论农民工培训权益表达机制的建构

□张胜军 张 洁

农民工培训是我国经济社会发展的一项基本国策。“十一五”以来，国家高度重视农民工培训，出台了一系列农民工培训政策，农民工培训规模迅速扩大。尽管如此，农民工培训政策执行失真问题依旧十分突出，农民工培训质量也颇受质疑。虽然导致农民工培训政策执行失真有多方面原因，但农民工培训权益表达机制的缺失，无疑是主因之一。因此，我们应高度关注农民工培训权益表达机制的建构问题。

一、构建农民工培训权益表达机制的现实意义

我国农民工既是一个庞大的社会阶层，同时也是一个弱势社会群体。建构农民工培训权益表达机制，有其强烈的现实意义。

(一)有利于保障农民工的受教育权利

受教育权利是现代国家公民的基本权利，是现代人权的重要组成部分，它应得到全社会广泛的尊重和国家政策法律的严格保护。受农村社会经济发展水平的制约，目前我国农民工普遍受教育程度较低，农民工受教育权利实现还很不充分。

农民工培训即是农民工受教育权利得以实现的一种有效方式。农民工培训涵盖的对象越广、地域范围越大、培训质量越高，自然对农民工受教育权利的保障也就越充分。这就需要建立一种有效的农民工培训权益表达机制，让政府和社会能够较好地了解农民工的培训愿望、培训需求和培训中的实际困难，以便给予实际帮助和支持。

(二)有利于农民工培训政策的科学制定和有效执行

从“利益相关者”的理论视角来看，政策制定过程即是利益表达过程。美国政治学家布里埃尔.A.阿尔蒙德认为:“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达。”[1]政策既是一种利益调整工具，也是一种利益分配方案，利益是政策的核心要素。农民工是农民工培训的“利益第一相关者”，因此，必须建构农民工培训权益表达机制，使政策制定者能够倾听农民工的真实心声，这是科学制定农民工培训政策的必要前提。

农民工培训政策执行是把文本形态的农民工培训利益分配方案付诸实践的过程，本质上，也是农民工培训政策执行过程中多元利益主体之间的一个动态利益博弈过程。在农民工培训政策执行过程中，农民工是培训政策执行的目标群体，也是这个动态利益博弈过程中的弱势主体。当前，在农民工培训政策执行过程中，由于农民工培训权益表达机制的缺失，农民工有可能对一项很好的培训政策，却采取了一种似乎难以理解的消极抵制行为。其实，这就是利益表达机制缺失引发的政策目标群体对政策执行的认同危机。建构农民工培训权益表达机制，能够强化农民工对政策执行的心理认同，从而提高农民工培训政策的执行效率。

(三)有利于提高农民工培训质量和吸引力

“十一五”以来，在国家政策的强力推动下，我国农民工培训规模迅速扩大，培训人数不断增加，培训范围和层次也在不断拓展。据国务院农民工办公室调查统计，仅2008年，各地实际组织开展的技能培训农民工大约有1950万人，其中人力资源部门“技能就业计划”培训900万人，农业部门“阳光工程”培训950万人，扶贫部门“雨露计划”培训150万人，针对有创业意愿的农民工进行创业培训150万人，科技部门“星火计划”培训200万人。此外，各地还开展了大量的引导性培训和实用技术培训。[2]但调查研究也表明，农民工培训还普遍存在培训内容老化、技能含量少、手段落后、方法单一、重理论轻实践、学无所用等质量问题。[3]农民工培训的质量问题，已经成为农民工培训可持续发展的“瓶颈”。

虽然总体上农民工文化程度较低，但他们同样是一群市场经济中的 “理性逐利人”，总是根据自身的理性算计，决定其培训态度和行为。只有建构农民工培训权益表达机制，让政府、企业、职业院校和社会培训机构充分了解农民工的培训需求，为农民工提供适合他们学习特点和学习需要的培训项目、培训内容、培训形式和方法，让农民工切实感到“学有所得，学有所用”，才能不断提升农民工培训的吸引力。

