以政府角色归位促社会管理创新*

袭亮 吕军

一、加强和创新社会管理的原因分析

当前，中央号召要加强和创新社会管理，意味着我们在社会管理方面存在突出问题亟待解决。从某种意义上说，这些问题已成为阻碍我国经济社会进一步良性发展的严重桎梏，所以我们各级党委政府及社会各界必须严肃对待，认真研究，着力解决，以期为社会主义和谐社会建设提供新的发展动力。

仔细分析来看，主要是两个层面的问题:一是目前我国的社会管理过于薄弱，不适应现实需要，所以要“加强”;二是目前的社会管理体制、方式、手段过于陈旧、过于落后，所以需要“创新”。也就是说，虽然经过30年改革后有很大的进步，但总的来看，当前我国的社会管理还没有完全摆脱传统计划经济体制下的社会管理模式。具体表现在如下两个方面:

一方面，由于政府仍然对社会事务管理得过多过死，致使真正意义的“社会”发育程度仍然较低且发展不均衡，和谐社会所应具备的“政府——市场——社会”三足协调互补、合作共治的格局尚未真正形成。现有管理体制无法充分解决纷繁复杂的各类社会问题，无法让人们公平合理的享受社会财富，也无法充分满足全社会成员的基本权利和基本需求。较为合理的能准确反映不同利益诉求、各种社会力量适得其所的社会管理格局尚未形成。

另一方面，由于长期以来各级党政官员在思想观念上，重经济建设、轻社会管理，只对建设经济秩序有兴趣，而有意无意地忽视社会秩序建设，甚至用经济秩序取代社会秩序，直接或间接的使各类社会矛盾不断累积，社会冲突日益多发，由此引发一系列不合理甚至是错误的连锁反应。

在管理主体上，重政府作用、轻多元参与;在管理方式上，重管制控制、轻协商协调;在管理环节上，重事后处置、轻源头治理;在管理手段上，重行政手段、轻法制规范和道德自律。

这与我国全面建设社会主义和谐社会的总体要求是不相适应的。所以我们必须改变现状，加强和创新社会管理，这是新时期摆在我们面前的一道新课题。而这个课题的关键在于如何“攻坚”，也就是要找到改革的突破口或者切入点。

二、政府角色是影响社会管理创新与发展的决定性因子

(一)政府对待自己以及对待社会 (组织)的态度，决定了真正意义的“社会 (组织)”能否充分发育以及发展的规模。政府是把自己定位为“全知全能政府”还是“有限政府”?政府是过于强调社会 (组织)的政治色彩，担心其负面影响而对其加以限制甚至是阻止，还是强调社会 (组织)的社会色彩和服务功能而把它看作是合作伙伴，从而加以规范引导与积极培育?

对待第一个问题的不同回答，决定了政府对待社会事务是大包大揽，全面行使对全社会一切事务的监督、管理和控制，还是有所为、有所不为，积极引导社会自治，实现社会自我管理。对待第二个问题的不同回答，决定了各类社会组织能否有一个健康的发育土壤，是否能不断地发展壮大。这是社会管理能否有效适应现实需要的前提。

(二)政府的角色定位决定其行为指向。自改革开放以来，我们各级政府“以经济建设为中心”，集中力量搞经济建设，这使得我国的综合国力不断增强、“蛋糕”不断做大，成绩喜人。但“以经济建设为中心”是否等于“惟GDP是从”?是否等于“重经济建设、轻社会建设”?对这个问题的不同回答决定了我们是要建设一个“经济建设型政府”还是“社会管理型和公共服务型政府”?决定了我们仅仅注重做大“蛋糕”，还是在做大“蛋糕”的同时，也注重公平合理的分配“蛋糕”。这是社会管理能否适应现实需要的关键。

(三)政府的角色定位影响其管理的方式、手段。政府是将自己的行政理念定位于“政府本位”还是“以人为本”?是建设“管制型政府”还是“服务型政府”?对这些问题的不同回答决定了，政府是重管理、轻服务，还是注重管理与服务的统一、并寓管理于服务之中?决定了在进行社会管理时，是以“手段”取代“目的”，还是注重“目的”与“手段”的统一?决定了各种方法途径的选择上，是从自身工作简单便利出发，还是从公众感受、公众利益出发?这是社会管理能否适应现实需要的保障。

