关于促进省会城市群经济圈与山东半岛蓝色经济区对接融合的建议*

吴学军

省会城市群经济圈和山东半岛蓝色经济区作为山东省“重点带动战略”中的重点区域，既在交通、经济、市场上有密切联系，又在区位、发展阶段、产业结构上有显著差异，互补性较强，为两者之间的对接与融合奠定了良好的基础性条件。但是，两大经济区域之间的对接与融合还面临着一些现实的矛盾与问题，其所具有的不足之处及对接所面临的制约因素，都将影响两大区域之间进行深层次的合作。课题组研究认为，实现两大经济区域之间的对接与融合应着眼于体制机制的建立和完善。

一、建立区域合作的组织协调机制

(一)科学制订区域综合发展规划

实现区域经济联合发展、成功对接融合，必须要有一个区域整体综合发展规划，统筹安排城镇基础设施，通过合理的引导和市场的调节，逐步形成区域城镇之间合理的产业分工与城市定位，形成大中小城市结构相宜、空间布局合理的区域经济群体，发挥城镇群体的优势和综合效益，增强对区域经济发展的辐射力和带动力。重点编制好产业布局、区域交通、信息共享、资源开发、环境保护等专项规划。搞好专项规划与总体规划、各专项规划之间的衔接，明确实施步骤，划分实施阶段，探索建立规划落实的保障机制。强化规划的法律效力和可操作性，真正成为推进两大区域协调发展的重要依据。区域各市规划要接受区域整体综合发展规划的约束和指导，在制定和调整本地的发展规划时，不仅要考虑自身的条件和发展趋势，同时还应充分考虑与区域及周边城市，特别是与济南、青岛的关系，与核心城市的发展相呼应，在参与区域一体化的进程中，拓宽自身发展空间。构建合理优化的城市群空间规划体系。

(二)建立区域政府合作机制

现有的行政区划体制在短期内不可能有大的调整，可在现有制度基础上，根据不同的合作内容建立各种城市间的合作组织。这些合作组织应该是在一定章程或规则的引导下，由相关权利和义务的约束和激励所形成的，职能跨地区、跨部门、跨行业的实体型或松散型的政府组织机构。可以借鉴美国的区域开发委员会、加拿大的大都市政府、德国的区域联合体等运行机制，建立一个跨越行政管辖范围的组织机构。对涉及两大经济区内综合规划及相互之间的合作协议、区域性政策法规，协调能源、交通、基础设施建设等重大项目布局，由省发改委等部门和各城市政府选派各自代表组成机构专门负责，对整体产业布局和重大基础设施建设进行总体指导和协调，当发生争议时可由省政府依照整体利益最大化原则做出裁决。建立区域利益协调机制，如共同发展基金制度，加大对落后地区的扶持力度，促进区域协调发展，加大对欠发达地区基础设施建设的支持力度，鼓励发达地区向欠发达地区提供多种形式的援助。再如生态补偿专项基金制度，可对利益受损或做出牺牲的城市予以适当的补偿，对综合规划内的重点项目可给予一定形式的补贴，监督指导资源科学开发和要素有效配置，及时协调解决区域协调发展遇到的困难和问题，对违反总体规划的行为对有关方面给予行政或经济上的处罚或在审批方面予以限制。对于交通、环保、电力等具体问题可由各城市的专业部门联合组建相应合作机构或协商好的合作方式进行协作解决。

(三)建立区域经济合作制度

突破行政区划的合作政策措施的相互衔接和规范协调，是形成区域整体合力的重要保障。按照区域经济合作政策的要求，制度作为保障必不可少。它应该是权利与义务相结合而形成的，由区域经济合作方共同制定并认同的，规范区域经济合作关系和规定区域经济合作目标、手段、方法、途径、内容的一套制度性规范的总和。可以通过建立各领域的专家委员会和发展论坛为经济圈内重大规划提供科学依据和兼顾各方利益的方案，立足于既有独特的城市功能和产业发展定位、又相互紧密联系优势互补的原则，提出实现两大经济区域之间实现无缝对接与融合的政策和措施。建立一个包括例会制度、信息交流制度、重大事项通报 (集体会商)制度等在内的日常工作机制，及时发现、协调、解决合作中遇到的问题。根据城市发展定位和产业布局，创新招商工作方式，组织联合招商，形成整体合力。

