河南省失地农民问题研究

杜光华

（中共安阳市委党校管理学教研部，河南安阳455000）

伴随着工业化、城市化进程的加快，农村土地不断被征用，越来越多的农民成为失地农民，妥善解决失地农民问题，成为政府和社会普遍关注的热点问题，为此，对失地农民问题进行深入调查研究，掌握实际情况，了解群众诉求，为政府制定政策提出建议就显得尤为必要。

农民的土地被依法征用后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。据国家统计局对2942个失地户抽样调查，有60%失地农民生活困难，没有因失地影响基本生活的只占30%，有81%的失地农民对未来生活担忧[1]。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城镇居民，成为弱势群体。失地农民问题如果长期得不到解决，将会影响社会的和谐与稳定。

一、当前河南省失地农民面临的主要问题

1.征地补偿问题。第一，征地补偿标准偏低。目前征地采用按征用地的原用途进行补偿，没有涉及土地经营者使用权权益增值，征地价格明显偏低。第二，同地不同价，补偿标准悬殊较大。现在各级政府制定土地补偿标准时都把征地用途作为重要的参考依据，因此，同一个村庄，同一块地段因企业用地、商品房开发用地、行政办公、市政设施用地、绿化用地等用途不同，农户得到的补偿费用悬殊较大，各地在安置补偿中操作不一致，村组和失地农民之间时常发生纠纷。政府实行综合片区地价的初衷是好的，但在执行过程中出现了一些弊端。

2.就业问题。第一，就业技能欠缺，失地又失业。以安阳市为例：“十二五”安阳市城镇需要就业再就业人数的总量将超过11万，根据近年来就业弹性系数测算，按照未来五年全市GDP年均增长7.5%推算，经济增长能创造4.5万个就业岗位，加上自然减员空出的8000个岗位，就业岗位缺口6万多个。由于多数农民文化水平偏低，就业技能欠缺，对土地依赖程度较大，失地农民找工作难上加难。第二，上岗又下岗，再就业难度大。为解决失地农民的再就业问题，各级政府已想方设法搭建就业平台，开辟就业门路，提供就业岗位，也采取过一些强制安置措施，让失地农民成为工薪阶层，但毕竟岗位有限，难免杯水车薪，失地农民就业状况堪忧。

3.社会保障问题。第一，社会保障力度弱，统筹层次低。从目前各地推行的失地农民社会保障方式来看，主要是给失地农民提供一定程度的最低生活保障和养老保障，医疗保障则根据不同情况分类实施。失地农民社会保障统筹层次太低，各地试行的社会保障措施仅停留在村级范围。第二，保障水平低，覆盖面窄。农村社会保障制度建设远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，从各地实践情况来看，政府也只是将“在城市规划区内”的新失地农民纳入社会保障，大多数被征地农民社会保障制度缺失。农村整体经济实力薄弱，且集体经济发展极不稳定，导致其自身没有足够的资金用于社会保障制度建设。特别是在一些落后乡村，入保标准太低，被征地农民社会保障往往流于形式。

二、造成河南省失地农民问题的原因分析

1.土地产权制度存在缺陷。现有法律框架下，中国土地分为农村集体土地和城市国有土地两种性质，由于农村集体土地不能买卖，也不能进行非农建设，农民和农民利益代表者的村集体没有买卖处置权，农民无权作为土地的买卖者参与平等的谈判和签订契约。无论是为了公用事业的用地还是商业用地，都必须先经过国家征地使其变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。作为农村土地所有者代表的村民委员会私自与开发商达成的任何土地买卖协议都是无效的，开发建设的房屋无法取得合法的房屋产权证明，也就无法取得在房屋市场合法买卖的资格。

2.现行征地法规制度不完善。到目前为止，我国还没有出台任何一部针对农村土地和房屋的征收补偿条例。2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》以及各地制定的办法大多是规范“城市规划区内国有出让土地上”的城市房屋征收，而“非城市规划区”内农村集体土地上的农村房屋征收目前尚处于“无章可循”状态，使农民自身利益保障没有法律武器。农村房屋拆迁的适用法律是《中华人民共和国土地管理法》，房屋拆迁只作为征地过程中地上附属物补偿的一个部分。