从某种意义上说，长期以来正是对于上述问题的错误回答或者错误选择而造成的政府角色的失当是影响或阻碍我国社会管理创新与发展的决定性因子。政府角色失当既是造成社会建设不足之因，也是社会管理体制滞后之因，使得我们既缺乏有效社会管理的前提和保障，又没抓住社会管理的关键，所以，即便我国的经济形势长期向好，但却在社会管理领域问题多多，并且也反过来影响经济可持续发展。因此，我们必须从政府角色调适着手来加强和创新社会管理。

三、以政府角色归位促社会管理创新

我们要下决心加以改革，尽快使政府角色归位，以推动社会管理发展与创新，适应我国经济社会发展的要求。这里又有两个层面的问题:一个是“向何处去”，这是解决政府角色应该如何定位的问题;另一个是“如何去”，这是解决政府角色归位的动力问题。

(一)“向何处去?”——以政府角色归位促社会管理创新

基于前述分析，我们加强和创新社会管理，可以从以下几个方面着手:

第一，变“无限政府”、“全能政府”为“有限政府”、“专门政府”，并加强社会建设，培育社会组织;变“强政府、弱社会”为“强政府、强社会”，改变社会建设不足、社会结构失衡的局面，以此来解决社会管理因“瘸腿”而无从管理的问题。具体来说:

1.政府由“无限政府”、“全能政府”走向“有限政府”、“专门政府”。政治学理论告诉我们，“个人”、“社会组织”与“政府”之间存在一定的结构关系。即在“个人——社会组织——政府”三者关系方面:追求“民主”和“平等”;在“个人与政府”关系方面:追求自由;在“社会组织与政府”关系方面:追求“自治”。结合我们国家的现实情况，这就要求政府改变以往无所不包、无所不管的做法，有所为、有所不为，放松对社会的管制，还权于社会、还权于民，给社会松绑，让人民自己做主，在社会领域形成恰当的治理结构。政府需要大胆而豁达的去培育社会、引导社会组织、拥抱社会，变“无限政府”为“有限政府”，变“全能政府”为“专门政府”。

2.通过“有限政府”、“专门政府”促进社会建设，以解决社会管理因“瘸腿”而无从管理的问题。社会管理的前提是有真正意义的“社会”存在。“一个成熟的现代社会，是政府、市场和社会组织这三种力量实现基本均衡的社会。这种三足鼎立，有助于形成和谐、稳定和持续的发展格局。”所以，对当下我们国家来说，要通过理顺政府与社会的关系，使政社分开，使社会自立，并克服社会恐惧症，把社会组织看作是合作伙伴，构建起政府与社会的良性互动体系。我们要明确，“社会建设根本在于社会主体性的培育，尤其是自组织的社会生活的培育。社会建设不是权力或市场对社会的占领，而是充分发挥社会自身的主体性，即自治意义上的公民社会和能动社会的建设。”通过主体性社会的发展，构建新的社会管理格局，能够准确反映不同利益表达中的共同追求，并使组成社会的各种力量能在整体格局中适得其所。

第二，解决政府管理重心“偏移”的问题，使管理重心位移到社会管理和公共服务上来。由于我们国家底子薄、基础弱，所以，我们必须坚持“以经济建设为中心”，必须在发展中解决问题。因为经济的健康发展始终是社会进步和民生发展的基础。但各级政府必须清楚，“以经济建设为中心”不等于“惟GDP是从”，不等于“重经济、轻社会”。我们讲的发展是经济社会等各个方面的全面协调可持续发展。所以政府必须改变以往职能重心偏移的问题，改变经济领域与社会领域“一条腿长，一条腿短”的局面。政府恰当的选择应该是在注重经济建设和经济调节的基础上加强社会管理和重视民生建设，要像抓经济建设那样抓社会建设和社会管理。尤其是在改革开放30年后的今天，在我们的GDP规模已经跃居世界第二的背景之下，政府在继续做大国民收入“蛋糕”的同时，应该花更大的精力与心思来强化社会管理和公共服务职能。另外也必须认识到，社会管理和民生建设并不全是经济发展的“负担”和简单的“蛋糕切分”，而是经济快速、稳定、可持续发展的社会条件和动力引擎，在社会管理和民生建设过程中孕育着无限的市场商机和新经济增长点。这是各级政府必须要解决的理念认识问题。基于此种认识，政府应该坚持“民生重于一切”的价值取向，使行政职能从管理型、建设型向公共服务型转变，坚持以民生为本、以民富为纲、以民享为先、以民安为基、以民强为重，财政收入更多的用于民生，而不是资本运作和公款消费;政府应将人民的福祉放在第一位，而不是单纯地、脱离为民谋利的目标去追求GDP;政府应该把工作重心转到社会建设上来，解决“越位”和“缺位”并存的问题，通过加强社会建设、做好公共服务，最大限度地实现政府的公共性，最大限度地协调不同利益方，并对弱势群体给予更多倾斜，为社会管理创新奠定坚实的社会基础，以此来积极化解社会矛盾，实现社会和谐有序。

