新时期基层信访工作的问题及其法治化探讨

钱利敏

(中共嵊州市委党校 浙江 嵊州 312400)

当前，随着我国改革开放力度的不断加大，新旧体制的转轨不断加快，社会利益格局处于大调整、大变化之中，群众生产生活中出现了许多新问题、新矛盾。新的形势变化加大了基层信访问题的解决难度，特别是新《信访条例》的颁布实施，将信访工作引向法制化的轨道，再加上群众的普遍期望值在不断提高，群众的维权意识、群体利益意识不断增强，给做好基层信访工作提出了新的更高的要求。如何做好新形势下的基层信访工作，处理好信访中反映突出的问题，发挥好基层信访部门应有的积极作用，使之适应不断发展的社会环境，对于树立良好政府形象、保护当事人的合法权益、构建和谐社会具有十分重要的意义。

一、新时期基层信访工作中的新变化

随着经济的不断发展，新的社会矛盾不断涌现，信访案件更趋多样和复杂，基层信访工作中出现了一些新的变化。

1．信访内容更趋现实。随着社会的发展，信访内容由反映历史问题向反映现实问题转变。当前群众反映比较集中的是企业改制、城市拆迁、土地承包、民间纠纷、村级财务管理等问题，都具有很强的现实性。

2．信访动机更趋政治倾向。随着政治意识的增强，信访动机由反映单一的经济利益向附加政治利益转变。一些群众上访已不再单单地为了满足经济利益，对政治利益也越来越关注，甚至以此来给政府施加压力，以达到某些政治目的。

3．信访主体更趋广泛。随着经济的发展，人民群众在收入提升的同时，其法律意识和维权意识也不断增强，信访的主体逐渐由原先的低收入群体向各层次发展。

4．信访工作面临的问题更趋复杂。随着改革开放的深入推进，经济环境和社会环境更趋复杂，由此导致的社会问题和矛盾也逐渐增多。

5．信访活动的组织性和对抗性日趋增强。由于新问题的出现和矛盾的激化，信访规模由原先的个体为主逐渐朝集体化发展，对抗事件时有发生。

6．信访重心更趋上移。由于群众对基层组织缺乏信任，加之存有“告御状”心理，信访由基层向上级转变。一有问题总想越过基层上访，且由自发松散状态向有计划、有组织的方向发展，有的集体上访甚至筹集上访资金、建立联络点、专人遥控指挥等。

二、新时期基层信访工作存在的问题

新时期基层信访工作存在的问题不少，具体有以下几点:

(一)个别领导干部对信访工作认识不到位

一是认为抓信访太牵扯精力，影响抓经济建设这个中心，把信访工作与经济发展对立起来。二是认为上访群众多是“刁民”，对他们采取哄、拦、卡、压的办法，把政府机关与人民群众对立起来。三是认为信访工作是信访部门的事，由信访部门处理就行了，把自己与群众割裂开来。四是认为信访部门是“救火队”、“挡箭牌”，有事时想到，无事时忘掉，平时看不到。

(二)群众思想观念上存在误区

一是信“上”不信“下”。有问题不找基层政府和具体部门，认为只有上面的大部门、大领导才能解决问题。二是信“多”不信“少”。认为不论什么事，多找几个部门和领导反映总不会错，多多益善。三是信“闹”不信“理”。不管有理无理，先闹再说，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。四是信“访”不信“法”。即使是典型的涉法问题，也要到政府部门上访解决。

(三)信访部门机构分散，力量薄弱

一方面，我国目前实行的是四元多级的网点式信访体系，但是信访机构并没有严格意义上的隶属关系，既缺乏强制约束，信息也不共享。虽然2004年8月建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，但这种非常设机构的资源整合能力很有限。另一方面，从信访部门自身来看，真正专职做信访工作的人员偏少，特别是县一级人员偏少的情况尤为突出。国家信访局研究室统计数据显示，全国县一级信访工作机构平均为8．1人。人员少，任务重，工作效率、效能、效果必然受影响。而且信访部门本身不是信访问题的产生部门，也无权直接处理具体信访问题，必然导致信访工作困难。

(四)信访程序缺失，终结机制不完善

理想的纠纷解决制度的重要特点在于其严格的程序性。但是，由于信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访所涉及的问题机关，因此无法给信访制定统一的解决纠纷的程序。而且《信访条例》虽然规定了引导逐级上访的要求，但现实中越级上访同样会得到处理。关于终结机制，《信访条例》规定了三级复查复核制度，但在实践中存在很多困难。一是信访受理主体多元化，信访人既可以通过信访问题涉及的有关部门提出受理、复查和复核，也可以向专职信访机构提出，甚至可以直接向党委和政府提出，还可以在具体部门与信访机构之间交叉来回，使得三级终结难以终结。二是即便是统一到信访部门终结，但是法律并未赋予其审理认定权，这就使得其复查、复核往往流于形式。