二、农民工培训权益表达机制建构的制约因素

农民工培训权益表达的目的在于向农民工培训活动的利益相关者表达自己的利益诉求，使自身的合法权益得到尊重和保护，这就需要农民工对自身的培训权益能够有效表达，但在现实中却常常难以表达，农民工培训权益表达机制的建构还存在不少制约因素。

(一)农民工缺乏培训权益表达意识

农民工缺乏培训权益表达意识的主要表现是对培训权益表达不但意愿不强，且不愿意主动表达。其主要原因有三:其一，“臣民文化”导致农民工的权益意识不强。在两千多年的封建文明中，农民深受“顺民”思想文化的影响，形成了对行政权力的极强依赖，把自身利益的表达和实现寄托在“清官政治”上。“臣民文化”下的个体极易养成权威型人格，胆小怕事，缺乏对公共事务的自主意识和参与意识。尽管封建主义早已成为历史，但是，这种封建文化思想对农民工的消极影响却依旧根深蒂固；其二，农民工对教育与培训权益的轻视。不论是老一代农民工还是新生代农民工，外出打工的目的主要是多挣钱，改善自身和家庭的经济条件。因此，对不少农民工(尤其是老一代农民工)来说，他们最想维护的是他们的就业、工资福利、住房、医疗、养老保险等方面的权益，而不是他们的教育与培训权益。一些农民工甚至还没有意识到自己教育与培训权益的存在，自然也就没有表达意愿；其三，“搭便车”的自利心理，使多数农民工个体不愿意主动进行培训权益表达。权益表达需要成本，但其表达内容又不可避免地具有公共产品的特性，这就滋生了农民工的“搭便车”心理，他们总是希望有人主动维权，自己虽不参与却也能坐享其成。曼瑟尔·奥尔森告诉我们:“如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都能够获利，由此也不能得出他们会采取行动以实现那一目标，即使他们都是有理性的和寻求自我利益的。实际上，除非一个集团中的人数很少，或者存在着强制或某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[4]这种普遍存在的“搭便车”心理和机会主义行为，很容易导致农民工个体对培训权益表达的相互观望，缺乏积极行动的动力。

(二)农民工缺乏培训权益表达能力

新中国成立以来，二元社会结构的制度设计，使农村社会发展明显滞后于城市社会。特别是改革开放前，“人民教育人民办”的办学政策，导致了农村办学规模小、质量差，农村人口受教育程度普遍较低。在“精英教育”模式下，绝大多数农民工又是学业失败者，他们没有更多的机会接受较高层次的教育。调查数据显示，农民工群体中初中以下文化程度的占0.6%，初中文化程度的占48.6%，高中及中专文化程度的占35.9%，大专及以上文化程度的占3.9%；从接受职业技术培训的情况来看，目前，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。[5]

良好的文化素质是有效表达的基础。农民工普遍较低的文化素质和教育程度，使他们不能较好地认识和理解自身的培训权益，也不知道采用什么方式表达自己的培训需求。表达能力的不足，使一些即使有表达愿望的农民工也无法清晰、有效地表达自己的培训权益。

(三)农民工培训权益表达缺乏通畅的渠道

农民工培训权益表达渠道不畅主要表现为:一是表达渠道单一。目前，我国农民工的利益表达主要还是沿用过去政治体系中单一的利益表达渠道。这种单向的自上而下的利益表达渠道，使农民工——一个社会弱势群体的培训权益，难以得到及时、有效的表达。二是表达渠道的操作性不强。表面上看，农民工的培训权益可以通过很多合法渠道予以表达，如集会、结社、游行、信访、听证会；向人大、政协、人民团体反映意见；向媒体反映；向法院提起诉讼，等等。但是，这些表达渠道在某种程度上只是一种理论上的可用通道，实际操作起来，不但程序繁琐，且要支付巨大成本。所以，农民工实际上很难利用这些渠道来表达和维护自己的培训权益。

