应综合评价外资贷款的使用效益

江苏省泰州市审计局 杨卫平

笔者最近通过组织安排，对世行贷款/英国政府赠款某市农村卫生发展项目进行了审计。本文认为，项目资金的使用，在一定程度上促进了当地基层公共卫生事业的发展，推进了初级卫医条件的改善。但跳出单纯审计视野，结合笔者本人的金融认识体会，将项目资金放到整个宏观经济背景中去分析研究，人们应全面客观评价外资在经济体系中的效益和作用，不要把外资的作用绝对化，放大得无限大，也不能完全不承认它所起的积极作用。

1 正确认识世行贷款资金在项目建设中的作用

1.1 “世界银行贷款/英国政府赠款中国农村卫生发展项目”

它是由世界银行贷款和英国政府赠款支持的，在我国江苏、河南、山西、黑龙江、重庆、青海、陕西、甘肃共八个省40个县范围内开展的，综合、系统的农村卫生改革试点项目。

项目资金来源包括世界银行硬贷款5000万美元，英国国际发展部赠款538万英镑。中央财政承担4000万美元的还款责任，各项目省负责1000万美元的还本付息。该项目于2008年10月8日签订，项目实施周期5年。全国共有40个项目县。

1.2 贷款的使用方式

这些贷款主要用于乡村卫生室的建设和县域卫生宣传推广。从基建上看，一个村卫生室建设不含地价和设备大致在10万元左右。世行提供5万元人民币资金，不足部分由乡村组织配套。在审计时，笔者注意到，虽然金额不大，但项目开工前，需标明世界银行贷款支持项目在村组公示5天，项目的建设预算也要公示5天 、竣工后财务决算公示5天。有关合同资料、项目实物等也要注明世行项目字样接受世行的检查。卫生部、审计署每年向世行报送财务报告和审计报告。通过研究笔者发现，世行本身并未直接参与建设，只是提供了一些资金，这些资金以大约5万元人民币一个村的金额被投放到很多村，世行以较少的外币资金建起了项目，并通过公开媒体的报道和相关标识，在农村留下其关注乡村居民健康的持久的正面宣传，付出不大，回报却很持久。与此同时，在整个项目的建设过程中以及建成后运行中，相关地方配套资金包括行政成本的隐形成本，为项目的顺利实施，付出远多于5万元的资金，人们却往往将项目和世界银行挂钩而忽略了地方的巨大付出。可以说，没有地方的支持和协调，以折算区区5万元人民币的世行资金，在目前的土地成本、建筑成本、人工成本下，要在乡村建一个面积为50平米左右的卫生室，并提供医疗设施和网络设施，是难以想象的，更何况还有建成后财政投入的人员、设备、网络等源源不断的支出。可以说，乡村卫生保健系统的持续健康运行，最终还是财政资金起到了源源不断的支撑作用。

1.3 村级卫生系统的建设比较

盛名之下，世行的作用真有那么大，进而离不开吗？笔者认为，没有相关的外部资金的投入，以财政资金的投放，完全可以建设覆盖乡村的初级卫生保健系统。根据1998年国家行政局统计的数据，村的个数是1865247，假如每个村需要10万建立一个卫生室，财政也只要投入1860亿元就可以建立到乡村一级的卫生保健系统，更何况原来还有许多村庄在历史上本身已经存在卫生室了。横向比较一下，财政部税政司副司长郑建新在中国进出口企业第11届年会上称，“2012年中国内地出口退税总额达到1万亿元，平均退税率达到12.9%。”出口退税实际上是将税收优惠让利给外国人，它对那些拥有世界货币发行权，以纸币进口世界物资的国家是有利的。比较而言，在国内环境、资源、社保面临极大压力的情况下，我国完全可以降低一部分退税率，从而降低资源、环境的出口，将节约下来的钱用于国内的民生事业和社会发展，使发展的成果更多地惠及广大的基层群众。