(四)动员社会力量广泛参与

建立行业自律组织，注重民间社团组织的作用，组建跨地区的区域性行业协会、商会，并建立与加强区域民间团体和经济组织间的交流沟通机制，推进跨区域经贸活动，规范行业行为和维护权益。建立区域性的民间组织和经济团体，可在相当程度上加强经济交流与合作，发挥其联系企业与政府及各市场之间桥梁作用，引导、鼓励、推动企业和行业建立和发展合作关系，提供一个交流合作的平台与途径，逐步使市场主体的横向联合成为区域经济合作的重要组成部分。

二、建立优势互补的产业分工合作体系

(一)以比较优势为基础，确定城市功能定位

从城市群角度看，在产业整合中，首先应根据各个城市的比较优势，从区域整体发展的思路确定最适合本城市的产业，深化产业分工。中心城市当好龙头，充分发挥区域资源配置中心和综合服务功能，成为区域内要素和信息的集结与配置枢纽，努力提高服务产业的比重和层次，大力发展现代物流、金融、咨询等现代服务业，突出高、精、尖的先进制造业发展。次中心城市主要发挥中心城市“二传手”的作用，努力提高经济实力，作为局部中心，促进城市功能的互相衔接。将重点放在发展高附加值、高技术含量的产业，增强对中心城市的产业配套能力。中小城市避免盲目追求产业高级化，走专业功能的城市定位，如旅游城市、交通枢纽城市、专业性工业城市等。重点承接中心城市转移出来的生产能力，做好与大城市的产业配套与衔接，充当大企业的加工基地，优先发展劳动密集型优势产业。从产业布局上，要确定好各中心城市的主导产业，突出发展重点。区域内其它各层次城市间也要进行合理分工和合作。山东半岛蓝色经济区着力形成“一区三带”的发展格局。省会城市群经济圈重点打造汽车及零部件、电子信息、机械装备、石油化工、钢铁及有色金属深加工、纺织服装、农产品加工及食品饮料、建材等八大产业集群，培育新材料、新能源和生物技术等高技术产业基地。

(二)促进产业一体化，提升产业集聚能力

两个区域板块竞争与互补并存，更多的是互补、互促。统筹搞好区域定位和分工，核心是发挥区域特色优势，挖掘利用好区域经济之间的“互补点”。在区域定位和产业分工上，要根据各自的资源环境承载力、发展基础和潜力，通过科学制定区域发展规划、产业政策，利用法律、行政等多种手段，对两个区域进行合理界定。蓝色经济区定位为优化提升区，要充分发挥汇集全省先进生产力的集成优势，以产业技术的高级化和市场开拓国际化为途径，加快打造先进制造业基地。省会城市群经济圈定位为重点开发区，要以充分发挥济南服务业、交通、文化和科技集成优势为着力点，壮大优势产业集群，放大产业集聚效应，扩大经济总体规模。

在产业发展上，要把壮大产业集群，作为促进区域产业专业化分工和协作的最强有力的支撑。利用省会城市群经济圈与山东半岛蓝色经济区地缘相连，延伸产业链条成本最低的优势，使各自区域优势产业链在区域间逐次、梯级转移，增强优势产业集群、骨干企业集聚效应和市场覆盖度，延伸区域间产业分工，扩大产业关联，在特定区域形成各具特色的产业集群。逐步在两大区域内形成布局合理、错位发展、协作关系紧密的区域生产体系。从整合的路径上，既可以根据工业化不同发展阶段实现分工形式的产业整合，也可根据各城市功能定位实现配套式的产业整合，还可以产品、资产为纽带，通过组建大型企业集团实现产业整合。顺应产业转移的新趋势，努力实行产业链招商，重点引进主导产业。同时，积极主动吸引符合鼓励产业链上的龙头企业在城市群落户，通过产业链延伸，积极鼓励其就地配套生产，或从外地吸引企业到本地办配套厂，或直接与本地企业建立配套扩散关系。分类引导和培养本地产业集群，对现在已有一定雏形的产业集群给予政策扶持，加以培养，形成一批产业链联系紧密的企业群体，以壮大本地和区域产业经济。

