城市发展的生态环境平衡之路——生态环境外部性研究

■ 张 鹏

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

随着我国经济快速深入发展和城镇化突飞猛进，城市生态环境问题开始出现在各个领域，并且已经直接或间接地造成个人、集体和国家利益的损害。从总体上来看，城市发展的生态平衡问题是关于人与自然如何相处，当城市中的人仅将生态环境作为实现自身价值的手段时，生态环境会以不同的方式来报复人类过于膨胀的欲望。城市发展的生态平衡问题以人与人之间的关系为量度，是对不同类型的活动群体在生产和交往关系中的投入与回报的比较。

1 生态环境外部性理论概述

新古典经济学的代表人物马歇尔最早提出了“外部性”的概念，随后经过福利经济学家庇古进一步发展完善，从而形成外部性理论体系。在马歇尔与庇古建立的理论基础上，西方有许多经济学家从不同方面对外部性问题进行了深入探讨，并进一步从环境外部性特点的角度，提出了很多治理外部性问题的对策和建议，对于解决城市发展的生态环境外部性问题具有较好的借鉴意义。

目前，“外部性”（Externality）的概念在理论界还没有形成统一的定义。从经典的外部性理论来看，生态环境外部性问题归结起来主要有两类：一类是根据外部性产生的主体特点进行定义，另一类是根据外部性产生的后果接受对象来定义。比较有代表性的两类定义：第一，萨缪尔森和诺德豪斯认为：“外部性”是指在生产或消费过程中，对其它社会团体或者公众收取了不可补偿的成本或给予了额外的收益的情况[1]；第二，兰德尔认为生态环境的外部性是：“当经济人的行为做出某些活动，而其中的一些效益或成本不在参与者的考虑范围之内时所产生的一些低效率现象，这意味着某些效益被赠与或者某些成本被强加给没有参与这一决策的人”[2]。

很多环境经济学家认为，城市的生态环境是一种公共物品，并且随着城市的发展，这类公共物品的提供也随之增加，而公共品具有不可分割性和非竞争性两个特征。从公共物品的特点来看，城市生态环境外部性产生的根源在于公共品的本质。奥尔森在《集体行动的逻辑》中对此问题进行了探讨：从“集体行动”的角度来看，任何公众都不可能排他性地消费公共物品，这意味着“外部性具有不可分割性”。由于大部分城市生态环境因素和自然资源具有公共物品的特点，公众在消费公共物品的时候会产生“搭便车行为”，这使得公共物品的提供方无法测量具体的成本，进一步影响到了最优化的生产配置，而公众需求者不愿意真实表达对此类公共物品的主观需求，使公共物品提供者的需求曲线不能确定，从而形成了生态环境的外部性现象[3]。城市生态环境属于公共物品，根据公共物品的非竞争性特点，个人对公共物品的消费不影响其他个体对该物品的消费，因此公共物品的非竞争性特征造成了城市生态环境发展的不平衡性。经济学家科斯在《社会成本问题》中指出：当存在外部性时，只要产权界定清晰，通过市场方式可使资源得到有效配置，比如可以通过排污权的交易使排污者获得排污权[4]。但是在实际社会经济生活中，城市生态环境的最终所有权却相对模糊，具体表现在城市生态环境的所有权和使用权存在不确定性，以及城市生态环境管理权的部分缺失。这意味着社会、团体或公众都可以拥有或者使用城市生态环境，而且每个使用者会根据自身的利益来使用城市生态环境资源。在城市生态环境产权不具有排他性的情况下，对城市生态环境资源的综合利用以及保护治理的责权利关系就无法认定。当城市管理者做出某项影响城市生态环境平衡的决策时，决策之外的人并不知情，却不得不承担该决策所产生的一些后果，由此产生“环境外部效应”。

2 城市生态环境外部性的现象

经济学家马歇尔和庇古指出外部性可分为两种情况：正的外部性，即由于某项活动的开展对周围事物产生较好的影响，并使周边的人受益，但具体行为人并未从中获得额外的收益；负的外部性，即某项活动对周围事物产生了不良的影响，而具体行为人没有为此付出相应的代价。这些负外部性现象在城市发展过程中经常出现，并且已经严重影响到了城市生态平衡。

2.1 产业集群的拥挤和污染外部性

在工业聚集区内企业的原材料需求具有一定的相似性，当一个地区的工业集聚发展到一定规模，产业聚集区内企业排出的污染物也具有相似性，尤其是一些高耗能、高消耗资源型企业，由于生产技术的原因或者企业为了利润最大化，选择性忽视对周围环境的影响。同时，一些污染型企业，聚集在一起，有可能造成更大范围的或者不可修复的污染，进而放大污染效应。尤其是在珠江三角洲地区，由于自然资源匮乏，而且地方政府的过度盲目招商引资，引进了一批其他国家产业转移过程中附加值较低和污染程度较大的企业，造成了城市生态环境的较大破坏。