三、解决新时期信访工作问题的对策及法治化探讨

新时期信访问题的凸现促使信访制度改革成为学术界和实务工作部门争论的焦点。目前学术界中存在“废”和“改”的两种观点，根据信访存在的基本现实情况，笔者坚持“改”的观点，并在解决信访实际问题的基础上进行法治化探讨。

(一)解决新时期信访工作问题的对策

信访制度仍有长期存在的必要性。信访的产生有其体制上的深层次原因，虽然信访浓重的人治意味和严重的功能偏离对法治社会建设造成了很大的阻碍，从未来理想的法治状态来说，信访制度是应当消亡的，但是目前立即取消信访制度无疑不是妥当的做法，与国情不符。“我国是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”在中国现实的权力结构和制度背景下，在社会转型期社会不公和冲突激增、许多基层民众无处申冤的现实情况下，信访制度作为疏导不满和避免冲突升级的一个发泄机制，承担着特殊的功能。在绝大多数上访者看来，上访已经是他们维权的最后希望，一旦连这个希望都没有了，那么很难预料部分上访者会做出什么极端偏激的行为。已经发生的一些案件表明，一旦上访者认为自己走投无路，极易产生报复社会的心理和非理性行为。只有从以人为本、关注民生的高度出发，做到人民呼声“声声入耳”，排解群众情绪“心心相印”，才能有效破解信访积案。

1．以科学发展观指导信访工作。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。这就要求新时期基层信访工作必须以实现“最广大人民的根本利益”为出发点，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做到发展为人民，发展靠人民，发展成果由人民共享。

(1)树立群众信访无小事的职责观。群众上访，尽管不排除个别“无理取闹”人员，但大多数是在万般无奈的情况下寻求解决问题的途径。基层党委政府以及信访工作人员要着实提高执法水平和执法素质，树立围着群众转、顺着民心干的思想，把群众利益放在首位，多为民着想，多为民做主，多为民解忧，切实履行信访部门职能。

(2)树立文明接待热情服务的接访观。大多上访者的目的是一致的，就是希望自己反映的问题得到解决，而且很多人上访时会带着情绪和怨气，这就要求工作人员通过换位思考，倾听群众意见和要求，多一些理解和帮助，抓住其解决问题是最终目的的心理，有效化解怨气，解决矛盾，争取当事人的信任，把矛盾化解于初始阶段，避免事态扩大。同时，要高度重视初信初访，切实提高办事效率，减化办事程序，缩短办事周期，认真做好上访人思想政治工作的同时，在解决问题上狠下功夫。

(3)树立为民掌权为民执法的服务观。大多数信访案件，都是事出有因，务必慎重对待每一起信访案件，以解决问题、息诉罢访为目的，撇开有理、无理之争，按照“有理上访、尽快解决，无理上访、有情答复”的思路，不断增强为民掌权、为民执法、为民服务的自觉性。同时，善于动员全社会的力量，运用政策、法律、经济等多种手段，实行综合治理。还应转变作风，变被动接访为主动下访。针对部分群众对法律知识了解不深不透，有涉法问题找不准反映对象，导致信访甚至集体上访的实际，要坚持关口前移，超前防范，深入到上访群众中调查解决反映的问题。

2．构建科学的信访工作体制与机制。

(1)构建科学的信访工作体制。首先，构建科学的信访组织体系。从中央到地方，建立起各级专门的信访工作机构，归口党委或政府而不是相应的工作部门管理。同时，应成立横向到各职能部门，特别是群众信访量大的职能部门的信访工作机构;纵向到乡、村、组的信访工作机构。党的组织到哪一级，信访工作机构和人员就应该配备到哪一级。而且越是基层、越是直接接触群众，就越要配强信访工作力量。其次，强化信访工作的责任体系。应建立各级党委主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导“一岗双责”的领导负责制，推动在信访部门切实落实首办责任、协调责任、督办责任、反馈责任。凡因执法不到位或者执法缺位而引起群众上访的，要追究相关责任人的责任。对那些滥用职权或者违法办案、玩忽职守、失职渎职，导致信访问题不能依法、公正、及时解决的相关责任人员，必须严肃处理，以严格的制度和纪律，防止新案拖成老案、老案拖成积案。再次，强化信访工作的协作体系。解决信访问题是一项社会系统工程，仅信访一个部门的力量是远远不够的，必须动员全社会的力量，运用政策、法律、经济等多种手段，实行综合治理。进一步强化各级联席会议在解决信访问题上的职能，强化联席会议常设机构职能，形成部门联动、整体互动、协作配合的格局，达到综合治“访”的目的。同时引导广大群众依法办事，能通过法律程序解决的坚决纳入法律程序解决，控制无秩序上访。