(三)加强旅游产业合作，共建旅游经济圈

推进区域旅游合作局面的形成，可建立小区域内城市间的联合机构，并根据各城市的不同优势，建立合理的分工体系，达到统一规划、统一管理和统一实施的目的。一是在联合开发的过程中，要力求遵循“求同存异”的原则，突出本地特色，避免重复开发。半岛突出海洋文化特色，打造海洋文化品牌，打造山东“蓝色旅游”品牌。省会城市群经济圈以泰山、泉城、圣人、江北水城、房干九龙大峡谷和齐鲁文化为主题和特色;对类似的资源应联合营销，互助合作，总体宣传，形成规模效应。二是加强旅游基础设施和配套服务建设，解决好旅游景区公路与主干公路网络的对接，合理安排旅游目的地与客源地之间的运输，构筑方便快捷、安全通畅的旅游交通网络。三是构建两大区域无障碍旅游区，推进旅游资源共享、客源互动、旅游产业同兴。联合编制旅游交通图和指南，在主要城市互设营业网点，实行异地联网售票或联合推行旅游套票、“一票通”等便利化措施。四是建立旅游市场管理监督协调机制和旅游投诉机制，建立旅游突发事件应对处理机制及重大事件信息通报制度、协调处理制度，协同管理区域旅游市场。五是整合旅游信息网络资源，打造旅游信息共享平台，及时更新、准确传递旅游信息。建立在线旅游交易平台，为旅游者提供路线、住宿、饮食、特色商品等一系列权威推荐及在线交易服务。

三、构建连接两大区域的基础设施体系

(一)加强两区域间交通设施的互联互通

京沪高铁的建成更有利于促进两大经济圈的相互贯通和对外开放。对两个区域内部、区域之间基础设施统筹布局、统一标准，统一规划建设港口、铁路、公路、航空设施，避免重复建设和投资，共同建设一体化区域基础设施，形成“同城效应”。强化区域交通和港口之间合作与协调，依托高速公路和铁路等快速交通体系，分别建设南部海岸线以青岛港为核心、北部海岸线以烟台港为核心的半岛港口群;加快建设环海高速公路和铁路，密切沿海各城市及港口的联系;加快高等级公路网建设，实现高等级公路与沿海港口和产业集中区直接连接。加强通讯、电力、水利等基础设施建设，增强区域支撑能力。

(二)提升两区域开放型大交通网络的空间范围

借力济南与其他省区之间的交通运输条件，借力沿海地区与新亚欧大陆桥沿线国家以及东北亚各国的海上国际运输通道，提升山东省对外开放水平。对区域内外港口、机场、铁路、高速公路、公共交通、换乘枢纽和城区道路建设，系统地进行研究和合理布局，打造与全国、全省对接的“区域大交通”。比如，打通沿黄流域高速铁路和高速公路新干线，形成比陇海线更便捷、更通畅的中西部出海大通道，对于优化全国区域经济布局具有重大意义。打通西部与沿黄地区、北部沿海与天津等出省通道。当前要加快区域与周边省份、地区的干线铁路联网。搞好广域航空通道建设，重点抓好济南、青岛、烟台机场建设，提高沿海地区航空运输能力。从长远看，应考虑建设中韩海底隧道。