(四)农民工培训权益表达缺乏有效的组织载体

农民工培训权益表达的主体既可以以个体形式存在，也可以以群体形式存在。总体来看，农民工个体受自身的文化水平、表达能力、经济条件、社会资本等因素制约，加上农民工流动性大、利益表达意识不强，因此，原子化的农民工个体注定难以形成有效的培训权益表达。一般而言，以组织形式进行权益表达的力度要大于以个体形式进行的利益表达。问题的关键在于，城镇化进程中的农民工还没有形成真正属于自己的利益组织。

农民工是一群农民身份的产业工人。一方面，作为农民，他们并不从事农业生产，基本上也不生活在农村，算不上真正的“农村人”，所以，农村的村民组织不会主动为他们主张权益；另一方面，作为产业工人，又因其农村户籍身份，也不是真正的“城市人”，城市的居民组织、社会团体也很少主动为他们主张权益。农民工的户籍身份和职业身份的分离，使他们成为一群漂移在城市社会中的 “无根人”。调研数据显示，45.8%的农民工认同自己的身份是“工人”，30.4%的农民工认同自己的身份是“农民”。这说明农民工对自己的身份认识模糊，还没有形成群体性的自我统一认识。[6]所以，尽管农民工群体数量庞大，但实则犹如一袋分散的马铃薯，无法借助组织载体集中表达自己的培训权益。

三、建构农民工培训权益表达机制的路径选择

针对农民工培训权益表达面临的困境，我们需要采取有力举措，建构行之有效的农民工培训权益表达机制，充分保障农民工的培训权益。

(一)增强农民工培训权益表达意识

正如约翰·斯图尔特·密尔所认为的那样:“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视。”[7]如果农民工不能正确认识培训权益表达和培训权益实现的内在联系，置身于与其他农民工培训利益主体(政府、企业、职业技能培训机构等)的利益博弈之外，那么，利益分配格局中“集体失语”的农民工，就很难有效维护自己的合法培训权益。因此，应首先从思想认识上增强农民工的培训权益表达意识。对此，我们应重点做好如下几个方面的工作:一是通过宣传教育，培育农民工正确的利益观念。要让农民工认识到，经济权益只是农民工的社会权益之一，教育与培训同样是农民工应该享有的基本权益，且对教育与培训权益的充分主张，能够为其在更大范围、更高层次上，行使政治参与、言论自由、经济发展等社会权益，提供必要的教育前提。二是增强农民工的培训权益表达意愿。没有利益表达也就没有利益沟通和协调一致的利益行动，作为弱势群体的农民工，其培训权益就可能因此不被公众知晓和忽视，甚至遭受不法侵害。因此，应通过社会教育和农民工的自我教育，增强他们的培训权益表达意愿。三是鼓励农民工自主表达培训权益。长期以来，农民工缺乏自主表达培训权益的意识，习惯于等待政府、媒体、知识精英为自己代言。农民工要有效主张自己的培训权益，就必须改变对政府和其他主体的过度依赖，树立自主表达培训权益的意识和观念。

(二)提高农民工培训权益表达技巧

农民工自身是否掌握了一定的表达技巧，也是影响农民工培训权益表达的一个重要因素。农民工培训普遍存在培训信息不畅、培训需求供需失衡、培训内容陈旧、培训时间无保障、培训经费不足等突出问题。这些问题的长期存在，实际上是对农民工培训权益的一种隐性侵害。如果农民工没有掌握一定的表达技巧，即便是对此有所认识，也无法进行有效表达。因此，农民工需要学习和掌握一定的表达技巧。农民工培训权益表达技巧的培养和提高，一方面，需要政府、企业、职业院校、社会培训机构、社会团体等，为农民工提供相关的教育和培训；另一方面，农民工自身也要加强学习，积极参与培训权益表达实践，在实践中提高自身的表达能力。