2 客观评价外资贷款的必要性

2.1 经济建设中外资的作用

2012年3月底，我国外汇储备余额3.3万亿美元，居世界第一。日本1万亿，位列第二。以下俄国4千亿，台湾4千亿，欧元区2千亿，德国370亿，世界第一经济体美国也只有460亿。我国外汇储备中，70%是美元资产，其中60%以上又主要以美国国债形式存在。由上可见，我国并不缺少用于国际支付的外国货币，利用外国贷款或者外资在经济学上的含义并不是很经济。

2.2 外币只是可以无限印刷的不对应物资的信用货币

向我国提供贷款的国家或机构，其拥有的外汇也远不及我国，理论上他们比我国“差钱”。当然，这些外币又是由他们印刷的，他们可以无限印刷。因为1971年后，世界早已不是“金本位”，是纯粹的信用货币时代了。美联储纽约银行是这样描述美元的，“美元不能够兑换财政部的黄金或其他任何资产。关于支撑‘美联储券’的资产问题没有实际意义，它只有记账方面的需要……银行在借款人承诺还钱时(IOU)，产生出货币。银行是通过将这些私人和商业债务‘货币化’来创造金钱的”。

3 深入研究外资贷款及其他外资对国内经济运行的影响

3.1 外汇储备的形成

外资进入我国后，我国相关机构收到外币，在国内不可直接流通，需要通过商业银行兑换成人民币，商业银行再在上海银行间外汇市场买卖。一般最终因央行出价最高而被其收购，从而形成外汇储备。央行本身不赚钱，收购外币的资金来源主要是增发的人民币。因此，每一笔外币进来，商业银行系统就被注入等量的人民币基础货币(1：7左右)。流通中的货币多了，如果没有等量的物资对冲，物价就会上升。如此，我国获得了外币，外资获得我国的企业实体及股权等，这实际上是一种交换。

3.2 外资的对外使用

人们注意到，美国对我国的人民币却是不接受其在美国的使用的。笔者不认为这符合WTO的对等原则。就是人们以收到的美元在其国内的使用也是有严格限制的。国内企业用美元收购美国的矿山、石油、创办企业，如华为收购软件公司等，往往会以危害国家安全为由被美国否决。人家只同意你购买其庞大的国债或两房债券等，实际上将他的货币又收走了，如此循环往复。2013年6月末，外汇储备余额为3.50万亿美元，就是央行资产负债表上的25万亿的人民币外汇资产。如此以往，巨量外汇资产最终挤压了贷款、贴现等其他货币投放途径，以外汇方式掌握人民银行的基础货币发行渠道。再经过商业银行的贷款货币投放乘数后，形成目前人们常说的货币发行量总额100万亿之巨，是GDP的2倍。2004年，根据国务院发展研究中心的报告，外资掌握了我国对外开发的27个产业中的21个。而我国，付出人民币，获得了他的外币，但在他的国内使用都受到限制，不可投资实物，只可投资证券资产。次贷危机时，投资的金融产品也就岌岌可危了(前不久，欧洲债务危机，希腊国债的私人投资者被减计70%)。因此，“己所不欲、勿施于人”，按照对等原则，我国也无须允许外币(所谓外汇储备)在国内随意使用，抢占资源，控制产业，甚至最终控制我国的基础货币发放。

4 对包括外资贷款再内的外资运用的建议

综上所述，对包括世行贷款/英国政府赠款及其他直接投资在内的外资使用，我国应深刻认真分析其以纸币换资源的特性和循环回流性，客观评价其作用，积极开展相关研究工作，同时，结合税收改革，加大财政对卫生社会事业的支持力度，结合我国金融实际，从宏观上做好风险防范和政策调控。

[1] 世界银行贷款/英国政府赠款中国农村卫生发展项目操作手册(080808修订稿).

[2] 2012年3月货币统计概览[EB/OL].中国人民银行网站.

[3] 2013年6月货币统计概览[EB/OL].中国人民银行网站.