(三)注重建立区域多层次网络型的次级框架

区域内交通网络资源从局部来看还需要加强，如济南有通往周边各城市的高速公路，但周边城市之间却没连通起来。青岛和烟台之间没有直通高速公路，使两大港口不能便捷互通，制约了港口互动与优势互补。按照合理布局、优化结构、内联外通、提升运能的要求，以扩大规模、提升等级、强化枢纽、提高服务为重点，构建以大城市为中心的多种运输方式协调发展的城镇群交通网络体系。通过网络支线建设和节点城市地位的巩固，加强区域内部及其与外部的协作，实现内部网络结构的优化，并以此为骨架形成与综合交通网络协调发展的城市群空间形态。

(四)整合现有交通资源，建设综合运输枢纽

加强各种运输方式的有效衔接，加快综合运输枢纽建设，大力发展多式联运、甩挂运输等先进运输方式，实现区域和城乡客运一体化、货运物流化。在济南、淄博、青岛、烟台、潍坊、威海、日照等中心城市，规划建设一批公路、铁路、航空、水运等多种运输方式一体化、无缝对接的现代化综合运输枢纽工程。

四、构建协调统一的要素配置体系

(一)建立高效、快捷的现代物流体系

在交通网重要接口建设以货物集散、仓储、运输、配送为主的开放式、多功能的物流园区，按主导产业形成区域性物流中心。统筹现代物流产业布局，形成以济南、青岛等中心城市为中心的城市群物流圈。加强道路运输一体化建设，开放毗邻地区间的客运班线，允许并鼓励运输企业互到对方区域设立分公司或分支机构，对区域间的车辆交通规费征收实行无差别对待政策。积极推进维修救援网络和道路运输信息服务网络建设。大力发展口岸物流，建立与国内外及省内外有机衔接的区域物流通道，实现无障碍物流。

(二)建立人才技术信息共享体系

区域信息化的协调发展，是推动经济合作、提升综合竞争力的重要支撑和实现手段。一是打破地域界限，促进人才自由流动，使人才资源共享。整合科技资源，组织联合攻关，实现科技成果共享。鼓励科研机构与企业之间、各地科研机构之间的合作，推动产学研一体化发展进程。以国家和省属重点院校为基础，采取强强联合和政策倾斜等措施，提高重点城市大学园区办学聚集效应、规模效益和整体水平。二是整合现有网络资源，对信息基础设施，要按照统一规划和布局，加快公用通信网、局域信息网、电子政务、社会保障信息系统互联互通。凡是多区域、多系统共用的设施，应实现共建共用，切实解决好重复建设问题。加快建设区域综合信息化网络平台，推进国内与国际间、各城市间的政务、商务、企业和公共领域的信息化、网络化，为政府、企业、个人提供低成本、全时段、便捷高效的信息服务和进行互动交流的网上社区。三是建立一体化服务体系。建设和整合各城市的电子政务网络，形成两大区域互联互通的电子政务网络平台。加强电子政务安全体系建设，对平台提供支持和保障，形成开放、服务、高效的政府信息网体系。实现运输、信息、供电、供气等方面的统一化，如区域间公用事业企业可跨区域经营，通过电脑联网异地发售车票等。要通过管理网互联、档案资源共享、服务信息平台共建、检查行动同步推进等，从以行政区划为界的封闭管理到开放管理，切实提高基础设施管理水平和服务水平，实现快速通畅的“无缝衔接”。在省会城市群、山东半岛蓝色经济区各地之间公路打破行政界限，收费站实现联合运营，在区域各市逐步推行公交卡户“一卡通”等，使广大群众从区域协调推进中切实受益。