从现实角度来看，城市生态环境的负外部性是某一种物品或活动对周围生态产生了不良影响，但是从经济学角度来看，外部不经济在本质上是“私人成本的外部化”。“私人成本外部化”，意味着其赢利建立在他人受损的基础上，从而造成了城市生态失衡，同时也是制约整个区域长远发展的重要因素[5]。

2.2 城市用地过度开发的外部性

从目前情况来看，我国大多数城市都存在用地过度开发的现象，导致了城市生态环境的不平衡问题。由于城市建筑密度、容积率变动等因素使土地利用强度增大，这种过度开发造成了生态环境破坏。城市用地开发同样具有正的外部性和负的外部性：从其正外部性来看，城市用地的适度开发可以使市政基础设施以及服务设施更加完善，而且可以为城市居民提供新的就业机会以及提高附近居民收入；从其负外部性来看，城市土地利用强度的增大造成的负外部性主要体现在城市空气、气温状况等方面的恶化，而且由于土地开发后，周围的市政公共物品需求逐渐增加，并有可能导致公共设施不足形成拥挤外部性。一些学者的研究表明，城市用地过度开发所造成的负的外部性具体有以下几个方面：市政服务设施拥挤、城市空气质量下降、城市噪音污染、城市道路拥堵等方面[6]。

2.3 城市用水环境治理的外部性

根据城市用水属于公共资源的特点，城市用水环境的治理和改善必须由政府主导。但是，市政治理城市用水环境同样会产生外部性问题：虽然企业以及居民缴纳了相应的治理污水费用，但是企业为了利润最大化，有可能变相或者偷排超量污水，使得当地政府不得不为其承担了隐性的排污费用。而造成水环境污染加剧的个人和企业并没有承担相对应的成本。污染成本无法具体地量化，使得城区内一些企业缺乏降低和治理污染的动力。同时，市政当局在有限的财政资金治理城市用水环境的情况下，有可能提升用水成本较低区域的土地、建筑物的隐性价值，例如治理后的河道两边的土地价值相对较高。但是，相关的房地产商或者其他经营性主体却免费获得了此项收益。城市用水的负外部性特征，造成了城市水环境治理的投入和收益脱钩，给城市用水生态环境的良性循环带来了很大的困境[7]。

3 城市生态环境的平衡策略

根据城市生态环境具有公共物品的特性，为了实现城市生态环境的可持续发展，必须使得行为人对其任何行为都要承担相应的成本或获得相应的收益，只有在这种情况下，才会对行为人产生良好的行为激励。在城市生态环境保护领域，应当补偿为公众提供额外福利或收益的行为从而使其正外部性内部化，而对于公众损害的行为应采取措施进行规避，防范其负外部性蔓延。在城市生态环境存在外部性的情况下，政府规制是解决城市生态环境外部性的有力措施。

3.1 设立产业集群地的基础门槛

当地政府可以根据具体的城市生态环境特点制定合理的标准。从经济学角度来看，合理的标准是由企业生产边际效益曲线所决定的。在市政当局制定标准时，要以消除或减少城市生态环境的负外部为出发点。尤其在城市工业聚集区内，当地政府可以根据企业的特点制定污水、废气排放标准，设置规程将企业所排放的污水、废气等污染物的处理纳入其生产成本，迫使企业在生产过程中降低其负外部性。

3.2 建立城市用地外部性测算体系

为了防止城市土地的过度开发，从而影响到城市生态环境的平衡，城市管理当局应该根据城市土地开发的外部性成本，适当地把成本融入到决策过程中。城市土地开发的外部性可以根据福利经济学的标准，设置恰当的测算公式和合理的评估程序，科学公平地测试其成本。同时，可以通过市政当局的税收政策来减少土地开发的负外部性，并对产生正外部性的主体进行合理的补偿。

3.3 调整城市用水环境的利益平衡机制

为了减少城市用水对于生态环境的影响，政府可以让渡出部分对城市用水生态环境的治理和维护权力，并且根据排污企业的排放情况，制定可操作的定额收费标准，减少排污企业的投机行为，进一步弱化其对周围环境的影响。同时，当城市用水生态环境治理达标后，其所在区域的地价增值部分应该按比例分配于参与治理的企业。

[1]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学[M].北京:华夏出版社,1999:256.

[2]兰德尔.资源经济学[M].北京:商务印书馆,1989:234.

[3]Olson，Mancur.The Logic of Collective Action[M].Cambridge: Harvard University Press, 1971:335.

[4] Coase.The Problem of Social Cost[M].JLE, 1960:1-44.

[5]吴松强,石岿然,郑垂勇.从环境外部性视角研究产业集群生态化发展策略[J].科技进步与对策,2009,4(8):61-65.

[6]陈竹,张安录.“两型”社会建设背景下土地开发外部性及其政策创新——以武汉城市圈为例[J].理论月刊,2009(8):29-31.

[7]李雪松,高鑫.基于外部性理论的城市水环境治理机制创新研究——以武汉水专项为例[J].中国软科学,2009(4):87-92.