究。网格化管理是一种探索，没有现成的经验可以照抄照搬。正因如此，各地的网格化管理有很大的创新空间。在网格化管理探索中，各地要加强理论方面的研究，在无缝隙政府和服务型政府等基础理论的指导下，研究网格化管理的基础理论和操作技术方面的问题，为实际工作提供支撑。二是要对网格化管理探索的经验进行总结。网格化管理在我国一些地方的积极探索之下，形成了较好的模式，取得了显著成效。实际工作者要和理论研究者相结合，总结网格化管理的基本模式，并对不同模式进行比较，不断完善网格化管理模式。三是推动非常规机制的常规化。在网格化管理中被证明富有成效的工作机制，如矛盾排查机制、问题化解机制等，应作为一项工作制度固定下来，在此基础上不断优化网格化管理的业务流程。

第二，在网格化管理中实现协同治理。协同治理是一种新型的治理模式，强调治理主体的多元化和治理权威的多样性，努力寻求政府和其他公共性主体的合作路径，期望建立一种共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的高度弹性化的协作性组织网络。与完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局相适应，基层维稳需要实现由单一治理模式到多元共治模式的转变。这就要求在基层维稳中突破党委和政府主导的单一模式，实现基层维稳中的协同治理。具体到网格化管理，也就是在网格化管理中建立协同治理机制，其中调动群众的积极性、防止管理和服务脱离群众的危险，成为网格化管理推动基层维稳的关键。一是鼓励社会组织参与基层维稳。在基层维稳中，不能只靠党委和政府，各类社会组织也应承担重要的责任。这类组织处于社会基层，与人民群众的接触最直接、最广泛，因而能够及时发现社会生活中的矛盾和问题，有效解决群众在生产和生活中遇到的难题，从而最大限度地促进社会和谐。二是完善联户代表制度。在网格化管理中要建立群众参与机制，突出群众的主体性，通过家庭代表选举联户代表参与基层维稳，充分发挥联户代表在决策、执行和监督方面的作用。三是提高群众服务的专业化水平。在网格化管理中一般都建立网格服务队或群众工作队，这些服务团队由各部门的工作人员构成，这固然打通了垂直部门的上下联系，有助于“上情下达”和“下情上传”，但也面临着专业性不足的问题。在基层维稳中，要积极建设一支社会工作队伍，提高群众工作的科学化和专业化水平。

第三，推动网格化管理制度建设与技术创新的融合。网格化管理分为两个层面:一是制度问题，要解决的是网格化管理如何运作;二是技术问题，要构建一定的平台实现信息共享。制度建设和技术创新相互结合，共同推动网格化管理的发展。基层维稳同样存在这两个层面的问题。除了网格化管理的制度化建设问题之外，技术创新在网格化管理中也具有重要地位。网格化管理在发展中一直依赖于技术创新，其借助于地理技术划分了网格这一基本单元，借助于信息技术冲破了职能部门的分割，以至于网格化管理曾被视为一个纯粹的技术问题，是基于“数字化治理”而形成的管理手段。正如一些学者所说，城市网格化管理是一种数字化城市管理模式，其特点是在控制论基础上，综合利用移动通讯和网络地图等高科技手段，实行全方位、高效率的城市管理活动。但如果仅以此来理解网格化管理，则忽视了网格化管理的解决问题功能。因为基于技术创新构建的信息平台，可以更好地实现信息共享，发现基层存在的矛盾和问题。而矛盾化解和问题解决依赖于如何整合政务资源投入到基层之中的制度建设问题。以网格化管理探寻基层维稳之道，就要实现制度建设与技术创新的有机融合。一是从制度层面思考技术创新问题。技术的两面性意味着在基层维稳中，技术既能成为控制群众的手段，也能成为服务群众的方式。因而要引入制度性因素，更多地推动技术朝向服务群众的方向发展。二是从技术层面思考制度建设问题。信息技术可以促进政府职能转变，同时也有被政府机构加以利用的可能性。在基层维稳中，要积极克服网格化管理技术遇到的阻力，发挥其推动政府变革的功能。

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