(三)健全区域间统一开放的市场体系

运用现代信息技术推动各种要素市场的联网，建立起能够实现资源共享的跨地区的市场体系格局。包括区域性的商品物流、产权交易、科技成果、人力资源、旅游文化等共同市场，以市场一体化促进区域内外、城市群之间的商品、资金、劳动力、技术和信息的相互交流，实现生产力要素的优化配置和功能互补。两大区域间，形成统一和活跃的消费品、资本、技术和劳动力、旅游文化等共同要素市场。区域中心城市，特别是青岛、济南，要以专业化、系列化、规模化为方向，建设具有较强辐射能力，多层次的商品市场，在传统的现货批发、零售形式基础上，积极发展期货、拍卖和中远期合约等现代交易方式。劳动力、人才、科技、产权、房地产等要素市场，要扩大在济南、青岛等核心城市的交易规模，提高品牌效应;改进要素市场的交易方式，用现代信息技术使要素市场信息在区域间互联互通，实现跨地区交易。依托统一的市场建设，促进省会城市群经济圈、山东半岛蓝色经济区服务业协作互补。现阶段两个区域产业结构已具备支持服务业跨越式发展的基础，青岛、济南、烟台等城市的现代服务业也具备了对区域内及跨区域间的辐射能力。要着眼提高服务业集聚辐射效应，尽快形成特色鲜明的服务业品牌密集区，在金融保险、现代物流、信息咨询等方面辐射全省及周边地区，拓宽服务业的发展空间。

五、构建促进城市化进程的城镇体系

(一)要做大做强中心城市

对于济南来说，要承担起省会城市群核心引擎的重任，不能靠“天然”的省会优势，而要靠强大的自身实力。要发展带动性强、辐射力大的产业，以市场为纽带，促进产业集聚和区域分工，发挥省内区域龙头带动功能。通过提高科技投入水平，实施更有力度的高端人才吸引战略，提升区域整体劳动力的就业素质，促进电子信息、软件、生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业的发展，增强区域合作的技术支撑和服务能力，增强城市竞争力。充分发挥其作为全国重要的交通枢纽城市的优势，大力发展省会经济和总部经济，不断增强城市综合服务功能，完善服务业发展政策体系，抓好金融、保险、旅游、物流、会展、中介等现代服务业，吸引省内外公司总部或派出机构和研发中心落户济南，加快构筑区域性服务业中心。调整和转移不符合省会城市功能要求的产业，促进区域产业分工与结构升级。济南是京津塘和长江三角洲两大经济圈间的战略支点，可以接受两大经济圈的辐射，发展配套产业;在黄河中下游经济带和环渤海经济圈南翼成为经济、科技、金融、物流、信息、旅游中心，在全国区域发展大格局中发挥以东部带动中部、以中部振兴西部重要战略支点的功能。

(二)要发挥次中心城市的骨干作用

济阳、商河、平阴、齐河等，与核心城市联系最密切、接受辐射最广泛，构成“一主多辅”的空间结构。按照“一跨两接三转移”的思路，合理区域功能定位，依托比较优势发展特色经济。淄博、聊城、泰安、莱芜、德州、滨州等周边城市，接受核心城市部分功能的辐射，具有一定的综合性城市功能，要在产业、基础设施、运作机制等方面主动与中心城市搞好对接，充分发挥自身优势，积极承接中心城市产业转移，培养新的经济增长点，实现经济发展的新突破。德州定位为经济圈中产业升级的接替站、现代物流的转运站、优质农副产品的供应站和制造业劳动力的输送站。莱芜市努力打造为济南的“后花园”。

济南在建设省会城市群经济圈的过程中要发挥大智慧，构建大格局，同时，将济南部分城市职能向章丘、平阴、济阳等中小城市转移疏散，形成济南城市空间以及城市区的多中心结构。注意产业的选择，不要和都市圈内的其他中小城市争抢一些中小项目，要逐步让渡部分工业生产利益给周边城市。努力提高与中心城市联系密切的外围城市的经济发展水平和发展规模，提高城市化水平和质量，做实都市区，填补城市链条中塌陷的环节。济南应该与周边城市形成“产业互补、市场互动、资源互用、体制互融、政策互通”的大格局，在扶持周边城市发展的同时，实现济南产业升级，逐步确定总部基地和信息技术以及人才中心地位。

