建立环渤海地区应急管理协调联动机制的对策

王庆明

一、建立环渤海地区应急管理协调联动机制的基础条件

环渤海地区是指包括北京、天津、河北、山东、辽宁三省二市在内的地理区域。环渤海地区是我国的政治核心区域，也是人口密度较大的经济快速发展区域，2010年环渤海地区三省二市实现地区生产总值10.1万亿元，占全国的比重达25.39%;总人口2.44亿人，占全国的比重达17.8%;人均GDP达4.14万元，按年平均汇率折算约为6576美元。这一区域是我国政治文化的核心圈，具有得天独厚的区位优势、优良的自然禀赋、雄厚的经济基础。同时，这一区域又是重大突发事件多发地区，建国后曾发生辽宁海城大地震、唐山大地震等重特大自然灾害及众多涉及石油化工、海洋运输、渔业生产等领域的安全生产事故，是特别需要建立应急管理协调联动机制的重点区域。

1.灾害事故多发，社会易损性较强。环渤海地区属于灾害事故多发区域，较为常见的自然灾害主要有洪涝、干旱、低温冰冻、暴雪、地震等。由于拥有丰富的矿产、油气、煤炭及海洋资源，因此油气安全事故、海洋污染事件等灾害事故多有发生。同时，海陆空交通发达，是中国交通网络最为密集的区域之一，是我国海运、铁路、公路、航空、通讯网络的枢纽地带，交通运输事故也比较多。其中渤海湾被交通部确定为“四区一线”的重点水域和“四客一危”的集中水域。多发的灾害事故与这一地区的经济社会基础叠加，形成了较强的社会易损性。如果不能有效地防止和减少突发事件可能造成的人员伤亡和经济损失，则该地区的经济、社会可持续发展将受到极大的影响。如山东省，“十一五”期间平均每年因灾损失超过100亿元，影响GDP约2.5%左右，在这方面此区域其他省市情况大致相同。

2.应急管理工作基础良好。环渤海地区是国内较早开展应急管理工作的区域之一，在管理机构、应急平台、救援队伍、物资储备等建设方面走在了全国的前列。北京市于2005年即成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构，并高标准建设了应急指挥平台，为成功举办2008年奥运会、维护首都安定做出了贡献;天津市组建成立了队伍编成2600人的综合应急救援总队;山东省依托较好的群众基础，积极推进应急志愿者队伍建设，已取得显著进展;河北省充分发挥交通枢纽作用，高度重视应急物资的储备与转运工作;辽宁省把构建突发事件风险评估和隐患排查机制作为促进社会和谐稳定的重要举措。为加强这一区域海上救援能力，国家交通运输部于2003年6月组建成立北海救助局，作为部署在我国北部海域的一支专业救助队伍，下设烟台、天津、秦皇岛、荣成、大连五个救助基地和一个应急反应救助队;拥有各类救助船舶21艘。其中，1940KW救助船舶5艘、3200KW以上救助船舶9艘、4480KW快速穿浪救助船1艘、快速救助艇6艘，分别部署在秦皇岛、大连、天津、渤海海峡、长岛、龙口、烟台、石岛、青岛等重点海域的12个常年待命点。下设的北海第一救助飞行队先后在长岛县、长海县、海洋岛、莱州市和东营市等地区划定了15处直升机应急起降点，目前，已建成12个。加上北海救助局原有的大连和荣城救助基地以及周边军民用机场，初步构成了渤海湾陆岛空中救援网络，有效地提高渤海湾地区海上突发事件的应急处理能力。截至2011年年底8年间，北海救助局共执行救助任务1823次，救助遇险人员5911人，救助遇险船舶257艘，获救财产价值119.7亿。