(三)畅通农民工培训权益表达渠道

利益表达的关键是利益表达渠道畅通。结合现实情况，畅通农民工培训权益表达渠道，其工作重点在于:一是充分利用现有的农民工利益表达渠道。依据法律规定和我国农民工培训的政策精神，人民代表大会制度、政治协商会议制度、信访制度和大众传媒等，都是农民工可以利用的合法的培训权益表达渠道。我们应通过规范化、制度化建设，保障农民工能够正常利用这些合法渠道充分表达自己的培训权益。在此，特别值得一提的是作为当代“无冕之王”的新闻媒体，具有信息传播快、传播直接、影响大等其他表达渠道不可比拟的优越性，应充分发挥其大众传媒利益表达的窗口作用，积极帮助农民工表达其培训权益。二是积极开拓农民工培训权益表达的新渠道。除现有这些渠道外，还应开拓其他农民工培训权益的表达渠道。如可以通过“网络民意”、“政府热线”、“首长接访日”等方式，丰富农民工培训权益表达的机会与形式。

(四)加强农民工培训权益表达的组织化建设

布里埃尔.A.阿尔蒙德曾经指出:“利益表达是要付出代价的，坚持持续不断的利益表达，其耗费量很大，靠公民个人无力承担。”[8]因此，必须发挥组织在利益表达中的重要作用。如果能够提高农民工的组织化程度，形成群体力量集聚，就能显著增强其表达效能。为此，我们应重点抓好如下工作，加强农民工培训权益表达的组织建设:一是加强基层工会建设。农民工有权加入基层工会组织，基层工会有义务主动维护农民工的培训权益。二是成立代表农民工利益的“农民工协会”。这样使农民工可以通过自己的组织合法地表达自己的培训权益。三是鼓励社会中介组织积极参与农民工培训权益表达。我国中介组织具有 “官民二重性”，“不仅可以凭借其处于一线、贴近民众的优势成为弱势群体利益表达的渠道，让弱势群体有自己的声音，而且能够依靠其与政府机构的特殊关系表达和实现弱势群体的利益，并为他们争取更多的权利，充分发挥‘上情下达、下情上报’的社会功能。”[9]

(五)建立农民工培训权益表达的制度保障机制

制度是最重要的行动资源。农民工培训权益表达需要建立完善的制度保障机制。这主要包括:一是制定身份地位平等的农民工培训权益表达制度，让外来农民工敢于表达自己的培训权益。当前，有些城镇视外来农民工为“城市过客”，把对外来农民工的培训看作是基于同情其生活境遇的一种施舍，这就使一些外来农民工产生了“低人一等”的自卑心理，不敢表达自己本应享有的与城镇居民同等的培训权益。因此，我们必须以制度形式确立农民工对培训权益表达的身份地位。二是建立农民工培训权益表达的资助制度。农民工是社会弱势群体，既没有雄厚的经济实力，也没有多少可资利用的社会资源，但是农民工培训权益表达通常又需要承担较高的直接的、间接的成本，而这也正是多数农民工不愿、不敢、不能主动进行培训权益表达的重要原因。有鉴于此，应建立农民工培训权益表达资助制度，对因表达培训权益而利益受损的农民工给予相应的补偿，以激励所有农民工积极表达与维护自己的培训权益。三是建立农民工培训权益表达的司法援助制度。农民工因其实际困难，对侵害其培训权益的事件，通常难以独立进行司法诉讼，因此，应形成一系列配套的福利性的法律咨询服务与法律援助体系，用“减、免、缓”等多种形式，为农民工提供有力的法律支援与帮助。对此，作为公共利益守护人的政府，当负起主要责任。

[1][8][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖,译.上海译文出版社,1987:199.

[2][3]课题组.农民工培训实态及其“十二五”时期的政策建议[J].改革,2010(09):76,79.

[4][美]曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海人民出版社,2003:2.

[5]潘素芳,吴文华,石瑾.农民工教育的现状及对策[J].中国劳动关系学院学报,2010(02):50.

[6]李尚旗.农民工利益表达机制存在的问题及其完善[J].山东社会科学,2010(08):124.

[7][美]罗伯特.达尔.论民主[M].李柏光等,译.北京:商 务 印书馆,1999:60.

[9]郑海明,丁雷.社会转型期弱势群体的利益表达机制探析[J].山东社会科学,2007(02):157.