(2)构建科学的信访工作机制。首先，完善诉求表达机制。要拓宽信访渠道，一方面鼓励群众通过来信、网络等非访途径反映诉求。因为相对于来访，非访途径上访的成本低，对立情绪相对缓和。另一方面变群众来访为干部下访。基层党政干部应主动深入群众采取下访的方式，深入到乡村社区了解群众诉求，将重心下移，窗口前移，可减少群众频繁、重复上访以及越级非正常上访的问题。同时，还应为部门联合接访创造条件。把涉及群众切身利益、群众信访问题相对集中的单位或部门集中到信访接待中心办公，将律师、心理咨询、人大代表等纳入其中，解决群众多部门诉求、来回奔波的问题，减少群众上访成本。其次，建立科学的案件终结机制。由于《信访条例》规定的受理、复查、复核三级终结在实践中存在困难，要解决信访案件终结的问题，一方面要赋予信访部门对信访案件合理合法性的界定权，属于合理合法、应解决没有解决的，要以数据通报、督办检查、综合考核等方式进行管理，并且对相关责任人的责任进行认定，提交纪检等相关部门进行处理;对于问题不合理不合法的，要对信访人进行批评教育。另一方面，对所有信访案件都按照三级终结程序进行终结，而且案件是否终结也应该由信访部门作出认定，并且对于三级终结的案件，上级信访部门不再受理。再次，引导群众规范信访行为。信访工作人员在处理信访案件时要以信访工作有关制度和机制为准绳，讲法律讲原则，不能被一些情绪和压力所干扰。工作方法既规范严谨又灵活机动。对于屡经司法途径败诉转而信访的案件，应尊重司法的权威性。杜绝用行政手段干预司法公正性和独立性。做到坚持一手抓解决信访人合理诉求和实际问题的同时，一手抓对违法信访行为的打击。在打击违法信访问题上做到有法可依、依法处罚，对于无理缠访闹访、非正常上访、挑头煽动、组织集聚上访等行为造成违法后果的，应坚决依法处理。建立起依法、逐级、理性、有序的信访新秩序。

3．切实增加农民收入，做到“致富降访”。

(1)增加农民收入提高农民素质。大多上访主要集中在农村，要想降低信访总量，就要在增加农民收入和提高农民素质上做文章。要为广大农民提供适用的科技信息和优质服务，调动他们的积极性和主动性，调整产业结构，提高农民的文化生活水平和质量，使他们都富起来，化解群众上访。加大对农村公益事业的投入力度和透明力度，切实解决群众迫切关注的民生问题，做到公平、公正、公开。

(2)尊重农民的民主权利。要在政治上尊重农民的民主权利，从思想上“致富”。一方面要加强农村基层组织建设，进一步提高基层干部的政策水平和思想境界，村里一切关系群众切身利益的大事，都要通过村民代表会议或村民大会决定，切实把农民群众的民主权利落实好、维护好、保护好。另一方面还要不断提高公民对民主权利的认识，确保他们依法行使各项民主权利和履行好应尽义务，确保村级经济和社会发展符合绝大多数群众的共同愿望和切身利益，由此降低信访总量。

(二)信访制度必须向法治方向渐进

“现代法治的真谛就是一切社会行为必须处在法律的控制之下，信访活动也不例外。”中国信访制度应该走法治渐进的道路。我们应在完善现有的《信访条例》的基础上，完善与信访制度相配套的运行机制。通过合理的制度安排，实现信访组织体系的良性互动和有效运作，从而构建起与现代法治社会相契合的信访制度。

1．强化人大及人大代表信访监督功能。通过完善人大及其代表对信访活动的制度化参与，不仅有助于强化代表与选民的联系，体现其政治沟通、政治代议的功能，而且还有助于其权利救济和权力监督的有效实施，从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法，保证公民政治参与的通畅与有序。通过人大及其常委会来督促相应的国家机关及时解决信访问题，有利于信访人的权利保护，有利于推动“一府两院”发挥法律监督作用，进一步增强全社会法治意识和责任意识，从制度源头上减少信访事件的发生。

2．进一步深化司法体制改革。信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调。从目前的情况看，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足其要求造成的。有的是诉讼费用过高，有的是因为司法机关不受理;有的是因为司法部门的判决不公正。单纯依靠扩大信访部门的权力化解信访问题不是标本兼治的选择。改革司法体制，推动司法独立，树立司法权威，降低诉讼成本，引导信访群众通过司法渠道实现权利救济，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访困境才能得到彻底扭转。

3．构建信访信息公开统一的网络平台。为增强信访工作的公正性和透明性，要建立全国信访信息系统公开的网络平台，实现各信访信息互通、资源共享，为信访人在当地反映具体问题、查询办理情况提供便利。信访工作机构应及时将信访人的投诉请求和处理结果输入公开的信访信息系统，使群众能在公开的信息平台上了解同类信访案件普遍的解决方案和具体案件的处理进程，给信访群众一个明确的指导，并满足群众的知情权。同时，信访案件信息公开并联网，也是对信访工作监督的重要手段，避免了因人为因素造成处理结果的不公正。

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