3.基层管理不规范，补偿资金分配和使用缺乏透明度。第一，不按规定发放土地补偿使用费，各方利用权力大量“挤占”对农民的补偿，扭曲了政府、用地单位、农民集体和个人之间的土地收益分配关系。第二，被征地主体参与程度不足。《中华人民共和国土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在征地过程中，有些地方政府和征地单位很少听取集体和村民的意见。

4.社会保障制度不健全。第一，形成于计划经济和城市化发展缓慢时期的土地征用制度，未能预见到保障社会化的影响，没有将失地农民纳入社会保障体系。第二，我国长期以来形成的城乡二元经济结构，使得农民被排斥在较为健全的城市社会保障制度之外，这种情况下农民只有把土地作为保障其基本生活需要的主要手段。目前，在群众安置、生活及养老等方面制度尚不完善，资金拨付程序复杂，并且缺乏有效监督机制，引发许多纠纷和矛盾。

三、突出先行先试，破解失地农民难题

在中原经济区建设中，中央赋予河南在土地、户籍、行政管理体制等方面享有“先行先试”的权力，河南就应该抓住机遇，突出先行先试，为全国同类地区发展起到示范作用。

1.精心设计征地制度改革方案，完善征地程序。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。不能靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作。政府要规范征地行为，履行征地告知、确认和听证程序，规范房屋及附属物测量程序，严格做到“五公开”，即公开补偿标准、公开实物指标、公开工作程序、公开补偿结果、公开监督电话，实现程序上的“全透明”。

2.完善土地产权制度，加快相关制度改革步伐。第一，尽快建立和完善地籍档案。宅基地使用权和集体建设用地使用权登记于2012年9月30日前开始，2015年12月31日前基本完成。抓住这一契机，尽快建立和完善地籍档案，将农村集体土地确权登记、发证有关工作经费足额纳入财政预算，保障登记工作顺利开展。尽快完成农村集体各类土地确权发证，给农村宅基地和集体建设用地颁发“身份证”。第二，改革户籍制度，探索人地挂钩政策试点。被征地后家庭人均占有耕地不足0.3亩的农民，应由农业户口转为城镇非农业户口，享有城镇人口的同等待遇，就业安置的失地农民享有城镇职工的同等待遇。在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩，城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“四化”协同发展用地矛盾。第三，改革土地管理制度。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。加快农村土地管理制度改革试点，建立城乡统一的土地市场，允许集体土地在符合国家土地总体规划的情况下，平等地进入市场流转，建立集体土地交易所，依法监管集体土地流转，通过市场化盘活、挖潜、整治农业用地。

3.尽快制定失地农民社会保障条例，形成多层次的保障体系。第一，尽快制定《失地农民社会保障条例》。失地农民是一种新的社会现象，还未全部纳入城市居民社会保障的范围，解决失地农民社会保障问题要从实际出发，逐步建立“收入有来源、生活有保障、就业有门路、创业有扶持”的失地农民社会保障良性循环模式，确保农村社会稳定。统筹解决新老失地农民和不同年龄段人员的社会保障，做到失地农民社会保障全覆盖。第二，创新模式、强化保障。一是继续落实失地农民最低生活保障制度。不断加强对失地农民的管理，建立健全失地农民保险预警制度。二是建立失地农民基本养老保险和医疗保险制度。对被征地农民按城镇人口安置的，全部纳入城镇职工基本养老保险和医疗保险；对按农村人口安置的全部纳入新型农村社会基本养老保险和医疗保险。探索多方筹资和责任分担的机制，失地农民参加基本养老保险，大病住院保险资金采取国家、集体和个人按比例负担的方式筹集。三是健全失业保险制度。对被征地农民凡按城镇人口安置的劳动年龄段的全部纳入失业保险范围。四是建立法律援助制度。五是建立社会保障资金风险调节机制。避免养老金、医疗费、工伤费、生育费、失业金支付压力。