3.应急管理区域合作已具备雏形。在区域合作过程中，各地方政府努力搭建合作平台，完善合作机制，突破传统的囿于既定行政区划范围的封闭僵化特征，形成了多层次、宽领域、多形式的区域合作格局。在2011年召开的黄渤海区域海上应急处置首届合作联席会议上，黄渤海沿线13个城市的代表签署了《黄渤海区域海上应急处置合作协议》，建立了黄渤海区域海上应急处置合作机制。同时，在食品安全、环境保护、危险化学品运输、气象服务等特定领域中，也已初步形成了应急协调联动。这些成果都为今后进一步构建以属地为主、区域间配合协作、统一协调、高效运作的跨省际应急协作机制奠定了良好基础。

二、环渤海地区应急管理协调联动机制构建过程中存在的问题及原因

1.环渤海地区应急管理协调联动机制构建过程中存在的问题

环渤海地区在构建跨区域应急协调机制方面所做的努力仍处于摸索尝试阶段，从实际运行情况来看，无论是合作的广度还是深度都存在很多问题和不足。

(1)应急协调联动形式松散。当前已经建立的应急协调联动机制基本是以合作论坛、联席会议为主要形式，合作共识的达成以及合作行为的产生，依赖于地方领导人在各种论坛、会议上的讨价还价过程中所作出的承诺。这种倡导型、承诺型、磋商型、松散型合作模式往往因为制度规则的缺失而失去合作所需的稳定性和持续性，尤其是当合作涉及各自实质性利益时更是如此。无论是《东营市海上搜救应急预案》，还是《中石化应急管理规定》都强调要加强应急协调联动机制的建设。但实际上应急协调联动机制往往由于缺乏有力的制度保障和约束而流于形式。区域应急协调联动合作内容也比较单一，局限于突发事件信息通报、课题研讨、工作交流等内容，而对于风险隐患共同排查、区域预案统一编制、应急救援队伍协同调度、应急物资集中管理分配、应急平台数据资源共享等方面缺乏深入的探讨和实践。

(2)突发事件信息不能及时有效地传递。当突发事件发生地只归某一个省市管辖的情况下，当地政府按照突发事件信息报告制度，必须在规定时间内报告上级政府和主管部门，但对于区域内的协同部门和单位来说，没有制度化的信息通报任务和要求，事故灾难责任主体倾向于将突发事件作为内部事务来处理，而不愿将“家丑”公诸于众，导致信息的横向传递失效。另一种情况，当突发事件同时影响两个以上省市的时候，不同的主体在掌握突发事件的相关信息后，要分头向上级政府和主管部门报告，由于缺少横向的沟通协调，所报信息往往有偏差，增加了甄别判断事件性质的难度，上级需要反复比对、核实各地信息，才能确定决策行动，直接影响到决策的效率。

(3)多主体权责分工不明。在应急协调联动机制不健全的情况下，不同决策参与主体之间权责不清的现象非常普遍。在应急资源调度使用方面，当前区域内的各地政府均按照国家有关要求，建立了各自的应急救援队伍、物资仓库、指挥调度平台等，但由于各自为政，从地方利益出发，在突发事件协同处置过程中往往出现出工不出力的现象，从而避免自身利益受损。在善后处置方面，不同地区、不同行业的救助标准不统一，容易引发一系列的社会问题，在一定程度上也会影响到突发事件的整体处置效率。胜利油田三号钻井平台倾斜事件的责任主体是胜利油田，应承担先期处置、信息报告等工作;在指挥决策过程中，事发地东营市政府应承担主要协调职责，由东营市海上搜救中心负责对海上突发事件应急反应行动实施统一指挥，保证各方应急力量行动协调，相互配合，形成合力，并根据海上突发事件的发生区域、性质、程度与实施救助投入的力量所需，实施分级管理。然而在这起事件中，事发地政府的综合协调职责并未得到充分发挥，现场救援更多地依赖上级政府通过行政命令进行协调。