第三，变“管制型政府”为“服务型政府”，坚持管理与服务的统一、并寓管理于服务之中。管理是手段，服务是目的，要做到手段与目的的统一，在服务中实施管理，在管理中实现服务，最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。在管理主体上，突出人民群众的主体地位和作用，打破原来政府单一负责、“自上而下”的施政理念，代之以“自下而上、自上而下、再自下而上”的方式，推动“政民互动”，真正做到问政于民、问需于民、问计于民、问绩于民，注重公民的多元参与;在管理方式上，注重协调协商、注重源头治理、注重法制规范和道德自律，健全党和政府主导的利益表达、利益协调、善后处理等各项机制，统筹协调各方面利益关系，有效预防和化解各类社会矛盾。

(二)“如何去?”——理清政府角色归位的动力

任何改革要得到推进，都要满足两个条件，一是有目标，二是有动力。通过前面分析，我们的目标已经明确。但仅有目标是不够的，我们必须明确改革的动力，这样才能使目标变为现实，否则目标仅仅是“镜中花、水中月”。常识告诉我们，组织或个人的行为向量是由内部动力和外部环境刺激共同决定的。所以，关于政府角色归位的动力，涉及两个层面的问题:一个是来自于政府内部的动力，即政府主动为之;另一个是来自于外部环境的刺激，即以外部推力促政府角色归位。因此，概括来讲可大致因循以下思路:

第一，从整体层面来讲，要使各级政府认识到通过政府角色归位建构起“政府——市场——社会”协调互补、合作共治的现代社会治理结构，并不是削弱政府的作用与权威，而是能增强政府治理的有效性，进而增强各级政府的合法性，以此来从整体层面增强政府角色归位的内部动力。

第二，改革并健全对于各级政府部门及官员的绩效考核体系。改变单纯注重考核GDP的现状，在政府内部建构社会建设与社会管理方面的绩效考核指标体系，使得对于各级政府部门及官员的工作绩效考核指标更具全面性、科学性。发挥好考核体系的“指挥棒”作用，引导各级地方政府及官员主动“归位”，实现经济社会协调发展。

第三，充分发挥社会组织及公民个人的外部推力作用。各类社会组织要不断增强自治能力，在社会管理中充分发挥平台与桥梁作用，以自身的有效性增强自身存在的合法性。公众个体要不断增强公民意识，提升理性水平，培育理性参与意识和监督意识，要认识到参与服务型政府建设既是自己的义务，更是自己的权利。

从我国实践看，提出“加强和创新社会管理”源于战略机遇期和矛盾凸显期社会利益关系的急剧变化，是时代发展的必须。但加强和创新社会管理不能空喊口号，也不能仅仅就事论事停留于表面，而应从更高的战略层面、价值层面出发，找准重点，明确路径方向。针对现实情况，我们加强和创新社会管理，核心在于政府角色的归位，以政府角色归位促社会管理创新与发展。通过角色归位，建立民主、合作、高效、开放的公共治理机制，强化政府与社会的互动、内力与外力的互动，实现由政府包办、以政府投入为主到社会共建、政府与各种社会力量互动协作的转变，有效激发全社会向往幸福、创造幸福的热情，为和谐社会建设集聚强大的合力。

［1］燕继荣.现代政治分析原理［M］.高等教育出版社，2004.

［2］沈爱民.和谐社会建设中的社会管理格局［N］.学习时报，2009－04－07.

［3］清华大学课题组.走向社会重建之路［J］.战略与管理，2010，(9/10).

［4］韩保江.全力补足政府职能转变“短板”［J］.瞭望新闻周刊，2011，(13).