4.建立合理补偿机制，提高征地补偿标准。第一，以土地市场价值作为征地的补偿依据。严格限制征地范围，区分公益性用地和经营性用地，制订征地限制目录，采取不同方式取得农民土地，征用和征购并举。对公益性用地项目实行征用，由中介机构评估给予公平合理的市场价格补偿；对经营性用地项目，则在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，进入市场，按市场价格取得土地，采用以在田农作物产值和区位形成的基本价、级差价为主要依据，同时参照当地经济发展水平、农民收入水平和征用后的用途等诸多因素加权计算。第二，提高征地补偿标准，实施征地预存款制度。根据各地具体情况，力争在同一地区、同一区域内各行业的征地拆迁补偿标准做到一致，消除群众的不平衡心理，化解矛盾。主要涉及村集体和个人利益两方面的平衡，村民的具体利益主要体现在三个方面：一是土地、房屋、宅基地等存量资产补偿问题。二是商业房、安置房等增量资产分配问题。三是存量资产与增量资产内在联系问题[2]。在商业房分配上，考虑到地理位置，实行村集体统一管理、收益平均分配。提高征地补偿标准，既要考虑农民现实生活需要，更要充分考虑其未来生存发展需要，补偿标准应从目前土地增值收益的不足10%提高到不低于30%。第三，转变补偿方式，调整土地收益分配。转变补偿方式，由“一次性补偿”为“常年补偿”。推进“货币补偿”向“开发式补偿”转变。在尊重群众意愿的前提下，把土地补偿金留在村集体作为开发建设资金，通过村民入股、合作开发等形式，让“死”钱变“活”，“小”钱变“大”，实现土地补偿金的多次增值，切实让失地农民获得长期稳定的收益。

5.建立健全培训就业扶持机制。第一，拓宽政府就业服务领域，完善就业服务体系。建立城乡统一的劳动力市场信息服务体系，使被征地农民享受与城镇居民一样的就业服务。一是把劳动保障工作机构配备到最基层。建立乡镇（社区或街道）劳动保障服务机构，设立专职人员负责失地农民的就业服务工作。二是建立人力资源共享平台。统筹安排就业（失业）登记、统计和发证工作，劳动保障部门应充分发挥职能，为失地农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务，政府要创造一些公益性就业岗位，优先为失地农民提供就业机会。三是制定优惠政策，鼓励企业特别是用地企业承担社会责任，积极安置失地农民。对吸纳失地农民达到一定数量的第二、第三产业给予适当的社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠，并对失地农民兴办第二、第三产业给予必要的政策倾斜和支持[3]。四是政府建立健全各种中介服务机构，及时提供各种就业信息。第二，建立健全就业扶持机制。政府要给失地农民以城镇居民同等待遇，核发《就业失业登记证》，对失地农民在工商登记、信贷、子女入学升学等方面享受与城镇失业人员同等待遇，并与城镇下岗职工同等享受“小额贷款”助创业优惠政策[4]。政府应出台政策，鼓励失地农民读书、创业，进一步完善就业援助服务平台，提升就业服务水平，帮助失地农民尽快就业。政府和征地企业要从土地增值收益中拿出一定比例（不少于5%）建立专项基金，用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。

6.强化产业支撑，加快新型农村社区建设。第一，加快新型农村社区建设。城乡结合部、产业集聚区和各类工业园区的农村集体土地可以列为城市建设用地指标，这些农民则可以进入城市，享受和城镇居民一样的待遇。同时，远郊偏远地区的农村，可以向小城镇和新型农村社区集中，腾出来的农村集体建设用地通过复垦实现连片耕种。把失地农民住宅小区纳入城镇建设或重点村镇建设总体规划，全面启动新型农村社区建设工作。积极鼓励采取两套房安置、土地入股、集体留用地、小额贷款、减免税收等灵活多样的方式，多渠道妥善解决失地农民的长远生计和发展需要。第二，探索建设集体经济组织产业区。在征拆过程中，建立“留地安置”制度，在土地被征用情况下，要给被征地村预留10%～20%土地，用于失地集体经济组织从事土地开发和经营，探索建设集体经济组织产业区，作为失地农民就业的安置发展区，将其同样纳入城市产业规划，依托新型城市化、新型工业化、用地单位的产业辐射功能，建立工、贸、娱、饮、楼等多功能的农民安置发展区。

［1］冯占辉，张国强.论中国失地农民问题［J］.经济研究导刊，2011，（10）.

［2］张艳玲.征地改革加速靠提高补偿缓和征地矛盾［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20120417/0011 14.htm,2012-04-17/2013-10-08.

［3］毛柳元，刘玉侠，杨娟.我国失地农民就业问题浅析［J］.改革与开发，2012，（4）.

［4］刘丁银.失地农民就业问题探究［J］.北京农业，2011，（12）.