(4)应急预案难以做到无缝衔接。胜利油田三号钻井平台倾斜事故应急联动实践中发现，《中石化应急管理规定》及胜利油田的《油田海难应急预案》与东营市的《海上搜救应急预案》，在责任主体、协调主体、信息报告、响应流程、新闻发布等诸多方面存在很大不同之处。面对同一件事故，两套预案很难做到无缝衔接。以指挥主体为例，《东营市海上搜救应急预案》规定:“政府对海上搜救工作实行统一领导、统一指挥，将市海上搜救中心作为海上应急反应行动的组织指挥机构，负责辖区内海域船舶、设施遇险应急事件的组织指挥救助工作，搜救中心总指挥由市长担任。而《中石化应急管理规定》则规定:“中国石化应急指挥中心是中国石油化工集团公司、中国石油化工股份有限公司应急管理的最高指挥机构，负责中国石化各类突发事件的应急工作;总部机关各部门及各单位均接受其统一领导。”在其他类似的应急预案中，也往往出现各说各话的问题。

(5)社会力量在应急救援中发挥的作用较小。海上救援具有范围广、难度大、时间紧等特点。单纯依赖专业救援队伍难以在较短时间内找到失踪人员，在必要的情况下应尽量出动更多的社会力量参与到搜救过程中去。中石化胜利油田三号钻井平台倾斜事故中，解救被困人员以后，随即加大力度搜救两名失踪人员，参与搜寻工作的各单位对各自责任区进行拉网式搜寻，累计出动搜救人员12069人次，动用车辆712台次，沿海岸线搜寻里程18066公里;动用船舶2490船次，累计航程19349海里;动用直升机43架次，累计巡航57小时，搜寻覆盖海域面积达2000多平方公里，参与搜救工作的大部分是专业救援人员，社会参与应急救援的力量非常有限。

2.环渤海地区应急协调联动机制构建过程中产生问题的原因分析

(1)缺乏相应的法律法规框架。我国现行的突发事件应急管理法律法规沿袭了原则性规定的惯例，只是原则性地规定了各级地方政府在其辖区内的责任与义务，以及上级政府在跨域公共事务管理中的角色，而对于中央与地方、地方政府之间、部门之间等的关系缺乏制度化的规定，对于区域合作中合作机制的建立、合作中的地方自治权以及合作的权利与责任分担等问题都没有作出制度性安排，条条与块块的关系没有得到很好解决。在组织机构上重视纵向机关之间的领导与被领导关系，欠缺机关之间横向关系的协调与合作的具体规定。多数立法都规定了应急工作的主管机关和协助机关，明确了这些机关的职责，但对于省际、府际之间的协调与合作，中央部门与地方政府之间的关系等，没有制度约束，主要靠更高一级领导协调、机关负责人之间的私人关系等非制度因素来解决。如《汶川重建条例》第五章“恢复重建的实施”中规定灾后重建工作由省级人民政府负责组织实施，国务院有关部门应当支持、协助、指导地震灾区的恢复重建工作。但国务院部门与地方省级政府之间的协助关系没有制度化，没有明确协助是否是国务院部门的义务，更没有明确国务院部门应当就哪些事项向地方提供协助，因协助产生的费用如何承担，因协助行为产生的法律后果由谁承担等问题。这导致在区域合作中各地方往往争权诿责，彼此间出现难以自动协调的矛盾冲突时，往往只能求助于上级政府的临时介入。

(2)应急管理工作基础仍然比较薄弱。我国的应急管理工作自提出至今尚不足10年时间，总的来看我国的应急管理工作基础仍比较薄弱:在应急管理机构设置上，国家、省、市、县等四级政府相继设立了应急管理机构，但到目前为止，很多地方政府的应急管理机构并不健全，应急管理机构或者层级不高，或者有名无实，很难发挥综合协调作用。在应急投入方面，地方政府对于防灾减灾重视程度普遍不高，在应急方面的投入与灾难事故对地方GDP造成的减损严重不符，各类应急物资储备相对匮乏，救援队伍装备及设施得不到持续更新。