(三)构筑结构合理的城市群

省会城市群经济圈和山东半岛蓝色经济区将打造以胶济铁路和两条济青高速公路为轴线，连接东西绵延700多公里的区域，使其逐步形成一个良性互动的有机整体。以青岛为区域对外开放的龙头城市，以青岛、济南为区域发展的双中心，积极培育淄博、烟台次中心城市，分别成为区域东、南、西部的核心城市，与区域内潍坊、东营、日照、威海等其他城市共同构成空间联系紧密的城市区功能地域。以济南—淄博—潍坊—青岛、日照—青岛—威海—烟台两条空间发展轴为区域城市发展主轴，以烟台—莱州—潍坊和日照—诸城—潍坊—东营两条空间发展轴为区域城市发展次轴。依托这四条城市发展轴的辐射作用，促进城市的集聚和城市经济发展进程，逐渐形成山东半岛都市连绵区。

六、建立促进可持续发展的生态合作机制

(一)强化区域生态环境的统一管理

参照各地不同的资源与环境承载力评估结果，对现有的山东功能区划、开发规划以及城市群建设规划等前期区域发展规划进行调整，明确山东省主体功能区划分，形成包括重点开发区、优化开发区与限制开发区在内的三大类主体功能区发展格局，并对不同主体功能区的比重、位置、范围、定位、发展方向、开发时序、管理原则及政策措施进行系统规划，形成一个重点突出、先后有序的临海经济空间发展格局。加强环境治理、生态建设和区域生态维护等方面的合作，统一规划布局，形成有效机制，实现生态环境在城市之间共治共建共保。

(二)建立统一的标准及监测网络

以国家生态环境指标体系为指导，建立统一的废水、废气、固体废弃物等的排放标准，并制定相应超标排放的管控措施。建立和完善重大环境质量预警、监测和信息反馈系统，加大环保执法力度，在管理体制上保障区域环境的共同维护、联合治理，形成整体效应。按照统一协调和分级负责的原则，建立覆盖全省的立体环境监测和环境预报预警网络。加强与国家相关主管部门的合作，共建重点河口、海湾及生态敏感区域的实时监测网络并实现数据信息的共享。

(三)联合对区域性环境污染进行综合治理

按流域、区域搞好污染治理和环境保护，避免重复建设和浪费。第一，加强跨界河流水污染联合防治和重要区域和生态敏感区的生态建设与保护。加强环境治理与污染防治力度，加大重点区域的生物养护和资源恢复力度。大力发展人工生态养殖业，加快资源的恢复。选择适当的区域进行农牧化试点，并作为重要的生物多样性恢复工程进行修复研究。加快重点河口和海湾的生态环境治理工作，加强对重点湿地和海湖的环境修复，通过退池还滩、人工湿地等生态工程，恢复重点河口、海湾的生态系统功能，提高其自身的环境承载和生态修复能力。第二，提高区域生态安全保障能力。制定地方性自然与文化遗产保护法规。协调各类保护区管理，建立统一的保护区管理体系，规划建设代表性保护区网络，对具有典型代表意义的自然保护区、重要水源涵养区、湿地生态功能区及岸线、海湾、海岛及重要的海洋生物栖息地、海岸地质景观及海珍品养殖区按照比例进行有选择性的保护。

(四)科学规划产业布局，大力发展循环经济

发展新型工业，实现由重加工高耗能工业向以知识经济为特征、高新技术为主导的轻型经济的转变，由城市群制造向城市群创造的转变。在深入全面了解山东省地区资源与环境状况的基础上，建立符合建设需要的地区综合承载力评价指标体系，对重点河口、海湾及城市近海海域的环境及资源承载力进行科学系统的评估，并根据不同的资源环境承载水平、现有开发密度及产业发展方向进行综合分析，以确定不同地区的资源环境利用潜力及产业承载力，作为产业区域布局的决策支持。同时，要探索环境保护和区域补偿制度，建立和完善两大区域环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流各市环境保护工作情况，建立环境信息共享机制等。

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