(3)地区应急管理目标存在差异。各地在经济发展水平、社会易损程度、群众参与力度等方面客观上存在着不平衡、不协调的现象，因而导致应急管理工作存在地区性差异。通常是经济发展水平较高、灾害事故多发的地区更加重视以社会安全稳定为追求目标，强调建设平安社会，加大应急投入，完善应急设施与装备，重视群众性应急科普宣传教育。而经济水平比较落后或灾害事故少发地区则多以经济快速发展为追求目标，应急投入较少。现有区域应急联动在很大程度上依赖于区域中强势地方的强力作为，发达地区对区域安全的高度关注与欠发达地区对经济发展的迫切要求形成了区域应急联动合作的目标障碍。

(4)缺乏社会力量全面参与的渠道。引发危机的因素日趋多元化，自然灾害、事故灾难、环境污染、传染性疾病、食品安全、群体性事件等因素诱发的危机增多，应急管理工作需要随之扩大预警范围、提高危机应对能力。危机的多元化和突发性决定了应急管理工作的主体不仅仅是政府，现代社会的应急管理体制应该是超越“政府应急管理体制”的全社会力量参与的“社会应急管理体制”。国内外的经验都表明，只有建立起政府、企业、非政府组织等社会组织及社会公众的全面危机应对网络，才能增强社会的自救和互救能力，增强社会的稳定性和抗冲击能力。现有区域应急联动体系往往是由政府主导并以政府为中心实现的府际合作，合作的领域、形式以及行动步骤都依赖于政府的感知和在彼此博弈中的行为选择，采取的依然是自上而下、半封闭式的管理方式。其他社会力量往往只是在危机爆发并酿成巨大威胁之后，基于政府政治动员模式的发动及感召，加之对自身切身利益的高度关注而采取的被动配合行动，充其量也只是一种撞击式的临时聚合和短期联手，缺乏支撑可持续性组织化行动和制度化协同的常设性运行模式和制度渠道。

(5)未能实现全危险要素的综合应对。限于区域内特定领域的碎片化协作，远未实现全危险要素的综合应对。现有的区域应急联动体系往往是政府部门为应对迫在眉睫的特定类型突发公共事件而实现的跨域协作，采取专门部门应对单一灾种的方式，形成的只是局限于特定领域的高度分散化、碎片化协作格局，缺乏更为前瞻、整体和综合的区域应急视角。

三、建立环渤海地区应急管理协调联动机制的建议

1.明确建设目标与原则。明确的目标是行动的先导，在环渤海区域建立协调联动机制必须有明确的目标。建立环渤海地区应急管理协调联动机制的总体目标是要构建具有统一领导、属地为主、纵向协调、横向联动、资源共享、风险分担的区域应急管理合作体系，以实现各地、各方的协同一致。一是组织协同。建立促进区域内各省 (市)定期交流沟通的组织工作机构，以密切各省 (市)间的联系，明确各方责任和共同行动纳领，达到统一应急目标，行动协调高效的目的。二是信息协同。确保区域内各省(市)能够及时获取、充分共享突发事件信息。三是预案协同。在信息确保共享的前提下，对区域内安全隐患进行统一排查登记，根据多发、易发突发事件联合制定区域性应急预案。四是保障协同。对区域内的主要应急物资储备、专业救援队伍、社会救援力量等情况进行分类，打破行政区划、管理主体界限，供区域内各协同主体互相调配使用。依据“谁使用、谁补偿”的原则，建立应急资源调用及补偿机制，确保各类应急保障物资及时得到更新补充。五是善后协同。制定统一的灾后救助、社会征用、保险赔付标准和措施，避免同一事件因行政区划不同造成的标准不一致情况出现。

2.加强区域协调机构建设。目前的区域应急管理联席会议、合作论坛等只能算是区域应急协调机制的初级形式，对于加强区域内的日常沟通与协调有一定帮助，但对于突发事件的应对处置工作力有不逮。长远来看，应该在科学合理的制度框架内，探索一种“横向协调，纵向管理”的应急管理机构建设模式，以适应应急管理未来发展需要。一是强化地方政府应急办的综合协调职能，形成强有力的横向协调机构，在突发事件应对处置中，充分发挥地方政府应急办的作用，以协调整合横向应急资源为目的。二是建立纵向垂直的协调指导机构，这方面可以借鉴俄罗斯的做法，成立国家危机情况管理中心，打破行政区划的限制，以紧密联系的几个省市形成的区域为单元，各个地区中心设立相应的协调机构，以形成统一信息空间，完善全国危机情况预防和应对体系，在发生紧急情况时增强政府各部门间的协作，同时还可以使民众及时了解有关灾害和事故的信息。

3.完善区域协调联动工作内容，推动机制建设的制度化与规范化。要完善区域协调联动机制还需进一步扩大协调联动的内涵，不断拓展合作领域，丰富合作内容，提升合作层次，逐步建立更加全面的区域协调联动机制，充分发挥合作机制的长效作用。在应急预案方面，可以有针对性地制定区域性突发事件应对及保障预案，以解决各地区在同一类别突发事件应急预案上分级不统一、责任不明确、流程不规范、保障不健全等问题。在应急救援队伍及物资调用方面，可以建立“应急通道”机制，用于保障救援队伍及物资可以及时通过高速路网、机场、铁路等，投放到区域圈内的事发现场。在善后处置问题上，建立统一的救灾补助机制，实行一个口径对外宣传，并统一发布调查总结评估报告。多次灾害的应对经验与教训表明，在突发事件应对过程中，往往很容易出现一些地方政府只顾一己之名利，或瞒报灾情、或画地为牢;有关政府部门之间信息不畅通、行动不协调;地方和部门各自为政，令不行、禁不止;这些情况是平时法制中由于地方利益和部门利益作怪而难以根除的重大弊端。注重协调联动机制建设的制度化、规范化问题，注重编制针对性、适用性、操作性强的应急处置预案体系，并且应将协调联动机制的相关内容写入预案体系，使得应急决策与处置有章可循。特别是要注重平战结合，通过进行应急救援演习演练，使得决策参与者保持高度的警惕性和高效率的危机决策惯性。这就需要加强应急制度的建设，清晰地界定中央和地方政府、地方政府之间、政府和社会之间的权力及其界限，确定包括政府在内的各种力量在应对突发事件中的作用，特别要明确在多主体参与的情况下，如何使各方面得以统一、协调地发挥作用，从而最大限度地有利于事态的平息与解决。

4.完善区域协调联动机制评价体系，落实问责制度。建立完善的区域应急评价体系要摒弃以往单灾种、分地区应急评价研究中的不足，确保通过评价实现区域抗风险应急能力的全面提升。重点建立区域风险危险性评价指标集、区域易损性评价指标集、区域灾害应急管理能力的评价指标集，并推动区域应急管理能力评价体系与开发建设功能相结合，真正发挥强化区域应急管理能力的作用。同时，要结合区域应急工作实际，认真分析涉及预防、预警、处置和恢复重建等环节指标的特点和要求，科学制定问责制度，既要体现分部门、分项目、分层次、分地区特点，还要建章立制，建立绩效评估报告制度、问责制度、奖惩制度等，确保绩效评估工作科学、客观、公正。不断发展和完善协调联动机制的绩效评估体系和问责制度，加强应急管理的后评估工作，做到责权分明、奖罚分明，通过评估和问责对应急管理协调联动中的决策者进行监督和激励。

5.建立区域应急协调联动系统，提供整合应急资源的平台。提高突发事件信息共享水平是加强区域协调联动的基础和关键所在，有必要建立统一的指挥平台及相关的信息报送、资源共享机制，为准确、规范、快速分析处理应急信息提供支撑平台。通过平台，区域内各级各类应急机构可以实时掌握相关突发事件情况，及时调集有效应急资源。平台建设应尽量做到标准化，增强其可扩展性和继承性，确保数据格式、存储方式标准统一，可有效共享。通过建立应急协调联动系统，整合应急资源，避免重复建设、重复投资，提高技术维护和管理水平，使得指挥部门快速获取信息，协助正确、快速决策，不断优化应急处置与服务效率，提高对突发、紧急、特殊和灾难性事件的快速反应能力。

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